[ 魏勇 ]——(2008-9-20) / 已閱52287次
試論行政法的基本原則
魏 勇
在行政執(zhí)法中，不少執(zhí)法人員往往只重視具體法律規(guī)范的適用，而較為忽視行政法基本原則的正確理解和適用，其結(jié)果是“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”，導(dǎo)致了行政執(zhí)法上的不適當(dāng)和偏差，影響了行政管理目的的真正實(shí)現(xiàn)。因此，研討行政法的基本原則，并以此指導(dǎo)行政執(zhí)法實(shí)踐具有現(xiàn)實(shí)意義。
一、法律原則的概念及其意義
“原則”一詞來(lái)自拉丁語(yǔ)（principium）,其語(yǔ)義是“開(kāi)始、起源、基礎(chǔ)”。在法學(xué)中，法律原則是指“可以作為規(guī)則的基礎(chǔ)或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準(zhǔn)則”[1]法律原則、法律規(guī)則和法律概念是法的三大基本要素。
研究法律原則具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。第一，適用范圍廣。法律規(guī)范由于內(nèi)容具體明確，它們只適用于某一類型的行為，而法律原則的每一個(gè)原則都是在廣泛的、現(xiàn)實(shí)的或設(shè)定的社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系中抽象出來(lái)的某一類行為、某一法律部門甚至全部法律體系均通用的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，其適用范圍比法律規(guī)范廣泛得多。第二，宏觀上的指導(dǎo)性。即在較大的范圍和較長(zhǎng)的過(guò)程中對(duì)人們的行為有方向性的指導(dǎo)作用。第三，穩(wěn)定性強(qiáng)。我們知道，現(xiàn)實(shí)社會(huì)是千姿百態(tài)的，千變?nèi)f化的，任何法律不能也不可能窮盡所有的社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系，否則會(huì)導(dǎo)致法律的朝令夕改。在當(dāng)代中國(guó)，已經(jīng)形成了海量的法律法規(guī)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的法律法規(guī)已達(dá)到6億多字，顯然這是任何人都不可能全部掌握的。但是，相對(duì)法律規(guī)范而言，法律原則具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，這種穩(wěn)定性有助于維護(hù)社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定，這種穩(wěn)定性在一定時(shí)期內(nèi)不會(huì)因時(shí)間的推移而發(fā)生大的變化，因而，從這個(gè)意義上講，法律原則是學(xué)習(xí)法律的方法論，在個(gè)案的處理上，我們可能找不到現(xiàn)成的法律規(guī)范，但卻可以從法律原則中找到解決問(wèn)題的鑰匙，起到以不變應(yīng)萬(wàn)變的作用�！凹词乖谛姓ū容^健全的西方，行政法的基本原則依然是解決行政爭(zhēng)議，彌補(bǔ)行政法律規(guī)范漏洞的重要方式”。[2]
二、行政法基本原則的邏輯起點(diǎn)
在論及行政法的基本原則前，我們不能回避基本原則的概念。所謂基本原則，是指“整個(gè)法律體系或某一法律部門所適用的，體現(xiàn)法的基本價(jià)值的原則，如憲法所規(guī)定的各項(xiàng)原則”。行政法的基本原則，是行政法最基本的法律準(zhǔn)則。這就是行政法基本原則的“基本”屬性。行政法的基本原則是用來(lái)指導(dǎo)行政法規(guī)范實(shí)施的準(zhǔn)則，是一種比較宏觀和抽象的指導(dǎo)性準(zhǔn)則。
行政法的基本原則不是某一行政法領(lǐng)域的具體原則，如行政處罰法中的處罰法定原則、處罰公正公開(kāi)原則、過(guò)罰相當(dāng)原則、一事不再罰原則、處罰與教育相結(jié)合原則等。它是一國(guó)行政法中第一層次的、最基本的原則，與某一行政法領(lǐng)域的具體原則相比，行政法的基本原則屬于上位原則，某一行政法領(lǐng)域如行政處罰的原則屬于下位原則，在行政處罰上，我們除了要遵循行政處罰的原則外，還應(yīng)當(dāng)遵循處在上位的行政法基本原則。
行政法基本原則是指導(dǎo)和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)規(guī)范行政行為的實(shí)施和行政爭(zhēng)議的處理的基礎(chǔ)性法則，是貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時(shí)又高于行政法具體規(guī)范體現(xiàn)行政法基本價(jià)值觀念的準(zhǔn)則。那么，行政法的的基本原則應(yīng)包括哪些呢？