[ 楊兆彥 ]——(2008-10-1) / 已閱15516次
對(duì)人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理的法律思考
作者姓名：楊兆彥 山東省棗莊市人口計(jì)生委法規(guī)信訪科
通信地址：棗莊市光明大道2871號(hào) 郵編：277800
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摘要：推進(jìn)村務(wù)公開，實(shí)行民主管理，對(duì)于完善村民自治制度，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)基層民主政治建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，都具有重要的實(shí)踐意義。而人口和計(jì)劃生育又是與廣大人民群眾密切相關(guān)的一項(xiàng)工作，也是村務(wù)公開民主管理中的一個(gè)重要內(nèi)容，本文試圖將大的村務(wù)公開民主管理中的人口和計(jì)劃生育工作單獨(dú)分離出來加以考量，從法律角度分析其意義、內(nèi)容及實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，并對(duì)其形成原因、解決對(duì)策、制度完善等進(jìn)行初步探討，以期更多有識(shí)之士能夠見仁見智，對(duì)于現(xiàn)實(shí)工作有所裨益。
關(guān)鍵詞：法治意義;法律依據(jù);存在問題;成因分析;解決對(duì)策;立法構(gòu)想。
一、人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理的法治意義
《人民日?qǐng)?bào)》曾刊載消息稱，山東棗莊市市中區(qū)建立“干部問事、群眾說事、集中議事、及時(shí)辦事、定期評(píng)事”相結(jié)合的村民說事制度，豐富完善了村務(wù)公開民主管理內(nèi)容。這種問事于民、集思廣益的做法值得稱道。①那么什么是村務(wù)公開民主管理呢？
筆者認(rèn)為，村務(wù)公開民主管理應(yīng)該是指村民自治組織將法律規(guī)定或者經(jīng)法定程序議定的關(guān)乎村民切身利益的重大村務(wù)事項(xiàng)按照規(guī)定的程序和形式，及時(shí)予以公布，并接受村民監(jiān)督的民主管理制度。而人口和計(jì)劃生育事關(guān)千家萬戶，無論是從法律規(guī)定來看，還是從現(xiàn)實(shí)工作來看，無疑都是村務(wù)公開民主管理的重要內(nèi)容。
發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是我們始終不渝的夢(mèng)想。通過推進(jìn)人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開，進(jìn)行民主管理，實(shí)現(xiàn)村民的知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，打破暗箱，將人口和計(jì)劃生育的獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰等問題暴露于陽光之下，百利而無一害。這項(xiàng)民主工程，使得干部清白，群眾明白，關(guān)系和諧。通過民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，實(shí)現(xiàn)村民的自我教育、自我管理、自我服務(wù)，必將激發(fā)其積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，使人口和計(jì)劃生育工作更上一個(gè)臺(tái)階，也能夠從整體上推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)基層民主，防止“一言堂”，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的步伐。
二、人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理的法律依據(jù)及內(nèi)容
目前人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理的法律依據(jù)主要有四部分，一是《中華人民共和國(guó)憲法》，其中規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)， 管理社會(huì)事務(wù)”。上述規(guī)定可以視為村務(wù)公開民主管理的憲法淵源。二是《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，其中第二十二條第一款規(guī)定“村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開制度”，第二款規(guī)定“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布下列事項(xiàng)，其中涉及財(cái)務(wù)的事項(xiàng)至少每六個(gè)月公布一次，接受村民的監(jiān)督”，第二款中的第二項(xiàng)就是“國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)方案”。這是目前有關(guān)人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理直接規(guī)定方面最高層次的法律依據(jù)。三是中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳的文件，有些人認(rèn)為這些文件屬于“法規(guī)性文件”，其實(shí)并不是嚴(yán)格意義上的法規(guī)，只能歸入“政策”一類。四是散見于地方性法規(guī)及規(guī)章、政策中的相關(guān)規(guī)定。
