[ 王利明 ]——(2002-5-13) / 已閱44942次
論社會主義市場經(jīng)濟法治秩序的建立和完善
(中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師)王利明
[關(guān)鍵詞]市場經(jīng)濟；法治秩序；法律規(guī)則
[摘 要]當(dāng)前，在整治社會經(jīng)濟秩序及規(guī)范市場中，行政管理只應(yīng)弱化，而行之有效者在于必須強化法律手段。為此，應(yīng)該進一步完善民事立法、經(jīng)濟行政立法，加強行政立法和依法行政、建立和完善社會保障法，使我國盡快從一個人治社會向法治社會過渡，這是解決目前我國經(jīng)濟秩序混亂的根本途徑。
當(dāng)前，我國正處于從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的階段。在這個過程中，傳統(tǒng)的管理模式已經(jīng)遠遠不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，而新的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的管理模式還在探索之中，因此，整個社會的經(jīng)濟秩序出現(xiàn)了一定程度的混亂。例如，經(jīng)濟欺詐現(xiàn)象較為嚴重，逃、廢債行為相當(dāng)普遍，債權(quán)人利益不能得到有效維護，金融詐騙、逃匯騙匯、騙取出口退稅等違法犯罪行為仍較為猖獗；假冒偽劣商品愈演愈烈，不僅損害廣大消費者的利益，而且也危害了許多人民群眾的身心健康；地方保護、地區(qū)封鎖和部門壟斷依然存在，并妨礙了統(tǒng)一市場的建立。這些混亂現(xiàn)象給國家和人民利益造成重大損失，敗壞了國家信譽和改革開放形象，嚴重妨礙了社會主義市場經(jīng)濟的正常發(fā)展，也給人民群眾和廣大消費者造成了損害。當(dāng)前，整治混亂秩序、規(guī)范市場行為是關(guān)系到黨和國家的根本利益，關(guān)系到改革開放順利進行的重大問題，也是擺在我們面前的一項緊迫的重要任務(wù)。
整治混亂秩序、規(guī)范市場可以有兩種手段供我們選擇，一種方式是強化行政管理、擴大行政權(quán)限、加強行政處罰；另一種方式是強化法律規(guī)范和嚴格執(zhí)法、依法行政。前一種是行政手段，后一種則是法律手段。我認為，當(dāng)前單純依靠強化行政手段來治理混亂秩序并不能夠取得應(yīng)有的效果，其主要原因在于，盡管改革已經(jīng)取得了巨大的成就，但我國仍處于從集中型的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的階段，政府雖然在很多方面采取了各種簡政放權(quán)的措施，但政府享有的行政權(quán)限與市場經(jīng)濟的需求相比，仍然過大。例如，政府各種名目繁多的審批和處罰、對交易自由和財產(chǎn)自由所設(shè)定的各種不合理的限制，都在一定程度上妨礙了市場主體所應(yīng)當(dāng)享有的必要的自由，也障礙了市場經(jīng)濟的正常發(fā)展。所以，與市場經(jīng)濟的要求相比，行政權(quán)力不是應(yīng)當(dāng)強化，而是應(yīng)當(dāng)逐漸弱化，這一點已經(jīng)形成了社會的共識。而強化行政權(quán)力，不僅會在一定程度上妨礙市場主體所應(yīng)享有的自主自愿，而且與改革的方向和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求是不符合的。另外，強化行政權(quán)力，不能從制度完善上來解決市場秩序混亂的問題，有可能是"頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳"，在短期內(nèi)或許能夠見效，但從長期來看，難以產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)。