有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括行政合法性原則和行政合理性原則；有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則可以概括為三個(gè)方面：行政合法性原則、行政合理性原則、監(jiān)督行政原則；有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)為合法性原則、民主性原則、及時(shí)救濟(jì)原則和統(tǒng)一原則；有學(xué)者認(rèn)為，行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)包括行政法治原則、適度性原則、互動(dòng)性原則、程序性原則、責(zé)任行政原則�？梢�(jiàn)，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政法的基本原則尚存在諸多不同觀點(diǎn)，在內(nèi)涵上既有交叉重疊又有所區(qū)別。筆者認(rèn)為，這種不同是正常的，因?yàn)�，學(xué)者們對(duì)行政法的基本原則作的是一種理論上的選擇，會(huì)因思維路徑的不同而不同。當(dāng)然，在不同觀點(diǎn)中也會(huì)存在一個(gè)相對(duì)最佳的問(wèn)題，由此，就必然涉及到行政法基本原則的邏輯起點(diǎn)問(wèn)題，即從什么角度和視角去發(fā)掘行政法的基本原則問(wèn)題。
行政法作為一國(guó)憲法之下的部門法進(jìn)入人們的視野，僅僅是近代以來(lái)的一個(gè)法律現(xiàn)象。從早期西方的行政法治發(fā)展歷程來(lái)看，最初行政機(jī)關(guān)只是被動(dòng)、消極地遵從議會(huì)制定的法律，充當(dāng)?shù)氖恰笆匾谷恕钡慕巧�，但隨著科學(xué)的進(jìn)步，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，各種矛盾逐步加深，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn)，市場(chǎng)出現(xiàn)失靈，需要政府制定各種管理措施、實(shí)施積極的管制政策來(lái)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)程度，消極行政開(kāi)始轉(zhuǎn)向積極行政。于是，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)獲得了空前的擴(kuò)張，與公民權(quán)利零距離的接觸面越來(lái)越大，將公民從搖籃到墳?zāi)沟娜^(guò)程基本上納入行政權(quán)的控制之下。進(jìn)入20世紀(jì)60年代后，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面后果出現(xiàn)，過(guò)度規(guī)制又影響了經(jīng)濟(jì)自由，束縛了社會(huì)發(fā)展，而且政府管得過(guò)多導(dǎo)致政府什么都在管什么都沒(méi)管理好的尷尬局面。70年代后政府開(kāi)始重新定位，變無(wú)限行政為有限行政，開(kāi)始分權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于老百姓，可以毫不夸張地說(shuō)，現(xiàn)代行政法治的歷史正是一部政府不斷放松規(guī)制，還權(quán)于民的歷史。因此，有限且必須是有效的行政權(quán)是現(xiàn)代行政法所關(guān)注的最基本的問(wèn)題，它成為構(gòu)建現(xiàn)代行政法基本原則的邏輯起點(diǎn)。
基于以上認(rèn)識(shí)，現(xiàn)代行政法的基本原則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下要求：第一，權(quán)力制約；第二，權(quán)利保障；第三，富有效率；第四，繁簡(jiǎn)適當(dāng)。行政法被稱為“動(dòng)態(tài)的憲法”，因此，權(quán)力制約和權(quán)利保障是行政法治的必有內(nèi)涵，是有限行政的不同方面，權(quán)力制約針對(duì)的是政府公權(quán)力，權(quán)利保障針對(duì)的是行政管理相對(duì)人的私權(quán)利。富有效率是有效行政的同義表述。繁簡(jiǎn)適當(dāng)是針對(duì)行政法的基本原則的數(shù)量和用語(yǔ)而言，只有繁簡(jiǎn)適當(dāng)才能言簡(jiǎn)意賅地表示基本原則的內(nèi)涵。從上述四個(gè)要求出發(fā)，筆者認(rèn)為，將“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”定位為行政法的基本原則較為妥當(dāng)。其中，合法行政原則、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則屬于權(quán)力制約的范疇，合理行政、程序正當(dāng)、誠(chéng)實(shí)守信原則屬于權(quán)利保障的范疇，高效便民屬于富有效率的范疇。此外，這六項(xiàng)原則比起其他學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，文字表述更加精妙，內(nèi)涵更加明晰。
三、行政法的基本原則
（一）合法行政原則
