[ 洪碧華 ]——(2009-3-24) / 已閱44746次
從三鹿奶粉事件看食品安全法律問題
洪碧華
[ 摘 要]
隨著改革開放的深入進行和市場經濟的快速發(fā)展，社會日益復雜化，有些人道德滑坡，缺乏誠信，為了一己私利，不擇手段，坑蒙拐騙，生產銷售偽劣產品，侵犯消費者合法權益，出現(xiàn)了日益嚴重的公共衛(wèi)生問題。食品安全已是人們的“心頭大患”，如：國外的“二惡英”、“瘋牛病”、“禽流感”，國內的 “蘇丹紅”、“雀巢奶粉”、“阜陽大頭奶粉” “三鹿奶粉”和“味全奶粉”等事件。本文通過對食品安全問題進行深入分析，提出完善食品安全法律制度的一些建議，以維護公眾利益。
[關鍵詞] 三鹿奶粉事件 食品安全 法律 問題 對策
俗話說“民以食為天、食以安為先”，近些年來，隨著市場經濟的深入發(fā)展和社會的日益復雜化，出現(xiàn)了諸如“二惡英”、“瘋牛病”和“蘇丹紅”等侵犯公眾利益的重大事件。2008年9月，全國各地陸續(xù)發(fā)生了在奶粉中大量填加“三聚氰胺”想提高蛋白質含量，卻導致嬰幼兒患腎結石的“三鹿奶粉事件”，全國診療的患兒達29萬多人，并有多名死亡。緊接著，包括蒙牛、伊利、光明等國內22家馳名的奶粉企業(yè)也被相繼查出三聚氰胺，全球輿論一片嘩然，消費者信心大受打擊，食品安全再度成為社會熱點問題。
國務院迅速啟動國家重大食品安全事故 I級響應機制，成立應急處置領導小組，徹查各類奶制品，問題奶粉下架、封存并銷毀、篩查和診療患兒……通過《乳品質量安全監(jiān)督管理條例（草案）》，廢除對食品行業(yè)的免檢制度，依法追究了相關單位及人員的法律責任。2009年2月，有著60多年歷史的知名企業(yè)石家莊三鹿集團公司宣告破產，造假者得到應有的下場。
一、食品安全的現(xiàn)狀堪憂
（一）初級農產品源頭污染較重
在經濟較發(fā)達地區(qū)，70%的河流呈黑色。有的產地環(huán)境污染、污水澆灌、濫用高毒農藥；工業(yè)三廢、汽車尾氣的大量排放，造成許多有毒、有害物質滲入土壤中；飲用水中含菌量高、重金屬含量高；飼養(yǎng)禽畜非法使用生長激素及“瘦肉精”。這些大大降低了農產品消費安全性。
（二）食品生產加工領域假冒偽劣問題突出
有的濫用或超量使用增白劑、保鮮劑、食用色素，有的摻雜使假，生產假酒、劣質奶粉，使用“地溝油”加工食用油等，不按照安全生產工藝進行種植、加工，從而造成嚴重的食品安全問題。食品生產人員不敢食用自己生產的產品。
（三）食品流通環(huán)節(jié)經營秩序不規(guī)范
有些企業(yè)在食品收購、儲蓄和運輸過程中，過量使用防腐劑、保鮮劑，部分經營者銷售假冒偽劣食品，還有的在農村市場、城鄉(xiāng)結合部及中小學校園周邊兜售“三無”食品、假冒偽劣食品。
二、產生食品安全問題的主要原因
（一）食品的小作坊式分散化生產
從近年發(fā)生的一系列食品安全問題看，幾億農民分散生產農產品，幾十萬小作坊隨意制作各種食品，他們使用的設備簡陋、技術水平落后、衛(wèi)生狀況惡劣、產品質量難以得到控制。食品生產從“田間”到“餐桌”的環(huán)節(jié)越來越復雜，給監(jiān)管工作帶來極大的難度，國家質檢總局調查的45萬個食品生產企業(yè)中，10人以下的食品生產加工小作坊有35萬家，29%的企業(yè)無證生產，60%的企業(yè)出廠不檢驗或根本不具備檢驗能力，這些小作坊“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、條件差、工藝亂”，食品質量和安全難以保證，如何有效解決“家庭小作坊”難題，已經成了當前和今后一段時間決定我國食品安全水平的突出問題。