我認為，整治混亂秩序、規(guī)范市場必須要強化法律手段。也就是要通過加強立法和執(zhí)法，強化依法行政，建立社會主義市場經(jīng)濟的法治秩序，盡快地使我國從一個人治社會向法治社會過渡。我國憲法已經(jīng)確立了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家是我國的基本治國方略。當(dāng)前我們所需要的就是要進一步將規(guī)范市場與依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)結(jié)合起來，作為依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)的組成部分。事實上，只有加強法治，強化法律的規(guī)范和管理，才能真正建立市場經(jīng)濟的規(guī)范和秩序，其理由在于：第一，市場經(jīng)濟本身就是法治經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟條件下，交易主體是平等的，其利益是多元的，資源也是不斷流動的。因此，市場經(jīng)濟要求實行自由的交易和公平的競爭，這些必須要靠法律來維持正常的秩序。例如，在計劃經(jīng)濟時代，可以通過行政的調(diào)處、領(lǐng)導(dǎo)的平衡和干預(yù)來解決各種經(jīng)濟糾紛和民間糾紛，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，這些形成于舊體制的解決爭議的方法已被證明無法適應(yīng)變化了的社會的需要。在一個開放的、自由平等主體的交易構(gòu)成的市場經(jīng)濟中，平等主體之間的經(jīng)濟行為必須要靠法律來規(guī)范，而其產(chǎn)生的糾紛也必須主要應(yīng)當(dāng)靠最終解決爭議的機構(gòu)--人民法院來解決，這就是說，要通過法律手段來形成秩序。第二，從目前市場中出現(xiàn)的一些混亂現(xiàn)象來看，盡管相當(dāng)一部分是由于轉(zhuǎn)型時期社會變動的負作用，需要靠體制改革的深化和制度的重建來解決，但相當(dāng)多的問題仍然是法治不健全、執(zhí)法不嚴、違法不糾等原因造成的。例如，假冒偽劣現(xiàn)象難以得到有效的根治，很大程度上就是由地方保護主義、以罰代刑和處罰不力造成的。第三，通過法律手段來整治秩序，這就是要從制度建設(shè)入手，建立長期、穩(wěn)定的市場監(jiān)管體系，解決市場混亂的問題，真正使市場經(jīng)濟形成良性的循環(huán)。
通過法律的手段來規(guī)范市場，建立市場法治秩序，需要加快立法的步伐，這是解決市場混亂的根本途徑。
一、進一步完善民事立法
據(jù)統(tǒng)計，自改革開放以來，我國有關(guān)市場經(jīng)濟方面的民事法律已經(jīng)超過40多部，民法通則、民事訴訟法、證法、保險法、票據(jù)法等規(guī)范市場主體、調(diào)整市場行為、維護市場秩序等方面的法律相繼出臺，為我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善提供了法律依據(jù)。然而，迄今為止，我國還沒有頒布一部系統(tǒng)的民法典，因此調(diào)整市場經(jīng)濟的基本法律仍然缺乏。所以，應(yīng)盡快頒布民法典，建立市場經(jīng)濟所需要的最基本的法律規(guī)則。我國民法典的制定自50年代初期以來，曾為無數(shù)的學(xué)者所呼吁和企盼。迄今為止，我國幾個重要的法律部門如刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法都已制訂了較為系統(tǒng)完備的法律。它們盡管在名稱上未被稱為法典，但實際上已具備了法典的特點和功能。然而，民法典至今仍未出臺，實為一大缺憾。許多學(xué)者曾呼吁，在刑法典的修改工作完成以后，民法典的起草工作應(yīng)盡快地提上議事日程。我認為，民法典制訂的必要性并不僅僅在于法律工作者的熱烈企盼，而主要在于我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的迫切需要。民法典的制訂，正是實行依法治國戰(zhàn)略，完善社會主義市場經(jīng)濟的法律體系的重要標(biāo)志。通過制訂民法典，可以全面地將公民、法人的民事權(quán)利法定化、明確化，充分保護其合法權(quán)益，并使人民法院審理民事、經(jīng)濟案件有法可依、有章可循。通過制訂民法典，可以為交易當(dāng)事人從事各種交易行為提供明確的行為規(guī)則，使其明確自由行為的范圍，逾越法定范圍的后果和責(zé)任，從而對其行為后果有合理預(yù)期，這就能從制度上保障市場經(jīng)濟的良性運轉(zhuǎn)，從而有利于市場經(jīng)濟秩序的建立。通過制訂民法典，還能夠弘揚人格獨立、人格平等、契約自由、責(zé)任自負等理性的精神，這些都是建立法制社會所必須的。
