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  • 略論《行政處罰法》之缺陷

    [ 丁曉軍 ]——(2002-5-23) / 已閱31649次

    略論《行政處罰法》之缺陷



    丁曉軍

    《行政處罰法》實(shí)施近六年來(lái),隨著司法實(shí)踐的不斷深入,該法立法方面存在的一些缺陷也不斷顯現(xiàn)出來(lái),本文擬對(duì)此作一簡(jiǎn)要地分析。

    一、違法行政處罰行為方面的缺陷

    《行政處罰法》第三條第二款明確規(guī)定:"沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無(wú)效"。這是行政處罰法定原則的具體表現(xiàn),同時(shí)也表明行政處罰的實(shí)施必須依照法定依據(jù)和法定程序進(jìn)行,以防止行政處罰權(quán)的違法行使,但這一規(guī)定與行政行為的"推定有效"原則(又稱"效力先定"原則)及《行政訴訟法》等法律的有關(guān)規(guī)定不相協(xié)調(diào)。

    首先,行政行為一經(jīng)作出,就具有法律約束力,自始就推定為合法有效,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照行政行為所決定的內(nèi)容加以履行,這是行政法上公認(rèn)的規(guī)則。作為行政行為之一種的行政處罰,當(dāng)然也具有這種特征。行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰,是代表國(guó)家行使管理權(quán),一經(jīng)作出就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力,即使它是不符合法定條件的,在沒(méi)有被有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定程序確認(rèn)為違法并撤銷其效力之前,它仍然是有效的,仍然對(duì)有關(guān)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人如果認(rèn)為行政處罰缺乏法定依據(jù)或者違反法定程序而構(gòu)成違法處罰,也不能自行否認(rèn)其效力,而必須先履行行政處罰決定,然后通過(guò)行政復(fù)議及行政訴訟程序確認(rèn)該行政處罰是否違法。

    其次,依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定,沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無(wú)效。這一規(guī)定是否意味著對(duì)于符合此類情形的行政處罰,當(dāng)事人從一開(kāi)始就可以拒絕接受?從《行政處罰法》第六條的規(guī)定來(lái)看,對(duì)行政處罰不服的,當(dāng)事人有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這里所講的"對(duì)行政處罰不服的",既包括對(duì)被最終確認(rèn)為合法的行政處罰的不服,也包括對(duì)被最終確認(rèn)為違法的行政處罰的不服。即使行政處罰被確認(rèn)為違法,根據(jù)《行政處罰法》第四十五條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定,當(dāng)事人在行政復(fù)議或者行政訴訟過(guò)程中仍應(yīng)履行原行政處罰決定。顯然,簡(jiǎn)單地規(guī)定"沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無(wú)效",會(huì)對(duì)復(fù)議和訴訟期間行政處罰決定不停止執(zhí)行這一規(guī)定帶來(lái)很大的影響,不利于這一規(guī)定的貫徹實(shí)施。

    再次,行政處罰最終被確認(rèn)為無(wú)效的原因有諸多情形,除了沒(méi)有法定依據(jù)或者違反法定程序之外,還包括主要證據(jù)不足的、超越職權(quán)的以及濫用職權(quán)的情況。對(duì)符合這五種情形之一的具體行政行為,《行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院均應(yīng)判決撤銷,否定其效力。而《行政處罰法》僅僅規(guī)定了沒(méi)有法定依據(jù)和不遵守法定程序的行政處罰無(wú)效,因而是不全面的。

    二、聽(tīng)證程序方面的缺陷

    聽(tīng)證是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在作出不利于當(dāng)事人的決定時(shí)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn),其方式可以是書面或者口頭的單獨(dú)征求意見(jiàn),也可以是由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)公開(kāi)舉行的聽(tīng)證會(huì)!缎姓幜P法》首次確立了聽(tīng)證制度,被譽(yù)為我國(guó)立法領(lǐng)域中的一個(gè)重大突破。受處罰人可以充分利用這一程序上的權(quán)利,切實(shí)行使陳述權(quán)、申辯權(quán),并要求行政機(jī)關(guān)履行說(shuō)明理由、聽(tīng)取意見(jiàn)等方面的義務(wù)。這對(duì)加強(qiáng)行政處罰活動(dòng)中的民主化、公開(kāi)化,保證行政處罰的公正性與合理性,督促行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政處罰,減少行政處罰訴訟的數(shù)量,保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,具有很重要的意義。但是,由于《行政處罰法》有關(guān)聽(tīng)證程序的規(guī)定還比較原則,在實(shí)施過(guò)程中至少存在著如下幾個(gè)問(wèn)題:

    首先,《行政處罰法》并沒(méi)有賦予所有受處罰人聽(tīng)證的權(quán)利,只是給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款等程度比較嚴(yán)重的行政處罰案件,受處罰人才享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。顯然,《行政處罰法》把行政拘留的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。就聽(tīng)證的本質(zhì)而言,一方面,它是法律為受處罰人設(shè)置了一個(gè)對(duì)自己不利指控的抗辯場(chǎng)所,體現(xiàn)了行政處罰中的民主原則、公開(kāi)原則和相對(duì)人參與原則;另一方面,它是一種權(quán)力制約的程序機(jī)制,也是一種較行政復(fù)議、行政訴訟等事后監(jiān)督手段更為有效的事中監(jiān)督手段。行政拘留作為行政處罰中最嚴(yán)厲的處罰種類,理論上它屬于典型的人身罰,理所當(dāng)然應(yīng)該賦予受處罰人有抗辯的權(quán)利和機(jī)會(huì),以切實(shí)保障其人身權(quán)利不受侵犯。

    其次,《行政處罰法》規(guī)定,公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰,享有陳述權(quán)、申辯權(quán)。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn),并且不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。通常說(shuō)來(lái),對(duì)于受處罰人的違法行為,行政機(jī)關(guān)享有對(duì)事實(shí)和證據(jù)的判斷權(quán)、法律依據(jù)的選擇適用權(quán)和行政處罰的決定權(quán)。與此相適應(yīng),受處罰人則享有為自己的行為進(jìn)行辯解的權(quán)利。可見(jiàn),當(dāng)事人的充分申辯權(quán)是聽(tīng)證程序的基本要求之一。為此,法律還規(guī)定了"當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證,也可以委托一至二人代理"等內(nèi)容,但《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定當(dāng)事人或者其代理律師可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。如果當(dāng)事人沒(méi)有查閱案卷的權(quán)利,他們就不可能充分有效地行使申辯權(quán),從而影響到行政處罰的合法性和適當(dāng)性,不免使聽(tīng)證制度流于形式。

    再次,《行政處罰法》第四十二條第一款第(七)項(xiàng)規(guī)定:"聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄;筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。"但該法沒(méi)有規(guī)定書記員的設(shè)置。同時(shí),上述規(guī)定對(duì)聽(tīng)證筆錄究竟有何法律意義,也有待于進(jìn)一步探討。

    三、簡(jiǎn)易程序中舉證方面的缺陷

    簡(jiǎn)易程序是針對(duì)違法事實(shí)確鑿、處罰較輕的情況設(shè)置的。這種程序具有手續(xù)簡(jiǎn)單、效率較高以及執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)給予處罰等特點(diǎn)。但確鑿的違法事實(shí)也應(yīng)當(dāng)通過(guò)充分的證據(jù)來(lái)反映,而行政處罰的舉證責(zé)任也只能由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)!缎姓幜P法》第三十五條規(guī)定:"當(dāng)事人對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟"。然而,一旦進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟的程序,行政機(jī)關(guān)又如何舉證?簡(jiǎn)易程序既沒(méi)有規(guī)定案件調(diào)查人員與作出處罰決定的執(zhí)法人員相分離,也沒(méi)有明確要求執(zhí)法人員一定不得少于兩人。事實(shí)上,作出處罰決定的執(zhí)法人員是融調(diào)查身份與決定身份于一體的,不僅如此,還將執(zhí)法人員與案件的證人相混同,執(zhí)法人員既是案件的處理人,同時(shí)也是案件的證人。那么,在別無(wú)其他證據(jù)的情況下,能否以單個(gè)的執(zhí)法人員單方面的證言作為定案的根據(jù)?答案如果是肯定的,豈不是助長(zhǎng)了個(gè)人擅斷、擴(kuò)大了自由裁量權(quán)運(yùn)作的空間嗎?由此來(lái)看,完善簡(jiǎn)易程序中舉證方面的規(guī)定是十分必要的。

    (作者單位:蘭州鐵道學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院)

    來(lái)源:《人大研究》


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