“合法行政”是行政法的首要原則，其他原則可以理解為這一原則的延伸。合法行政原則主要由三層意思構(gòu)成：第一，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理要嚴(yán)格依法進(jìn)行。換句話說(shuō)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的管理行為是由法律事先設(shè)定好了的，行政機(jī)關(guān)只能按法律的規(guī)定去辦事，而不能隨意超越法律規(guī)定，否則就構(gòu)成行政違法。我們知道，在民事活動(dòng)中，當(dāng)事人享有較多的意思自治和契約自由，所以從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，合法行政原則是行政行為區(qū)別于民事行為的主要標(biāo)志；第二，合法行政中的“法”法律淵源表現(xiàn)為法律、法規(guī)和規(guī)章。即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。此外，在處理法律、法規(guī)和規(guī)章的關(guān)系時(shí)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法律優(yōu)位和法律保留原則，法律優(yōu)位是指上位階的法律規(guī)范的效力高于下位階法律規(guī)范的效力，各層級(jí)的法律規(guī)范之間必須保持統(tǒng)一與和諧，例如，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)不得與人大及其常委會(huì)制定的法律相抵觸，稅務(wù)總局制定的部門規(guī)章不得與國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)相抵觸；法律保留是指凡屬于憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)，或者只能由法律作出規(guī)定，或者在法律有明確授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)才有權(quán)在其所制定的行政規(guī)范中作出規(guī)定。例如，稅收征管法是人大常委會(huì)制定的法律，由于征管法有授權(quán)規(guī)定，實(shí)施細(xì)則由國(guó)務(wù)院制定，因而國(guó)務(wù)院可以制定稅收征管法實(shí)施細(xì)則這樣的行政法規(guī)。假如征管法沒(méi)有授權(quán)規(guī)定，則國(guó)務(wù)院就不能制定實(shí)施細(xì)則；第三，行政機(jī)關(guān)必須遵守“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”。即沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。從這一角度來(lái)看，合法行政原則實(shí)際上是公民權(quán)利本位觀、政府義務(wù)本位觀在行政法上的具體展現(xiàn)。我們知道，在現(xiàn)代法治社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。例如，我國(guó)憲法第2條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。而人民通過(guò)選舉人民代表來(lái)組成人民代表大會(huì)，人民代表大會(huì)的重要職責(zé)之一就是立法，通過(guò)立法來(lái)授權(quán)政府在何種范圍內(nèi)以何種方式來(lái)進(jìn)行公共管理。如果在立法上某項(xiàng)權(quán)力并未授權(quán)給政府行使，那么該項(xiàng)權(quán)力依然在人民手中。打個(gè)比喻，假如人民的所有權(quán)力共有100項(xiàng)，通過(guò)立法授權(quán)給政府行使60項(xiàng)，余下的40項(xiàng)權(quán)力仍然屬于人民而不屬于政府。所以，當(dāng)法律、法規(guī)和規(guī)章沒(méi)有明文規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得作出侵益行政或者實(shí)施干涉行政來(lái)影響相對(duì)人的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，由此，行政訴訟中，我們便不難理解為什么規(guī)范性文件對(duì)人民法院不具有法律意義上的拘束力，只能作為審理案件的“參考”。
（二）合理行政原則
“合理行政”的主要含義是行政決定應(yīng)當(dāng)具有理性，屬于實(shí)質(zhì)行政法治的范疇，尤其適用于裁量性行政活動(dòng)。這里的理性是最低限度的理性，是指行政決定應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適當(dāng)并且能符合科學(xué)公理和社會(huì)道德。合理行政原則包括：第一，公平公正。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則，要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視；第二，考慮相關(guān)因素。行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾，例如，稅務(wù)執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰時(shí)不能因?yàn)橄鄬?duì)人陳述申辯而加重處罰；第三，符合比例。