隨著我國《合同法》的制訂頒行，市場經(jīng)濟中的合同活動的規(guī)則由以前紛繁、復(fù)雜、沖突與落后的狀態(tài)走向統(tǒng)一、和諧與完善。作為民法典重要組成部分的《合同法》的出臺，是我國民法典制訂工作的一個重要步驟。在《合同法》制訂以后，如何加快民法典其他部分的制訂步伐呢?考慮到我國民法典不太可能采取"一步到位式'的法典編撰方法，而只能采用分段制訂最后通過匯編整理修訂的方式來完成，因此，當(dāng)前需要盡快制訂物權(quán)法。物權(quán)法不僅是確認和保護所有制關(guān)系的法律，而且是規(guī)范市場經(jīng)濟的基本法律規(guī)則，因為任何交易的前提是交易的當(dāng)事人享有物權(quán)，而交易的結(jié)果是物權(quán)發(fā)生移轉(zhuǎn)。所以，物權(quán)法首先要確認各類物權(quán)，從而確認交易的前提。同時，物權(quán)法的一系列規(guī)則，如公示公信原則、所有權(quán)移轉(zhuǎn)規(guī)則、善意取得制度等都是直接服務(wù)于交易關(guān)系的。物權(quán)法的建立和完善對于維護交易安全，整治市場秩序具有重要的作用。當(dāng)前，市場交易中存在的一些混亂現(xiàn)象，的確與物權(quán)法不完善有關(guān)。例如，在商品房買賣中，由于登記制度不健全，一些消費者在購買商品房時，不能通過查閱不動產(chǎn)登記了解該房屋是否已經(jīng)設(shè)定抵押或者出售等情況，從而在交易中可能上當(dāng)受騙和蒙受巨大損害。極少數(shù)不法行為人將一物數(shù)賣，或以已經(jīng)出售的財產(chǎn)作抵押，以騙取他人財產(chǎn)，甚至從事金融欺詐行為，造成經(jīng)濟秩序混亂，社會信用降低。
要進一步完善破產(chǎn)制度，這對于建立市場經(jīng)濟法治秩序也是十分必要的。目前，我國現(xiàn)有的企業(yè)破產(chǎn)法適用范圍太窄，僅限于國有企業(yè)。隨著改革開放的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場主體得到了極大的發(fā)展，各種類型的企業(yè)以及自然人的破產(chǎn)問題都急需立法規(guī)制。尤其是原有的破產(chǎn)法僅從國有企業(yè)的角度規(guī)定破產(chǎn)，既缺乏完善的破產(chǎn)程序的規(guī)定，也對重組等制度缺乏規(guī)定，因此在實踐中缺乏操作性。我認為，當(dāng)前完善破產(chǎn)法的一個重要任務(wù)是保護債權(quán)人的利益。從實踐來看，假破產(chǎn)和利用破產(chǎn)逃債的問題相當(dāng)突出(例如，在欠了巨額債務(wù)以后，本來有資產(chǎn)清償債務(wù)，卻立即向法院申請破產(chǎn)，并迅速將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新成立的公司之中，最后因為宣告破產(chǎn)而使債權(quán)人的債權(quán)得不到清償)，甚至個別地方的政府機關(guān)也默許這種假破產(chǎn)的行為。一些債務(wù)人在欠下大量債務(wù)后，仍然通過關(guān)聯(lián)交易等方法轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，還有一些債務(wù)人，在破產(chǎn)宣告后隱匿資產(chǎn)、逃避債務(wù)，或拒不提交或提交不真實的財產(chǎn)狀況說明書和有關(guān)財務(wù)報告，這些行為都損害了正常的債權(quán)債務(wù)關(guān)系的實現(xiàn)�？梢姡飘a(chǎn)制度直接關(guān)系到市場經(jīng)濟秩序的維護和交易的安全，也是建立和維護正常的信用經(jīng)濟的基礎(chǔ)。所以，完善破產(chǎn)法對建立社會主義市場經(jīng)濟法治秩序非常重要。
二、完善經(jīng)濟行政立法