對(duì)于人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理，目前大部分省（自治區(qū)、直轄市）是以地方性法規(guī)（自治條例或單行條例）及地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的方式作出明確規(guī)定的。以山東省為例，有兩部地方性法規(guī)對(duì)于人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理作出了明確規(guī)定，一個(gè)是《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》（2001年1月1日起生效），另一個(gè)是《山東省村務(wù)公開條例》（2006年6月1日起生效）。前者在第二十四條第一款第三項(xiàng)中規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布下列事項(xiàng)：生育計(jì)劃生育落實(shí)情況和學(xué)齡兒童的入學(xué)情況。后者在第八條第一款第三項(xiàng)中規(guī)定下列社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)公開：符合法定生育條件的育齡婦女名單、批準(zhǔn)胎次、計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助、違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收等計(jì)劃生育工作應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容。
對(duì)于人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理涉及的具體內(nèi)容，山東省是以規(guī)范性文件形式作出明確規(guī)定的，主要包括以下幾個(gè)方面：
（一）本村新婚及領(lǐng)取《計(jì)劃生育服務(wù)手冊(cè)》夫婦名單；
（二）申請(qǐng)《生育證》的夫婦名單及其法定再生育條件；
（三）落實(shí)避孕節(jié)育措施人員名單；
（四）申領(lǐng)《流動(dòng)人口婚育證明》人員名單；
（五）申領(lǐng)《獨(dú)生子女父母光榮證》夫婦名單及獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)兌現(xiàn)情況；
（六）享受農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助人員名單及情況；
（七）終生只要一個(gè)女孩獎(jiǎng)勵(lì)、獨(dú)生子女意外傷殘死亡救助、獨(dú)生子女父母?jìng)麣埶劳鼍戎�、�?jié)育手術(shù)并發(fā)癥補(bǔ)助等享受計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠、優(yōu)先、扶持、救助人員名單和情況；
（八）違法生育夫婦及社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收情況，黨員干部違法生育及處理情況；
（九）計(jì)劃生育合同履行和違約金收支情況；
（十）本村計(jì)生工作人員的報(bào)酬情況；
（十一）其他需要公開的事項(xiàng)。經(jīng)1/10 以上村民或者1/5 以上村民代表聯(lián)名要求公開的事項(xiàng)，以及村計(jì)生工作人員任免、公開內(nèi)容的補(bǔ)充等事項(xiàng)。
除以上公開內(nèi)容外，村民委員會(huì)還應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面宣傳人口和計(jì)劃生育法律、法規(guī)和政策，教育和推動(dòng)村民履行法定義務(wù)，維護(hù)村民的合法權(quán)益。②
三、人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理遇到的新問題
目前，人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理工作開展得成效卓然，但就實(shí)際情況來看，仍存在諸多不盡人意與薄弱之處，有些地方甚至走樣變形導(dǎo)致出現(xiàn)了一些“以次充好、短斤少兩”的新情況與新問題，具體表現(xiàn)如下：
（一）實(shí)質(zhì)要件上的問題：
1、內(nèi)容不全。公開內(nèi)容片面不全，有的甚至把人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開等同于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收公開，即僅公開社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的有關(guān)情況。即便是在社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收公開中，也存在只公開以往年度征收情況而不公開近一兩年度的現(xiàn)象，避重就輕，使群眾看得一頭霧水。
