[ 竇希銘 ]——(2009-3-12) / 已閱17251次
民國初年戶籍制度變遷研究——行政立法的社會效應(yīng)淺析
竇希銘
摘要：戶籍制度是一個社會最基本的社會制度，是國家對基層社會控制的重要工具。中國古代社會，人口和土地是國家的重要資源，戶籍制度是控制人口和土地資源的重要手段，因此中國古代歷代政府十分重視戶籍的管理和制度的完善。制度必須適應(yīng)需求，如果制度不能適應(yīng)經(jīng)濟社會的需求，不能有效促進社會的發(fā)展，必然為時代所拋棄。清末民初，中國的國內(nèi)危機四伏，內(nèi)憂外患嚴重，晚清政府的統(tǒng)治搖搖欲墜，在一些開明人士的倡導(dǎo)下，晚清政府開始注重學(xué)習(xí)西方，推行憲政、進行變法。而當(dāng)時戶籍制度的變革就是在這樣的情形下發(fā)生的，而變革的主要驅(qū)動力即在于商品經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變化，需要新的制度以適應(yīng)時代的需求。本文試圖將民國初年的戶籍制度的變革與社會轉(zhuǎn)型結(jié)合起來進行考察，分析變革的原因及意義，進而簡要討論行政立法在社會發(fā)展過程中的社會效應(yīng)。
關(guān)鍵詞：民國初年 戶籍制度 行政立法 社會效應(yīng)
一、民國初年戶籍制度簡介
中國古代戶籍制度與底層民眾的生活息息相關(guān)，是國家資源配置與社會控制的重要制度，往往與土地制度、賦役制度等結(jié)合在一起，不同的時代有不同的制度需求，戶籍制度隨著土地制度，賦役制度的變化而變化。戶籍制度在中國起源較早，發(fā)展較完善。據(jù)甲骨文記載可知，在商代就開始了人口登記制度，即稱之為“登人”或“登眾”（摘自：周自強:《中國經(jīng)濟通史•先秦經(jīng)濟卷》[M].，北京:經(jīng)濟日報出版社，2000），發(fā)展至漢代，已形成一套較為嚴密的戶籍制度，不僅要在戶籍簿上注明戶主的居住地址、年齡、相貌，而且要注明職業(yè)，財產(chǎn)狀況，如《居延漢簡甲編》第37 簡記載宋買的戶籍簿：“長安有利里，宋買，廿四，長七尺二寸，黑色”（摘自：中國社會科學(xué)院考古研究所編:《居延漢簡甲乙篇》，北京：中華書局，1980）。中國古代政府之所以強調(diào)戶籍制度，在于戶籍制度是政府有效控制人口和土地等資源的工具，是國家賦役的重要依據(jù)。
應(yīng)該說在中國歷史上，戶籍制度一直以來變化不小，但是漸進近代，隨著1840年鴉片戰(zhàn)爭以后國內(nèi)外環(huán)境的改變，中國戶籍制度發(fā)生了劇烈的變化，即自清末試圖實行憲政而開始的一系列戶籍制度的變遷。
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清末，國內(nèi)危機四伏，農(nóng)民起義不斷發(fā)生；國內(nèi)各帝國主義國家的政治、經(jīng)濟和文化已得到迅速發(fā)展，中國長期以來奉行的閉關(guān)自守的國策被他們的船堅利炮擊的粉碎。晚清制度為了挽救自己搖搖欲墜的統(tǒng)治，開始進行變法圖強。戶籍制度的變革就是在這樣的情形下發(fā)生的。1911年，晚清政府在考察歐美各國之后，認識到“憲政之進行無不以戶籍為依據(jù)，而戶籍法編訂又必由民法與習(xí)俗而成”（摘自：公安部戶政管理局編：《清末至中華民國戶籍管理法規(guī)》，“民政部編訂戶籍法奏折”，群眾出版社1996年版，第3頁）， 在參考東西各國之良規(guī)的基礎(chǔ)上制定了中國歷史上第一部《戶籍法》單行法規(guī)。