經(jīng)濟行政立法在建立和完善我國社會主義經(jīng)濟秩序中具有重要作用。經(jīng)濟行政法就是規(guī)范政府對經(jīng)濟的管理和監(jiān)督關(guān)系，維護公平競爭，保障市場經(jīng)濟秩序的法律。目前，我國頌布了許多經(jīng)濟行政立法，在實踐中也起到了應(yīng)有的效果。但有一些立法和規(guī)范性文件質(zhì)量不高，這主要是因為我國許多經(jīng)濟立法是由行政部門起草的，而某些部門在起草中注重爭權(quán)，導(dǎo)致不少立法中同一事情有諸多部門參與管理或有權(quán)處罰，以致于某種違法行為發(fā)生后，多個部門相互扯皮或均不予管理，造成職責(zé)不明，責(zé)任不清。一些法律的規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，且法出多門，造成行政執(zhí)法人員在執(zhí)行中任意解釋的余地很大，執(zhí)法的標(biāo)準尺度也極不統(tǒng)一，甚至有的規(guī)定之間發(fā)生沖突。還有一些規(guī)范性文件沒有做到透明、公開、客觀、公正、合理。這些都表明我們的立法質(zhì)量需要盡快得到提高。按照世貿(mào)組織的有關(guān)協(xié)議要求，各成員國的法律必須透明、公開、客觀、公正、合理；凡可能影響商業(yè)環(huán)境貿(mào)易條件的規(guī)定及措施均要求公布，法律不能與公認的公平貿(mào)易條件相抵觸。按照這一標(biāo)準，我們現(xiàn)有的行政規(guī)章和規(guī)范性文件仍存在一些問題，需要進行清理、修改和完善。
完善經(jīng)濟行政立法，需要我們努力提高立法質(zhì)量，制定一些市場經(jīng)濟真正需要的法律。為此，一方面，在立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府部門的行政行為，促使政府機關(guān)進一步轉(zhuǎn)化職能。政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)加快機構(gòu)改革的步伐，實行政企職責(zé)分開。政府部門的職責(zé)應(yīng)當(dāng)放在加強宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境之上，應(yīng)當(dāng)建立以"監(jiān)督、約束、扶持服務(wù)"為宗旨的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的市場監(jiān)管模式。對完全屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的內(nèi)容，政府應(yīng)當(dāng)盡量減少干預(yù)和行政權(quán)的介入，以充分尊重企業(yè)獨立自主和合同自由的權(quán)利。必須堅決制止政府部門從事經(jīng)商和贏利活動，這既有利于保障市場主體所應(yīng)當(dāng)享有的財產(chǎn)權(quán)利和自主權(quán)利，也有利于從制度上消除腐敗的根源。另一方面，需要通過立法來明確行政機關(guān)的職責(zé)。依法行政，必須強調(diào)職權(quán)法定。對人民來說，法無禁言即為自由，但是對行政機關(guān)來說，法律沒有明確的授權(quán)，就不得享有并行使法律沒有規(guī)定的職權(quán)。這主要是因為，我國現(xiàn)行立法尤其是行政立法仍然很不健全，對行政權(quán)力的制約仍然不夠。如果對法律未規(guī)定的權(quán)力，就認為當(dāng)然屬于政府享有，就會造成行政權(quán)力的急劇膨脹，損害公民、法人的權(quán)利。例如，在實踐中，個別部門和基層政府亂立收費項目，通過制定規(guī)范性文件為自己創(chuàng)設(shè)罰款、攤派權(quán)，限制、剝奪公民、法人權(quán)益等，在一定程度上就是受到這種觀點的影響。職權(quán)法定，不僅限于政府的具體行政行為，還包括政府的抽象行政行為。在職責(zé)確定以后，政府機關(guān)必須履行職責(zé)，否則就是沒有履行法定義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