2、偏注結(jié)果。對(duì)于人口和計(jì)劃生育重大項(xiàng)目不公開或者少公開具體決策過程，僅公開事后結(jié)果。使得村民對(duì)于人口和計(jì)劃生育重大事項(xiàng)的立項(xiàng)、資金支出等事項(xiàng)的合理性和真實(shí)性難以作出準(zhǔn)確判斷，也影響決策的合法性、科學(xué)性、合理性。
3、弄虛作假。計(jì)劃生育合同違約金收取之后，挪作他用，巧立名目，揮霍浪費(fèi)，建立帳外帳、帳中帳，比如公款旅游變成學(xué)習(xí)考察，請(qǐng)客吃喝改為人口和計(jì)劃生育困難戶救助，公款私用化為其他支出，凡此種種，不勝枚舉，打馬虎眼，放煙幕彈，變戲法般地將非法行為合法化。
4、追求政績(jī)。將人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理當(dāng)作撈取政治資本的手段之一，采取行政命令一刀切的方式，使得村務(wù)公開欄“忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹梨花開”，而缺少村民的真正理解和參與。還有的甚至只在上級(jí)檢查的時(shí)候臨時(shí)才用紅紙將一些敏感內(nèi)容公之于眾，檢查過后，就將紅紙撕掉。
（二）形式要件上的問題：
1、載體單一。目前公開形式大部分僅限于以設(shè)立公開欄的方式出現(xiàn)，簡(jiǎn)陋粗糙，缺乏村民會(huì)議和明白紙的形式，公開陣地建設(shè)較差。有的對(duì)公開欄任意改變用途，甚至變成了廣告欄。
2、公而不開。有的公開欄雖然制作精良，但卻只放在村委會(huì)院內(nèi)的某個(gè)角落里，公而不開，變成了花架子，個(gè)別村的公開欄甚至在村委會(huì)的會(huì)議室內(nèi)睡大覺，“秘密”公開。
3、簡(jiǎn)而不明。有的公開程序過于簡(jiǎn)單，敷衍了事，形同擺設(shè)，村民對(duì)人口和計(jì)劃生育村務(wù)情況知之甚少，或者壓根無從知曉。
4、缺乏維護(hù)。許多公開欄缺乏日常維護(hù)，風(fēng)吹日曬雨淋，年久失修，甚至出現(xiàn)人為損壞現(xiàn)象，難以真正有效發(fā)揮作用。
（三）程序要件上的問題：
1、霸道公開。公開程序不透明規(guī)范，帶有濃重的家長(zhǎng)制色彩，公不公開，全憑己意，公開什么，何時(shí)公開，沒有征求村民代表的意見，公開的隨意性往往讓村民先是失望，后是絕望。
2、一曝十寒。公開制度不夠持久，公開時(shí)間間隔不一，有的太長(zhǎng)，導(dǎo)致有些問題時(shí)過境遷，化為糊涂帳，而另有一些事情則因成為既定事實(shí)而無法更改，或者更改要付出極大的代價(jià)而不劃算，正所謂“木已成舟、覆水難收”。
3、急功近利。平時(shí)不開展經(jīng)常性工作，一遇檢查就臨時(shí)抱佛腳，大干一氣，補(bǔ)材料、整檔案，甚至造假，正所謂“臨上轎扎耳眼”。而檢查過后，又風(fēng)平浪靜恢復(fù)常態(tài)。
4、缺乏反饋。公開后沒有及時(shí)聽取村民意見，既不主動(dòng)收集村民的意見和建議，又不及時(shí)對(duì)村民提出的疑問作出合理解釋，或者亂解釋一氣而不讓村民“插言”、“多嘴”，認(rèn)為只要公開就一了百了，為公開而公開，舍本逐末。
四、人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理新問題的成因分析
縱觀上述種種問題，結(jié)合有關(guān)理論與現(xiàn)實(shí)情況，筆者認(rèn)為，造成問題的基本原因可以概括如下：
（一）認(rèn)識(shí)偏差。一是一些村干部不敢公開，因心中有鬼而擔(dān)心家丑外揚(yáng)，引起群眾上訪，招來上級(jí)批評(píng)。二是一些村干部不愿公開，多一事不如少一事，認(rèn)為公開是作繭自縛，自討苦吃，缺乏主動(dòng)性。三是一些村干部不會(huì)公開，囿于自身素質(zhì)等原因，對(duì)人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理工作猶如老虎啃天，無從下口。四是一些群眾片面認(rèn)為，只要自己不違法生育，人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理與已無關(guān)，只是雨過地皮濕的表面文章，無濟(jì)于事。五是一些群眾淳樸本分，缺乏民主訴求，小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)烈，不愿出頭。
（二）指導(dǎo)不足。一是上級(jí)對(duì)人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理工作指導(dǎo)不深入、不到位，對(duì)于公開后如何進(jìn)一步開展民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等一系列工作，如何使人口和計(jì)劃生育村務(wù)經(jīng)常公開、全面公開、真正公開，缺乏有針對(duì)性的指導(dǎo)措施。二是一些地方對(duì)人口和計(jì)劃生育村務(wù)公開民主管理工作有要求無督促，虎頭蛇尾，雷聲大雨點(diǎn)小，或者有督促檢查但力度不夠，不動(dòng)真格，最終變成了你好我好大家好，一團(tuán)和氣架空制度。
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