比例原則的基本涵義是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，如果為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成某種不利影響時(shí)，應(yīng)使該不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，使二者處于適度的比例。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。比例原則是行政法中非常重要的原則，有不少學(xué)者甚至將其作為行政法的基本原則之一。比例原則由德國(guó)行政司法判例最初確立。有些國(guó)家將此原則在法律中予以明確規(guī)定�！逗商m行政法通則》第三章第四條規(guī)定，某個(gè)行政命令對(duì)一個(gè)或更多的利害關(guān)系人產(chǎn)生不利后果，這一不利后果須與命令的目的相當(dāng)�！镀咸蜒佬姓绦蚍ǖ洹返谖鍡l規(guī)定，行政當(dāng)局的決定與私人權(quán)利或受法律保護(hù)的利益有沖突時(shí)，可在對(duì)擬達(dá)致的目標(biāo)系屬適當(dāng)及適度的情況下，損害這些權(quán)利與利益。比例原則在大陸法系國(guó)家的行政法中有極為重要的地位，在其行政執(zhí)法與行政訴訟中得到了不同程度地體現(xiàn)。有的學(xué)者作了更廣泛的解釋，認(rèn)為比例原則包含下述三個(gè)子原則：1、適當(dāng)性原則。行政行為對(duì)于行政目標(biāo)是適當(dāng)?shù)摹?、必要性原則，又稱最溫和原則。行政行為應(yīng)以達(dá)到行政目的、目標(biāo)為限，不能給相對(duì)人造成過(guò)度的不利影響。3、相當(dāng)性原則。行政主體采用的方法對(duì)相對(duì)人造成的損害不得與實(shí)現(xiàn)之目的顯失均衡，應(yīng)慎重權(quán)衡其目的達(dá)到的利益與侵及相對(duì)人的權(quán)益二者之間孰輕孰重。筆者曾在中國(guó)稅網(wǎng)上見(jiàn)到這樣一個(gè)案例：2004年3月，某市稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)該市某紙品廠依法進(jìn)行納稅檢查，發(fā)現(xiàn)該廠未按規(guī)定期限繳納稅款，遂責(zé)令其限期繳納。該廠逾期仍未繳納，稅務(wù)機(jī)關(guān)決定對(duì)其采取強(qiáng)制措施，依法查封該廠30噸成品紙杯。該廠提出，該批紙杯即將發(fā)往購(gòu)貨單位，如果被查封導(dǎo)致不能按期發(fā)貨，企業(yè)將承擔(dān)巨大違約損失。該廠要求稅務(wù)部門變更執(zhí)行措施，劃扣賬上存款或查封其他產(chǎn)品。因稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法人員以往在稅收檢查中曾同該廠負(fù)責(zé)人發(fā)生過(guò)沖突，因此不予變更執(zhí)行措施，該廠遂向法院提起訴訟。稅務(wù)機(jī)關(guān)辯稱，其執(zhí)法并無(wú)過(guò)錯(cuò)，這批紙杯本屬該廠所有，查封這批紙杯，也是法律賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)的權(quán)力，并未超越法律、違法行政。雖然從合法行政角度來(lái)看，稅務(wù)機(jī)關(guān)的查封行為是合法的，但是，對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)來(lái)講，此時(shí)存在多種方式可以實(shí)現(xiàn)追繳稅款的行政管理目的：一是查封該批紙杯；二是查封其他產(chǎn)品；三是劃扣賬上存款。顯然，劃扣賬上存款或者查封其他產(chǎn)品對(duì)該紙品廠造成的損害要小，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)采取對(duì)納稅人利益損害最大的查封有合同在身的紙杯行為是有悖于合理行政原則的，雖然，該案在行政訴訟中，稅務(wù)機(jī)關(guān)不會(huì)敗訴，因?yàn)榉ㄔ褐粚?duì)“合法性”進(jìn)行審查，但如果該案提起行政復(fù)議的話，上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)將會(huì)基于“合理性”考慮，作出撤銷或者變更該具體行政行為的復(fù)議決定。由此可見(jiàn)，“合理行政”原則是對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平和執(zhí)法能力的較高要求，真可謂“合法誠(chéng)可貴，合理價(jià)更高”。
在行政執(zhí)法中，我們要正確處理好合法行政與合理行政的關(guān)系，一方面，我們必須認(rèn)識(shí)到，合法行政是前提，是基礎(chǔ)，只有在合法行政的前提下，才能談合理行政；另一方面，我們?cè)趫?jiān)持合法行政時(shí)，也不能忽視合理行政的重要性。那種只顧合法行政不顧合理行政或者只顧合理行政不顧合法行政的觀念和做法都是錯(cuò)誤的，我們要在執(zhí)法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合理不合法”現(xiàn)象發(fā)生，切實(shí)提高依法行政水平。