減少法規(guī)、規(guī)章中過多的有關(guān)審批的規(guī)定，改革現(xiàn)行的行政審批制度，是十分必要的。目前，我國社會已經(jīng)從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)化，但政府的干涉仍然過多，用行政手段辦一切事情的觀念還沒有根本消除，尤其表現(xiàn)在行政審批項目過多，不僅對市場準入形成了極大的限制，而且也往往形成腐敗的根源。某些行政機關(guān)的工作人員利用職權(quán)"尋租"，牟取非法利益，加劇了市場的混亂。一些當(dāng)事人投入大量的人力、物力以獲取審批，也極大地浪費了社會資源。例如，就證券市場來說，由于上市公司實行嚴格的審批制度，審批機關(guān)擁有決定性的權(quán)力，審批過程未能完全把住質(zhì)量關(guān)，而且由于市場中信用機制的不健全，導(dǎo)致上市公司質(zhì)量不高，虛假尸包裝上市"的現(xiàn)象相當(dāng)嚴重。因此，在有關(guān)經(jīng)濟行政立法中，必須認真清理行政審批項目，改革審批制度，促使行政權(quán)力與行政執(zhí)法部門的利益分開。即使是政府必須審批的事項，也必須在程度上做到公正、公開透明，對凡是通過社會中介的自律能夠解決的問題，不必要都通過行政審批來解決。
我認為，在當(dāng)前的經(jīng)濟行政立法方面，應(yīng)當(dāng)加強如下立法：
制定和完善加強宏觀調(diào)控方面的法律。市場經(jīng)濟并不是自發(fā)的無序的，由于市場機制本身帶有一定的自發(fā)性和盲目性，在任何國家都要頒布一些經(jīng)濟立法，以加強對經(jīng)濟的宏觀控制，我國也不例外。尤其是在現(xiàn)階段，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，原有的計劃體制并沒有得到完全的改變，而新的市場法治秩序尚沒有完全形成，在這種情況下加強宏觀調(diào)控更顯得必要。我國剛剛制定了十五規(guī)劃，其中許多內(nèi)容需要通過立法加以確定。例如，有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，啟動市場和擴大內(nèi)需的方針等等，都需要通過立法加以確定。
制定反壟斷法。壟斷是指違反國家法律、法規(guī)、政策和社會公共利益，通過合謀性協(xié)議、安排和協(xié)同行動或者通過濫用經(jīng)濟優(yōu)勢地位，排斥或者控制其他人正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟活動，在某一生產(chǎn)或流通領(lǐng)域內(nèi)實質(zhì)上限制競爭的行為。目前，市場秩序混亂的原因之一在于壟斷現(xiàn)象較為嚴重。壟斷不僅破壞了正當(dāng)、公平的競爭，也妨礙了統(tǒng)一市場的建立。例如，民航'禁折"、鐵路漲價、電信資費頻遭質(zhì)詢、公用企業(yè)服務(wù)低下，地區(qū)封鎖仍在分割市場。供水、供電、供氣、郵電等公用事業(yè)利用其特殊地位，限定消費者購買其指定的經(jīng)營者經(jīng)營的商品的現(xiàn)象仍然存在。這些都不利于公平競爭環(huán)境的形成。為此需要制定反壟斷法以保護公平的交易和正當(dāng)?shù)母偁�，限制和反對各種地區(qū)封鎖和部門封鎖及壟斷現(xiàn)象，促進市場經(jīng)濟法治秩序的建立。當(dāng)然，也要進一步加快體制的改革，從體制上為競爭創(chuàng)造良好的條件。例如，要積極培育和發(fā)展勞動力市場、金融市場，對適合于競爭的行業(yè)、產(chǎn)品，原則上國有經(jīng)濟要逐步推出；對必須由國家壟斷的行業(yè)如郵電、鐵路等要改變獨家經(jīng)營方式，引入市場競爭機制，由多個企業(yè)經(jīng)營，形成國家壟斷下多家企業(yè)競爭的局面；對具有行政性職能的公司要盡快取消其行政職能，實施商業(yè)化、企業(yè)化管理。
進一步完善反不正當(dāng)競爭法。反不正當(dāng)競爭法自1993年實施以來，取得了很大的成就，對規(guī)范市場，保護正當(dāng)競爭發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是隨著新舊體制的轉(zhuǎn)換，許多新的不正當(dāng)競爭行為不斷出現(xiàn)。例如，經(jīng)濟生活中出現(xiàn)了大量的專門以制造和銷售他人知名商品的包裝裝潢為職業(yè)的經(jīng)營者，其本身并未在自己的商品上使用該包裝裝潢；仿冒商品名稱、包裝或裝潢以外的商業(yè)標(biāo)志等商品或服務(wù)表征，以引起市場混淆。[1]（p2）再如，個別政府及其所屬部門出于一定的經(jīng)濟利益，利用他們管理市場的權(quán)力，對市場經(jīng)營活動施加不公平和不適當(dāng)?shù)挠绊�，這也是行政性限制競爭行為。[2](p149)由于我國反不正當(dāng)競爭法采取具體列舉的方式，且沒有任何兜底條款，對每一種行為都有明確的適用界限，這就造成了許多新的不正當(dāng)競爭行為不能受到反不正當(dāng)競爭法的調(diào)整，有關(guān)行政部門也難以對其進行管理。這就需要盡快完善我國的反不正當(dāng)競爭法，適當(dāng)擴大其適用范圍。