該法規(guī)共八章、184條，其內(nèi)容可分為戶籍的管理、人籍、戶籍、罰則四個部分。該部法規(guī)的主要特點在于：首先，將戶籍吏、戶籍局置于法規(guī)的第一章和第二章，突出了戶籍管理機構(gòu)的地位，反映了政府在觀念上仍視戶籍為管理人口統(tǒng)制的手段，強化戶籍統(tǒng)制功能。其次，法規(guī)區(qū)分了人籍和戶籍。人籍主要是關(guān)于個人出生、死亡、婚姻、繼承、國籍等比較個人化的信息資料，戶籍則是以家庭為單位，關(guān)于移籍、入籍、就籍、除籍等家庭信息資料。法規(guī)將表現(xiàn)歐美個人主義的個人身份證書和體現(xiàn)中國家族主義的傳統(tǒng)戶籍相結(jié)合，剔除了傳統(tǒng)戶籍中資產(chǎn)登記項目。戶籍開始成為傳遞人口信息、個人私權(quán)保障的工具，而不再純粹是國家管制人口的工具。再次，法規(guī)既規(guī)定了民眾有呈報戶籍之義務(wù)，也規(guī)定了民眾對戶籍吏處置不當(dāng)行為有提出訴訟抗告的權(quán)利，將權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一起來，廢除了以往民眾只是義務(wù)載體的陋習(xí)。
但是，《戶籍法》制定后未及頒布，晚清政府便滅亡了，《戶籍法》隨之?dāng)R淺。因此，晚清政府戶籍制度實際上仍沿襲了清中后期的保甲制度的一些做法，將人戶“編牌入甲”。不過與保甲制度不同的是，清末編查人戶的機構(gòu)是警察機關(guān) 。產(chǎn)生這一變化的原因是，隨著國門洞開，一些維新改良人士提出了建立西式警察的主張，并提出了警察機構(gòu)的職責(zé)主要有三大項：維持治安、清查戶口、整頓街道。將保甲戶籍改造為具有近代意義的警察制戶籍，使清末戶籍改革的另一重要功績。但它仍然是強調(diào)對人戶的控制，強調(diào)戶籍的治安功能。總之，清末戶籍立法對民國乃至臺灣地區(qū)和內(nèi)地戶籍制度產(chǎn)生了重要的影響。
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北洋政府時期，軍閥混戰(zhàn)，未頒布單行的戶籍法規(guī)，只頒布了《警察廳戶口調(diào)查規(guī)則》（1915年）、《縣治戶口編查規(guī)則》（1915年）、《京兆各屬戶口編查單行細則》（1916年）等條例。這些條例一方面承繼了晚清《戶籍法》所確立的個人主義與家族主義相結(jié)合的原則，規(guī)定清查事項主要有姓名、年齡、男女之別及已未嫁娶有無子女、籍貫、居住處所及年限、職業(yè)、教育程度、盲啞瘋癲及其他殘疾、戶內(nèi)人口對于戶主之稱謂等；另一方面，由于戰(zhàn)亂，因而更注重對年界20歲到40歲之壯丁、曾受刑事處分者、素行不正或形跡可疑者、戶內(nèi)雜居多數(shù)非家屬人者的編查。同時將封建時期的保甲制度與近代警察制度結(jié)合起來，進一步發(fā)展了清末確立的警察戶籍制度。與晚清戶籍制度相比，北洋政府的戶籍制度更強調(diào)警察的監(jiān)控作用。北洋政府無論是戶口調(diào)查之監(jiān)督還是具體的戶口調(diào)查事務(wù)均由警察機關(guān)負責(zé)。甚至是縣治的戶口編查，也只是在警察機構(gòu)不完備的情況下適用。并且，即使適用，戶口編查長也只有在沒有設(shè)警察、保衛(wèi)團的地方，才由本地方的圖董、村正等職務(wù)或公正紳士充任（參見1915年《縣治戶口編查規(guī)則》，第1條，第7條）。北洋政府的這種規(guī)定大概與當(dāng)時政局動蕩、戰(zhàn)亂有關(guān)。