（三）程序正當(dāng)原則
“正義不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”。這個(gè)看得見(jiàn)的方式就是“程序正義”。所謂程序的正義就是對(duì)程序施加了道德標(biāo)準(zhǔn)和要求，符合一定的道德標(biāo)準(zhǔn)的程序才能叫做符合程序正義的程序。美國(guó)著名哲學(xué)家、倫理學(xué)家約翰•羅爾斯在其名著《正義論》中將程序正義分為完善的程序正義、不完善的程序正義和純粹的程序正義。他說(shuō)，在純粹程序正義中，不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷�，其結(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無(wú)論他們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果。他舉例說(shuō)，如果在沒(méi)有得利期望、自愿進(jìn)行、無(wú)人欺騙的情況下進(jìn)行的賭博，最后一次賭博后所有參賭的全部現(xiàn)金的任何一種分配結(jié)果都是公平的。[3]所以，只要程序設(shè)計(jì)得公平，人們就會(huì)認(rèn)為這個(gè)結(jié)果是公正的，而不管事實(shí)上結(jié)果公正與否�？梢�(jiàn)，程序公正具有獨(dú)立于實(shí)體公正的價(jià)值。西方的程序公正理論，其實(shí)就是兩個(gè)核心：一個(gè)是英國(guó)的自然正義理論，一個(gè)是美國(guó)在憲法中強(qiáng)調(diào)的正當(dāng)法律程序。自然正義理論有兩處基本準(zhǔn)則：一是任何人都不能當(dāng)自己案件的法官；二是所有法官必須同時(shí)聽(tīng)取原告和被告的陳述。這說(shuō)明在實(shí)現(xiàn)正義活動(dòng)中，參與者更加關(guān)注的是被對(duì)待的方式和過(guò)程，而不是被對(duì)待的結(jié)果。美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定：“未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。那么程序正義應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容或者應(yīng)當(dāng)確立哪些審查標(biāo)準(zhǔn)呢？這實(shí)際上是個(gè)很難科學(xué)界定的問(wèn)題，有的學(xué)者給出了六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：參與、中立、對(duì)等、理性、自治、及時(shí)終結(jié)。[4]有的學(xué)者給出了九項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：參與性、正統(tǒng)性、和平性、人道性及尊重個(gè)人尊嚴(yán)、不侵犯?jìng)�(gè)人隱私、協(xié)議性、公平性、理性、及時(shí)性。[5]還有的學(xué)者概括為程序的合法性、主體的平等性、過(guò)程的公開(kāi)性、決策的自治性和結(jié)果的合理性等。[6]可見(jiàn)，程序正義應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容或者應(yīng)當(dāng)確立哪些審查標(biāo)準(zhǔn)還是個(gè)很難科學(xué)界定的問(wèn)題，實(shí)際上，程序正義的獨(dú)立價(jià)值和意義更多地在于人們只要具有這樣的觀念和意識(shí)。就行政執(zhí)法來(lái)講，程序正當(dāng)原則應(yīng)當(dāng)至少包括以下內(nèi)容：第一，政府信息公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。如果政府有關(guān)信息不公開(kāi)，那么，相對(duì)人的聽(tīng)證權(quán)和參與權(quán)就會(huì)形同虛設(shè)，因?yàn)橄鄬?duì)人會(huì)因不知情而無(wú)法有效參與，從而導(dǎo)致法律由少數(shù)人壟斷，形成法治上的霸權(quán)主義；第二，聽(tīng)取意見(jiàn)。即在作出行政決定前，要注意聽(tīng)取公民、法人和其他組織的意見(jiàn)。如果行政機(jī)關(guān)不注重聽(tīng)取意見(jiàn)，行政決定勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致片面和武斷，因此行政機(jī)關(guān)在作出行政決定前要有“兼聽(tīng)則明，偏聽(tīng)則暗”的氣度和胸懷；第三，要遵循回避原則。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避。這是“任何人都不能當(dāng)自己案件的法官”在行政執(zhí)法中的必然要求，例如，稅收征管法規(guī)定，稅務(wù)人員征收稅款和查處稅收違法案件，與納稅人、扣繳義務(wù)人或者稅收違法案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避；第四，要保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。