三、加強行政立法和依法行政
整治混亂秩序、規(guī)范市場，也有必要搞好行政管理和行政監(jiān)控，但首先應(yīng)當(dāng)強調(diào)嚴格執(zhí)法、依法行政。由于行政機關(guān)是國家機關(guān)中對經(jīng)濟和社會發(fā)展影響最大、與公民關(guān)系最密切的部門，也是主要的執(zhí)法機構(gòu)，因此，市場交易秩序能否得到整治，為維護公共利益和國家利益而頒行的禁止性規(guī)定能否得到遵守，公民法人的合法權(quán)益能否得到實現(xiàn)，很大程度上取決于政府機關(guān)的執(zhí)法行為。在我國，當(dāng)前運用法律手段規(guī)范市場的關(guān)鍵是要加強依法行政，而加強行政機關(guān)的執(zhí)法對市場經(jīng)濟秩序的建立和完善具有重大的意義。行政機關(guān)嚴格執(zhí)法，就能起到良好的執(zhí)法效應(yīng)，形成良好的執(zhí)法環(huán)境。如果行政機關(guān)的執(zhí)法人員不嚴格執(zhí)法，其危害后果比普通公民的一般違法行為要嚴重得多。從實踐來看，比較嚴重的問題在于有法不依、執(zhí)法不嚴或隨意執(zhí)法。某些行政機關(guān)受利益驅(qū)動，在執(zhí)法中對本部門和個人有利的，爭相管理，爭相處罰，對執(zhí)法中無利可圖的，則互相推諉、盡量躲避，以致于造成經(jīng)濟領(lǐng)域中的某些違法行為無人管理、無人過問的現(xiàn)象，甚至在執(zhí)法中出現(xiàn)權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易濫用權(quán)利等現(xiàn)象，從而加劇了秩序的混亂。加強依法行政，首先要明確職權(quán)，也就是要解決由誰來管的問題。每一個機關(guān)都應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)履行自己的職責(zé)，要從根本上解決那種職責(zé)不清、相互扯皮、互相推諉的現(xiàn)象。
在立法中，從保證政府實施有效的監(jiān)管、保證政令的暢通出發(fā)，應(yīng)當(dāng)賦予政府享有必要的行政執(zhí)法手段、處罰權(quán)力，但行政機關(guān)的管理權(quán)限和處罰權(quán)限必須適當(dāng)，尤其是在法律上應(yīng)當(dāng)明確一套公正的程序，并應(yīng)建立對濫用權(quán)力、違法行使權(quán)力的制約監(jiān)督機制，從而矯正違法和規(guī)避法律的現(xiàn)象，確立憲法和法律至高無上的權(quán)威地位。當(dāng)前，完善行政法制監(jiān)督主要應(yīng)包括幾個方面：一是行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制的完善，也稱為行政系統(tǒng)的自我制約機制方面的制度，需要進一步建立和完善行政許可、行政復(fù)議、行政處罰、行政強制等制度。二是加強司法的監(jiān)督。一方面，司法監(jiān)督需要進一步完善行政訴訟法。例如，《行政訴訟法》第11條列舉規(guī)定了公民、法人和其他組織可以向人民法院提起行政訴訟的八類事項，這些事項主要涉及人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，但對涉及公民、組織的其他權(quán)利的事項是否可以向法院提起行政訴訟，則未加以規(guī)定，而其他法律法規(guī)很少有這種規(guī)定，這就需要完善這方面的規(guī)定。另一方面，也要適應(yīng)中國加入 WTO的需要，建立司法審查制度。這就不僅要對具體的行政行為加以審查，也要允許對抽象行政行為加以審查，對于違反憲法和法律規(guī)定，損害公民、法人合法權(quán)益的抽象行政行為，公民、法人也有權(quán)到法院提起行政訴訟。此外，還要進一步完善國家賠償制度，即在國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員的違法行為損害公民財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)時，公民有權(quán)請求賠償。此外，也要進一步加強新聞輿論監(jiān)督的力度，使行政機關(guān)的活動進一步公開化透明化。