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南京國民政府成立以后，認為“戶籍法與清查戶口，及推行地方自治，皆有密切關(guān)系�！瓰橛�(xùn)政時期初步最要工作。”（摘自：謝振民：《中國民國立法史》（上冊），中國政法大學(xué)出版社2000年版，第507頁）在推行鄉(xiāng)自治的基礎(chǔ)上，參照英、美、德、日等國戶籍及人事登記的法律制度，于1931年正式頒布了中國歷史上第一部《戶籍法》。1934對該法修正，并于同年施行，1946年對該法進行了第二次修正，并公布并施行。該法分通則、籍別登記、身份登記、遷徙登記、變更登記、登記申請、罰則、附則，共八章61條。與晚清的《戶籍法》相比，具有把人事登記與戶籍登記合二為一、推行身份證制度、確立了“以戶立戶”的編戶原則等。不過，在實踐中，南京國民政府《戶籍法》并未得到很好實施。由于南京國民政府處于與共產(chǎn)黨及其進步力量對峙時期，國民政府將“防盜”、“防匪”放在首位，先后頒布了《保甲條例》（1937年）、《縣保甲戶口編查辦法》（1941年）等。這些條例雖是以《戶籍法》為基礎(chǔ)，但實際上破壞了戶籍管理形式統(tǒng)一、平等，保障私權(quán)的原則。總的來說，南京國民政府實際實施的戶籍制度與保甲戶籍制度無異，與以往歷代尤其是明清兩代保甲戶籍并無多少差別，都是通過保甲連坐的辦法強化對民眾、鄉(xiāng)村的控制。
二、作為戶籍管理的行政立法引起的社會效應(yīng)
在傳統(tǒng)社會之中，每一個人都是以戶籍身份存在于國家之中，人戶與國家之間，是一種束縛與被束縛的單向性關(guān)系，人戶身份轉(zhuǎn)換的可能性微乎其微。戶籍就像一張無形的網(wǎng)，將普通大眾牢牢的束縛著。這一情形隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展、戶籍賦役功能的逐步弱化而開始發(fā)生變化。尤其是清末民初，在中國的被西方列強強行打開之后，傳統(tǒng)社會自己自足的自然經(jīng)濟遭到徹底破壞，19世紀后半葉出現(xiàn)了資本主義經(jīng)濟形態(tài)。社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷導(dǎo)致傳統(tǒng)戶籍網(wǎng)絡(luò)的破壞，為各種利益集團隊的出現(xiàn)提供了條件，也使得建立在傳統(tǒng)戶籍基礎(chǔ)上的社會與國家的關(guān)系發(fā)生了急劇變化。
順應(yīng)這一歷史潮流，晚清政府起草了歷史上第一部戶籍單行法規(guī)。這部法規(guī)雖然沒有頒布，但它打破了傳統(tǒng)戶籍理念，解除了封建社會長期束縛在人們身上的戶籍繩索，為民國戶籍法律體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)，為近代城市化發(fā)展、人口流動提供了比較暢通的渠道。
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所謂城市化，是指城市人口規(guī)模不斷擴大、城市數(shù)目日益增加的過程，也是城市近代化的過程。與西歐城市的發(fā)展不同，我國古代城鎮(zhèn)體系早在春秋戰(zhàn)國時期就已初步形成，并一直延續(xù)到封建社會。在城市的形成和發(fā)展過程中，社會分工的發(fā)展和商品經(jīng)濟的繁榮并沒有起決定性作用，真正起關(guān)鍵作用的是統(tǒng)治階層的政治、軍事需要。
由于封建城市主要是基于行政因素產(chǎn)生，因而戶籍在城市管理中具有重要的作用。首先，城市市場的設(shè)置須依戶口之眾寡而定，城市大小規(guī)模在一定程度上也會受到戶口之多寡的影響。其次，對于城市居民，尤其是工商業(yè)者而言，戶籍身份是成為城市居民，并獲得合法經(jīng)營的條件。如宋代實行城鄉(xiāng)分治，城市居民均被劃分為坊郭戶，以區(qū)別鄉(xiāng)村民戶。坊郭戶市城市居民獲得封建國家許可在城市居住、生存的前提。因此坊郭戶也要依資產(chǎn)評定戶等，按戶等高低承擔(dān)封建服役科配。