筆者親歷這樣一個(gè)案例：某納稅人擅自銷毀了帳簿，縣國(guó)稅局根據(jù)稅收征管法第35條的規(guī)定，對(duì)其應(yīng)納稅額進(jìn)行了核定，在未聽(tīng)取納稅人意見(jiàn)的情況下，直接向納稅人送達(dá)了《稅務(wù)處理決定書(shū)》，責(zé)令該納稅人依核定繳納稅款2萬(wàn)元，納稅人簽收《稅務(wù)處理決定書(shū)》后認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)核定稅額偏高，并出示了一些相反的證據(jù)，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)未聽(tīng)取其異議直接下達(dá)處理決定表示強(qiáng)烈不滿，最后納稅人不服提起了行政復(fù)議。在這個(gè)案件中，筆者認(rèn)為，雖然稅務(wù)機(jī)關(guān)的核定稅額的行為合法，事實(shí)也是清楚的，且證據(jù)取得也較為充分，但稅務(wù)機(jī)關(guān)在作出決定前未能充分聽(tīng)取納稅人的異議，構(gòu)成了對(duì)納稅人的參與權(quán)和知情權(quán)的侵犯，違反了程序正當(dāng)原則，這是導(dǎo)致該行政執(zhí)法爭(zhēng)議發(fā)生的根本原因。
（四）高效便民原則
“遲來(lái)的正義為非正義”。試想一想，一個(gè)20多歲的英俊青年為了澄清自己的清白打了二十多年官司，當(dāng)他變成白發(fā)蒼蒼的老頭時(shí)，法院的一紙公正的判決對(duì)他還有什么現(xiàn)實(shí)意義呢？同樣，在行政管理中，行政行為的過(guò)分遲延會(huì)嚴(yán)重犧牲公平和正義。這就要求行政機(jī)關(guān)必須高效便民。高效便民是指行政機(jī)關(guān)能夠依法高效率、高效益地行使職權(quán)，最大程度地方便人民群眾。效率針對(duì)行政管理的過(guò)程，是辦事速度方面的要求；效益則針對(duì)行政管理結(jié)果，要求以較少的行政資源投入實(shí)現(xiàn)行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政機(jī)關(guān)工作質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是決定行政機(jī)關(guān)能否真正落實(shí)服務(wù)于民宗旨的重要環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，高效便民原則至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，遵守時(shí)限。即行政行為必須在法定的時(shí)限內(nèi)作出，這是對(duì)行政機(jī)關(guān)高效行政的最低要求；第二，做效能機(jī)關(guān)。即要求行政機(jī)關(guān)辦理行政事項(xiàng)在法定的時(shí)限內(nèi)要以最快的速度完成。例如，法律規(guī)定在10日內(nèi)完成的行政事項(xiàng)，如果通常情況下2天能辦畢，但實(shí)際用了5天，即使沒(méi)有超過(guò)法定期限，同樣會(huì)使相對(duì)人覺(jué)得行政效能不高；第三，做服務(wù)機(jī)關(guān)。即行政機(jī)關(guān)要能急相對(duì)人所急，想相對(duì)人所想，給相對(duì)人提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，消除相對(duì)人在辦事中的人為障礙和非法定前置條件，使相對(duì)人辦事順利、順心、順暢。例如，對(duì)于以申請(qǐng)而啟動(dòng)的具體行政行為，如果申請(qǐng)人提交資料不齊全，能當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正的應(yīng)允許申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正，不能當(dāng)場(chǎng)補(bǔ)正的應(yīng)當(dāng)一次性告知申請(qǐng)人，絕不能三番五次要求申請(qǐng)人補(bǔ)資料；第四，給相對(duì)人程序上的最大便利。要以“流程最優(yōu)、環(huán)節(jié)最少、審批最簡(jiǎn)、服務(wù)最優(yōu)、效率最高”給相對(duì)人提供程序便利，例如，在行政復(fù)議申請(qǐng)方式上，如果申請(qǐng)人不能書(shū)寫(xiě)，復(fù)議機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)接受申請(qǐng)人提出的口頭申請(qǐng)并作好筆錄。此外，復(fù)議機(jī)關(guān)還要?jiǎng)?chuàng)造條件，接受申請(qǐng)人以傳真、電子郵件等方式提出的復(fù)議申請(qǐng)。
（五）誠(chéng)實(shí)守信原則