加強依法行政還必須注意行政權(quán)行使的科學(xué)化、合理化。在立法中首先要把握好政府干預(yù)的適當(dāng)和適度，政府不能包攬一切、對經(jīng)濟進行過度的干預(yù)。當(dāng)前我國市場經(jīng)濟尚處于起步與發(fā)展的初級階段，整個市場仍不成熟，各項規(guī)則和制度皆不健全。在此情況下，強化政府機構(gòu)的公共執(zhí)法固然必要，但完全依賴于政府來監(jiān)管市場是不現(xiàn)實的。因為，首先，政府獲取的信息不可能是完全充分的，而是非常受限制的，它不可能對各種市場中的違法違規(guī)行為都明察秋毫、了如指掌。其次，即使政府具有完全充分的獲取捕捉違法行為的能力，但其用于監(jiān)管的資源(人財物)仍是有限的，政府并沒有足夠的能力監(jiān)控一切。因此，一方面，可以通過民事責(zé)任的方式動員廣大的投資者來參與監(jiān)控，利用民事賠償?shù)姆绞絹響椭芜`法行為，保障市場經(jīng)濟健康有序的發(fā)展。民事責(zé)任的重要功能在于，通過形成一種利益機制，可以鼓勵廣大投資者訴請賠償，積極同不法行為作斗爭，揭露市場中的各種欺詐行為或其他違法行為。眾多投資者形成的對市場中的違法違規(guī)行為的監(jiān)督力量是巨大的，這種作用一旦被發(fā)揮出來，也是任何政府執(zhí)法部門無法比擬的。從執(zhí)法效果上來說，廣大投資者的監(jiān)督也是廣大人民群眾的監(jiān)督。它不僅形成了一股巨大的社會力量，甚至可以起到即時監(jiān)控的作用。另一方面，也要注意發(fā)揮行業(yè)組織和中介機構(gòu)在管理市場、規(guī)范市場方面的作用。對許多行業(yè)來說，從業(yè)者加入該行業(yè)以后，應(yīng)當(dāng)嚴格遵守行業(yè)制定的規(guī)則，對違規(guī)者由行業(yè)給予制裁，而不應(yīng)都由政府加以處罰，政府不應(yīng)當(dāng)過多包攬應(yīng)由行業(yè)自律的事務(wù)。目前，行業(yè)組織和中介機構(gòu)的角色錯位和行政化比較嚴重，有的已經(jīng)實際上變?yōu)榱苏畽C構(gòu)，甚至履行政府的審批職能和其他行政管理職能。不少中介組織沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用，不顧職業(yè)道德，不講商業(yè)信用，受不當(dāng)利益驅(qū)使，弄虛作假，出具偽證，欺騙公眾；某些中介組織利用其在資產(chǎn)評估、驗資、登記等方面的權(quán)力，向企業(yè)收取高額費用。所以，對行業(yè)組織和中介機構(gòu)本身也要加強整頓和監(jiān)管，真正使其能夠發(fā)揮協(xié)助政府監(jiān)管市場覷范市場等方面的作用。
四、建立和完善社會保障法
社會保障是指國家通過制定各種措施，使公民在年老、患病、失業(yè)、遭遇災(zāi)害或喪失勞動能力的情況下，能夠獲得一定的物質(zhì)幫助，以保障公民基本生活需要的一種制度。長期以來由于沒有迫切的社會需求，我國社會保障立法極不完善，迄今為止我國仍然缺乏全國性的社會保障立法。整個社會保障體系一直未能有一個全國性的立法，只有一些零散的地方性法規(guī)及一些規(guī)范性文件加以規(guī)定。由于各地法規(guī)極不統(tǒng)一，做法也各不一樣，從而使社會保障沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。而且各個地方性的規(guī)定極為散亂，彼此之間不協(xié)調(diào)，無法形成體系。由于缺乏全國性的法律規(guī)定，使得企事業(yè)單位在交納保險金義務(wù)的履行方面，很難獲得法律的強制力，也無法通過司法的途徑來保障其履行。從目前來看，社會保險金不能及時足額交納，企業(yè)拖欠現(xiàn)象極為嚴重，老百姓的救命錢不能到位，征繳力度嚴重不夠，這確實與我國目前缺乏有關(guān)社會保障的法律規(guī)定密切相關(guān)。