清末民初戶籍制度變革之后，戶籍成為保障人們私權(quán)的載體，而不再是束縛人身的繩索。農(nóng)民可以離開土地，四處尋找生活。城市居民，尤其是工商業(yè)者，也可以有一定的自由而流動經(jīng)營。城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)之間真正互動起來了，這一切都有助于推動城市化的進程。傳統(tǒng)城市逐漸向近代化方向發(fā)展，城市規(guī)模、城市數(shù)量以及城市的職能都發(fā)生了顯著變化。
另外一點，中國近代化城市的迅速崛起與國門洞開，通商口岸的設(shè)立、近代工礦業(yè)的發(fā)展、交通運輸結(jié)構(gòu)的改變不無關(guān)系。但在這一過程中，人口流動也具有重要作用，二者是互為因果的關(guān)系。
筆者認為，在封建戶籍制度下，人戶的流動是被禁止的�！傲髅瘛�，無論是哪種情形，一般都被稱為逃戶、亡戶或浮戶等（摘自：陸德陽：《流民史》，上海文藝出版社1997年版，第1——9頁），是法律懲治的對象。進入近代以后，戶籍制度的變革，解除了對人身的束縛，才使人口的流動變?yōu)楹戏�，從而為廣大農(nóng)民流入城市提供了法律保障，進而推動了城市化的進程。因此，從這個角度來看，可以說是清末民初戶籍制度的變革直接或間接地促進了中國城市化進程。
�。ǘ┣迥┟癯鯌艏贫茸兏餅榻忻袢后w的產(chǎn)生提供了條件
近年來，學(xué)者們對近代中國市民社會問題的討論如火如荼。如金蘭、羅威廉等西方學(xué)者運用“市民社會”或“公共領(lǐng)域”的概念和方法，通過對近代中國某個城市活地區(qū)作個案研究，論證：“中國清代和民國時期，存在著某些魚市民社會 （但不完全相同）的現(xiàn)象”，并“稱之為‘公共領(lǐng)域’”。而孔飛力、黃宗智等則持反對意見，認為中國歷史上“缺少一套足以資助公民社會賴以發(fā)展的政治或文化條件。如果一味刻板地套用歐洲的理論構(gòu)建，我們得到的不只是‘虛假的現(xiàn)代化’，甚至還會得到‘自由主義萌芽論’，亦即‘資本主義萌芽論’在政治上的翻版，而此一概念不過發(fā)軔于亟欲表明‘中國也有’的心結(jié)�！保ㄕ钥罪w力：“公民社會與體質(zhì)的發(fā)展”，載《近代中國史研究通訊》第13期，第82頁、第84頁）中國學(xué)者則從中西文化、中西歷史的比較角度出發(fā)，辨析近代中西市民社會和公共領(lǐng)域的差異，概括近代中國市民的狀況和特點，形成以蕭功秦、楊念群等人偉代表的“文化派”或“思想派”；或是運用公共領(lǐng)域和市民社會的理論框架對中國近代史作實證研究和探討，主要運用商會史研的豐富史料和大量成果，論證具有中國特色的近代中國“公共領(lǐng)域”和“市民社會”，形成以馬敏、朱英等人偉代表的“商會派”或“施政派”。陶鶴山認為，“無論是中國學(xué)者還是外國學(xué)者，之所以在市民社會問難題上無法進行深入的研究，關(guān)鍵在于對組成市民社會的主體研究不夠，因為常常糾纏不清，無法形成一個共識”。因此，陶鶴山通過對市民群體的研究，得出近代中國曾出現(xiàn)一個雛形的市民社會的結(jié)論（陶鶴山：《市民群體與制度創(chuàng)新》，南京大學(xué)出版社2001年版，第20頁）。
對于上述觀點，筆者不敢妄加評論，也無意于此。從“市民社會”概念的歷史淵源來看，市民社會實際上就是指“對應(yīng)于政治國家的社會公共生活領(lǐng)域，是一種獨立于政治國家的各類自主、自治、合法、非政治的民間組織和團體構(gòu)成的社會力量�！睒�(gòu)成這些民間組織和團體的成員，主要來源于“從中世紀的農(nóng)奴中產(chǎn)生了出氣的城關(guān)市民，從這些市民等級中發(fā)展出最初的資產(chǎn)階級份子�！