誠(chéng)實(shí)，就是忠誠(chéng)正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守諾言、不虛偽欺詐。“自古皆有死，民無(wú)信不立”、“言必行，行必果”、“一言既出，駟馬難追”、“得黃金百斤，不如得季布一諾”這些流傳了千百年的佳話，都形象地表達(dá)了中華民族誠(chéng)實(shí)守信的優(yōu)良品質(zhì)。我們知道，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了保證交易穩(wěn)定性、安全性，法律要求市場(chǎng)主體要講求誠(chéng)信，為此，誠(chéng)信原則成為了我國(guó)民法的“帝王條款”。由于我國(guó)行政法治歷史較短，長(zhǎng)期以來(lái)，行政機(jī)關(guān)是否誠(chéng)信執(zhí)法游離于法律規(guī)制之外，缺乏法律責(zé)任的硬性規(guī)定。伴著中國(guó)行政法治化的進(jìn)程，我國(guó)《行政許可法》第一次以法律的形式確立了行政機(jī)關(guān)的誠(chéng)信原則，也就是我們常說(shuō)的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。該原則主要體現(xiàn)在《行政許可法》第八條中。該條規(guī)定如果行政機(jī)關(guān)因不誠(chéng)信的行政行為給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，依法負(fù)補(bǔ)償責(zé)任。這標(biāo)志著信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國(guó)法律中得到了確認(rèn)，有利于構(gòu)建誠(chéng)信政府，樹(shù)立法律的信仰。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)守信原則需要著重考慮以下因素：一是考慮撤銷行政行為對(duì)相關(guān)各方利益的影響，當(dāng)撤銷行政行為可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不能撤銷；二是對(duì)相對(duì)人信賴?yán)鎿p失給予補(bǔ)償。我們知道，對(duì)于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法違法造成相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)損失，相對(duì)人可以按《國(guó)家賠償法》規(guī)定提出賠償請(qǐng)求，但對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的一項(xiàng)合法的但有悖于誠(chéng)信的行為，如果該行為客觀上又導(dǎo)致了相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)損失，那么，出于對(duì)私權(quán)益的充分尊重，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)負(fù)另外一種責(zé)任----補(bǔ)償責(zé)任。下面，讓我們來(lái)品味二個(gè)案例：據(jù)說(shuō)，日本一家工廠由于煙囪太矮排放的廢氣嚴(yán)重超標(biāo)被環(huán)保部門查處，同時(shí)環(huán)保部門要求該工廠將煙囪由20米加高至50米，工廠于是照辦。后來(lái)工廠發(fā)現(xiàn)煙囪只需要加高至30米便可達(dá)到環(huán)保質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，于是工廠要求環(huán)保部門補(bǔ)償多加高煙囪20米的費(fèi)用，其理由是基于對(duì)環(huán)保部門的信賴而使自己受到不必要的損失，后來(lái)環(huán)保部門補(bǔ)償該20米煙囪的費(fèi)用。在這則案例中，日本環(huán)保部門并未因補(bǔ)償了工廠損失而影響了自己的形象，反而因?yàn)檎\(chéng)信執(zhí)法贏得了良好的聲譽(yù)。無(wú)獨(dú)有偶，筆者曾親歷這樣一個(gè)案例，某縣國(guó)稅機(jī)關(guān)要對(duì)一納稅人的違法行為實(shí)施罰款行政處罰，納稅人在聽(tīng)證會(huì)上辨稱，一年前稅務(wù)機(jī)關(guān)曾對(duì)該違法行為指出過(guò)但未提出要罰款，一年后，稅務(wù)機(jī)關(guān)決定對(duì)該同一違法行為實(shí)施罰款。納稅人認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能出爾反爾，應(yīng)當(dāng)講求誠(chéng)信，對(duì)先前的不處罰行為要負(fù)一定責(zé)任。筆者認(rèn)為，雖然目前在稅收征收以及稅務(wù)行政處罰法律關(guān)系中還缺乏對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的明文規(guī)定，但納稅人的辯解是很有道理的，值得我們深思。綜上，筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快出臺(tái)《行政補(bǔ)償法》，使信賴?yán)姹Ｗo(hù)范圍擴(kuò)大到包括行政許可在內(nèi)的所有行政決定，因不誠(chéng)實(shí)守信的行政決定造成相對(duì)人財(cái)產(chǎn)損失的，要依法予以補(bǔ)償。
（六）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則