由于社會保障制度是一個籠統(tǒng)的稱謂，它包括社會保險，社會救濟、社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、傷殘扶助、優(yōu)撫安置等多項制度，涉及到社會生活的方方面面，涉及許多政府主管部門。尤其是社會保障法也不是一個自成體系的部門法，其內(nèi)容分別歸屬于多個不同的法律部門，因此也不可能制訂一部體系完整且富有邏輯性的有關(guān)社會保障的法律。加之社會保障制度的內(nèi)容龐雜，牽扯太多，如果要制定一部統(tǒng)一的法律的話，必然是雜亂無章的。我認為，當(dāng)務(wù)之急是需要先制訂一部《社會保險法》。社會保險法是指規(guī)范因社會保險產(chǎn)生的法律關(guān)系的法律規(guī)范。社會保險制度稟承積少成多、眾人拾柴火焰高的保險精神，在勞動者遇到生育、傷害、疾病、殘廢、老年、死亡等事項時，依規(guī)支付保險金。制定社會保險法的理由在于：一方面，社會保險是社會保障制度中最重要的一項，居于核心地位。尤其因為社會保險制度具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，因此可以制定單獨的一部法律。另一方面，從我國現(xiàn)實需要來看，現(xiàn)在迫切需要解決企事業(yè)單位、社會組織有關(guān)投放社會保險金的問題及通過法律解決保險金的征繳，使老百姓的救命錢真正落實。此外，沒有一部關(guān)于社會保險問題的法律，在發(fā)生糾紛后司法難以介入，即便介入也因無法律依據(jù)而無法真正解決糾紛。此外，要解決好各個法律部門的相互配套和銜接問題。解決好社會保障的立法問題，不僅需要制定相關(guān)領(lǐng)域的專門法，還要解決其他法律部門的協(xié)調(diào)問題。如我國刑法至今沒有相應(yīng)的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以處罰。而現(xiàn)實中，拿老百姓的救命錢吃喝玩樂的情況屢見不鮮。由于法無明定不為罪，上述應(yīng)受嚴厲制裁的行為無法受控，因此，我建議全國人大常委會盡快制訂相關(guān)的補充規(guī)定加以完善。再如，將社會保障基金費改為稅，企業(yè)將這筆支出列入成本，由稅務(wù)部門負責(zé)收繳，這就要稅法予以配套。
[ 參 考 文 獻 ]
[1] 孔祥俊。反不正當(dāng)競爭法的適用與完善[M]。北京：法律出版社，1998。
[2] 王曉曄。反壟斷法與市場經(jīng)濟[M]。北京：法律出版社，1998。
On the Establishment and Improvement Of the Economic Orders in Soeialist Market
WANG Li ming
(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China)
Key words：market economy；lawful orders；statutory rules
Abstract：in present-day China，the government administration should be weakening in the midst Of improving the economic orders and regulating the market。And at the same time，legal means must be intensified。SO we should further improve and perfect civil jurisdiction and jurisdiction Of economic administration，strenghten administrative jurisdiction and administration by operation Of law and establish and ireprove the law Of social guarantee sO as tO orient China towards a lawful society.This is the foundamental approach Of solving the disordered state Of China's economy at present。
（原載于《煙臺大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2001年7月）