保ㄖ泄仓醒腭R恩列斯著作編譯局：《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第252頁）但在中國，城市化道路與西方不同，市民群體的構(gòu)成與產(chǎn)生方式也與歐洲市民等級構(gòu)成和產(chǎn)生方式不一樣。中國近代城市居民成分復(fù)雜，不像近代歐洲那樣可以簡化為典型的兩大對抗階級——資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級，除此外，其余階級都是出于次要的依附的乃至行將被消滅的地位。中國近代城市居民既有為政府部門工作的大小官僚；也有工人、腳夫、會黨、無業(yè)游民、娼妓、江湖術(shù)士等城市貧民階層；還有工商資本家，小業(yè)主，學(xué)生等。在這些人群中，有的學(xué)者僅把資本家階層、新知識份子階層、城市中小階層等城市精英階層列為市民群體。
隨著近代工業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)工人人數(shù)不斷擴大，逐步成為中國新的生產(chǎn)力的代表，在“五四”運動中能夠獨立躍上中國的歷史舞臺，成為中國新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)者。
雖然近代市民群體是與近代城市相伴而生，是歷史發(fā)展的產(chǎn)物。但在這一發(fā)展過程中，清末民初戶籍制度的變革為其產(chǎn)生、發(fā)展提了一條暢通的渠道。如前所述，戶籍制度變革不僅解除了人身束縛，使人戶身份轉(zhuǎn)換在一定程度上得以自由、合法的進行。同時也打開了城門，拆除了城墻，使城與城、城與鄉(xiāng)之間封閉走向開放，靜止的社會走向動態(tài)。傳統(tǒng)戶籍固守的“工農(nóng)士商”的身份與職業(yè)發(fā)生了質(zhì)的變化，封建官僚、買辦、士紳向資本家轉(zhuǎn)換；而破產(chǎn)農(nóng)民、手工業(yè)者向近代雇傭工人轉(zhuǎn)換，新的市民群體應(yīng)運而生。他們與以帝王將相、皇親國戚、商人、手工業(yè)為主體的傳統(tǒng)市民在性質(zhì)和內(nèi)容上都有很大的不同。他們可以自由遷徙入籍、移籍、就籍、除籍，不再被戶籍捆綁在土地上“死徙無出鄉(xiāng)”，斬斷了由傳統(tǒng)戶籍保有的與土地的聯(lián)系，也基本上擺脫了傳統(tǒng)戶籍反映的封建宗法制度以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的等級差序人際關(guān)系，而以工作、職業(yè)、居住關(guān)系為紐帶結(jié)成非血緣人際關(guān)系，這應(yīng)該是城市意識的產(chǎn)生基礎(chǔ)。他們居住在城市擁擠、狹小的空間，不同于傳統(tǒng)的村舍結(jié)構(gòu)，基于于自身利益密切相關(guān)的公共衛(wèi)生、交通、治安，移籍公共設(shè)施的維護等問題，市民自覺或不自覺地產(chǎn)生一種市政參與意識和市政管理意識（焦?jié)櫭瘢骸爸袊忻裆鐣尼绕鹩谖幕x擇”，載《沈陽師范學(xué)院學(xué)報》1999年第1期）�？傊�，正是清末民初戶籍制度的變革，改變了傳統(tǒng)戶籍制度的理念，戶籍開始成為國家掌握人口信息，推行憲政的依據(jù)，而不再以控制人口、禁錮人身為己任。戶籍制度變革使人身獲得了極大的解放，為社會結(jié)構(gòu)的分化、新階層的興起提供了一個中介——由市民群體構(gòu)成的雛形的市民社會，它成為制約國家權(quán)力，制衡國家政權(quán)的社會實體的胚胎。傳統(tǒng)社會中國家對地方基層嚴密控管的關(guān)系劃上一個句號。
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根據(jù)馬克思主義的唯物辯證觀，任何事物都是一分為二的。清末民初戶籍制度變革雖然促進了城市近代化進程，但也為城市和農(nóng)村帶來了一些負面效應(yīng)。