權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則要求行政機(jī)關(guān)在享有法定職權(quán)時(shí)，同時(shí)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體而論，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，有權(quán)必有責(zé)。試想一想，如果行政機(jī)關(guān)只有權(quán)力而沒(méi)有責(zé)任，那么結(jié)果會(huì)是什么樣呢？結(jié)果只能是權(quán)力被濫用，成為謀取私利的工具。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員來(lái)講，一定要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，明白權(quán)力是人民給的，行使權(quán)力是有責(zé)任的。就現(xiàn)行法律制度來(lái)講，我國(guó)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)確立了國(guó)家賠償責(zé)任、依法補(bǔ)償責(zé)任（補(bǔ)償范圍有限）、監(jiān)督檢查責(zé)任和其他違法責(zé)任制度，對(duì)于執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，主要法律責(zé)任有刑事責(zé)任、行政責(zé)任、國(guó)家賠償追償責(zé)任、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任，可以說(shuō)，我國(guó)行政法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員的法律責(zé)任規(guī)定已日趨完善；第二，權(quán)責(zé)必須對(duì)稱統(tǒng)一。即有多大的權(quán)力，就必須承擔(dān)多大的責(zé)任。否則，如果權(quán)力過(guò)大責(zé)任過(guò)小，則雖有責(zé)任但不足以約束權(quán)力，反之責(zé)任過(guò)大權(quán)力過(guò)小，則職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)太大導(dǎo)致人人都不愿涉足行政管理領(lǐng)域，公共利益將無(wú)法得到有效保障。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法實(shí)踐中存在的一個(gè)突出問(wèn)題就是職責(zé)權(quán)不對(duì)稱，存在有職無(wú)權(quán)、有權(quán)無(wú)責(zé)的普遍現(xiàn)象。因此，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的管理，使每個(gè)執(zhí)法人員的職務(wù)、職權(quán)和職責(zé)明確，努力做到職責(zé)權(quán)對(duì)稱統(tǒng)一；第三，用權(quán)受監(jiān)督。杰斐遜說(shuō)：“在權(quán)力問(wèn)題上，不要談?wù)搶?duì)人的信任，而是要用鎖鏈限制他們，防止他們作出傷害人的事情”。這表明對(duì)權(quán)力實(shí)施監(jiān)督的重要性。沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力，即使法律責(zé)任設(shè)定得盡善盡美，也將導(dǎo)致腐��；第四，違法要追究。違法要追究是保障權(quán)利運(yùn)行規(guī)范正確、責(zé)任落實(shí)到位的最后手段，只有違法行為得到追究，才能確保“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信”原則落到實(shí)處。
（作者單位：南充市國(guó)稅局法規(guī)處）
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注釋：
[1] 張文顯著：《法哲學(xué)范疇研究》（修訂版），中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001年10月第1版，第53—54頁(yè)。
[2] 徐靜琳主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，上海大學(xué)出版社，2005年12月第1版，第35頁(yè)。
[3] 【美】約翰•羅爾斯著：《正義論》（何懷宏、何包鋼、廖申白譯），中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年3月第1版，第85—87頁(yè)。
[4] 陳興良主編：《法治的使命》，法律出版社，2001年12月第1版，第64—66頁(yè)。
[5] 鄧治軍：《論司法審查的正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)》，法天下http://www.fatianxia.com/search.asp。
[6] 汪進(jìn)元：《論憲法的正當(dāng)程序原則》，載于《法學(xué)研究》2001年第2期，第54—56頁(yè)。