首先，從城市來看，隨著人口流動渠道的暢通，人們涌入城市，城市人口驟增，給城市造成了巨大壓力，引發(fā)了種種城市問題。如隨著人口密度不斷上升，城市建筑密度增高、交通擁擠、公共衛(wèi)生差、治安混亂等。大量農(nóng)民流入城市形成龐大的產(chǎn)業(yè)后備軍，沖擊了勞動力市場。勞動力供過于求，資本家雇傭條件苛刻，工人收入難以糊口，城市上層與下層的貧富差距日愈加大，沖突也日愈增多。同時大量廉價的勞動力的存在，影響了資本家改善生產(chǎn)經(jīng)營條件，提高帶工業(yè)技術(shù)有機構(gòu)成的積極性。因為“工人工資低廉，又是手工制造比使用機器更便宜 ”，從而也影響了城市近代化、工業(yè)化的進程。與此同時，城市近代化步履緩慢，又造成就業(yè)不充分，大量失業(yè)人群被迫尋找各種可以戶口的職業(yè)，不僅造成職業(yè)結(jié)構(gòu)畸形，而且使娼妓業(yè)、跳舞業(yè)、按摩業(yè)、擦背業(yè)、看相業(yè)等下等職業(yè)發(fā)達。此外，流入城市的多以男性為主，造成城市男女比例構(gòu)成不平衡等（池子華：《中國近代流民》，浙江人民出版社1996年版，第143——150頁）。
其次，從農(nóng)村來看，人口流動也沖擊了農(nóng)村社會。一是地主、富農(nóng)等農(nóng)村資產(chǎn)者離開農(nóng)村，投資近代工商業(yè)，使得注入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件諸如勞動工具、種子、土壤等得不到改善，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟衰退。二是流入城市農(nóng)民大都是青壯年——農(nóng)村主要勞動力，影響了土地的開發(fā)利用，導(dǎo)致大量耕地荒蕪。
總的來說，清末民初戶籍制度變革所帶來的社會效應(yīng)是多方面的，既有積極的，也有消極的。但總體上，積極效應(yīng)要多過消極效應(yīng)，因為戶籍制度變革畢竟為近代社會的轉(zhuǎn)型提供了有利條件，促進了城市化的進程，所帶來的消極效應(yīng)不過是臨產(chǎn)前的陣痛。
小 結(jié)
立法，無論是在哪個社會時期，只要有立法行為的存在，都是作為一種特殊的社會調(diào)整手段，在不同的時期具有不同的社會作用。中國古代，甚至到了清末民初，立法只是社會調(diào)整的一種手段，但是很難說得上是重要手段。但是，無論如何，到了清末民初，統(tǒng)治者選擇了這樣一種方式——從經(jīng)驗來看，最受大眾接受的方式，來推行統(tǒng)治政策，這無論如何是個進步。談到戶籍的改革問題，戶籍作為一國公民身份的象征，它除了證明某一自然人具有某一國公民身份之外，不能有太多的其他內(nèi)容。和合法的身份一樣，公民的政治經(jīng)濟權(quán)利、受教育的權(quán)利等各種基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)和戶籍并行而非戶籍的附庸。所以，在特定的歷史時期，統(tǒng)治者也肯定看到了戶籍的這些功能，而通過立法這種形式來加以推廣。但是，在諸多可以選擇的方式之中為什么選擇立法來達到這樣的社會作用，這無疑是一個值得研究的問題，更何況是行政立法。研究這個問題對我們現(xiàn)代研究戶籍制度都有很大的借鑒意義。比如，關(guān)系民眾的法律的立法主體應(yīng)該是誰，直接民主和代議制民主如何在這個過程中實現(xiàn)協(xié)調(diào)？民國初年的戶籍立法對人口調(diào)整問題的“深度”是否合適，這個標準是如何拿捏的等等。本文篇幅有限，無力論及，雖說小結(jié)，亦無結(jié)論，拋磚引玉而已，求教方家。