(二) 食品安全法制不夠健全
一是食品法律法規(guī)的系統(tǒng)性和完整性較差，涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)如《產品質量法》、《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生行政處罰法》和《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等，僅僅對食品質量作了一些概要性規(guī)定，有較大的法律監(jiān)管盲區(qū)。1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》已經不適應形勢的發(fā)展需要。該法僅對104種農藥在糧食、水果、蔬菜肉等45種食品中規(guī)定了允許的殘留量，總含291個指標；而國際食品法典則對176種農藥在375種食品中規(guī)定了2439條農藥殘留標準。導致在行政執(zhí)法過程中，一些有害物資蒙混過關，給為非作歹者留下作惡空間。又如該法中沒有規(guī)定為假冒偽劣食品銷售者提供原料及其他材料者予以處罰的內容，應當說這是在規(guī)范食品市場法律中的重大缺陷。且《食品衛(wèi)生法》確定的執(zhí)法主體職責與現(xiàn)實情況有所脫節(jié)，不適應多個部委共同按職能分段監(jiān)管的現(xiàn)狀。二是食品法律法規(guī)的條款籠統(tǒng)，操作性差，一些法律法規(guī)規(guī)定的比較原則和寬泛，有些條款甚至完全過時，對實際問題約束力較低，操作性不強。三是食品法律法規(guī)的罰則較輕，法律權威不夠，相比西方發(fā)達國家極其嚴厲的懲罰力度而言，缺乏威懾力。如改革開放初期，美國的“雀巢”奶粉曾被廣東農民假冒，美方花6萬美元調查取證起訴，打贏官司，法院對造假者只處罰人民幣200元。美方在法律上是勝利了，但在經濟上卻慘敗了。侵犯知識產權犯罪的社會危害性較大，必須加大刑罰力度，令造假者傾家蕩產、膽寒乃至為此喪命才足以使其罷手。四是食品安全監(jiān)管配套法律法規(guī)未出臺，執(zhí)法力度不夠。
（三）食品安全監(jiān)管機構設置不合理，權限不清
食品安全監(jiān)管“權限不清”，衛(wèi)生部、農業(yè)部、環(huán)�？偩�、糧食總局、質檢總局、工商總局的職能權限界定不明，國家食品藥品監(jiān)督管理局的成立是應勢而生。在食品安全綜合監(jiān)管方面主要依靠行政手段，監(jiān)督管理部門多，如水產品的監(jiān)管就涉及到包括漁業(yè)、質監(jiān)、食監(jiān)、衛(wèi)生防疫、檢驗檢疫和工商等部門。職能部門既當運動員又當裁判員。部門間的職能交叉、重復執(zhí)法、重復抽檢、執(zhí)法缺位、監(jiān)管空白等現(xiàn)象較為突出，部門之間形不成合力，監(jiān)管責任難以落到實處。
(四)食品質量安全的技術支撐體系不完善
我國共有各類檢驗機構數(shù)萬個，行政色彩濃厚，低水平重復建設嚴重，檢測設備、檢測技術落后，很難為食品質量監(jiān)管提供強有力的技術支持。此外，由于部門障礙，檢測報告的法律效力不被廣泛承認，造成了檢測資源的不必要浪費。而不同環(huán)節(jié)的檢測，必然導致監(jiān)管效果的不同。如工商部門為了整治流通市場食品安全，制訂了一系列商品安全管理制度，并且試圖通過進行經常性的市場抽檢發(fā)現(xiàn)問題。但由于處于管理鏈條的最末端，發(fā)現(xiàn)問題時危害往往已經造成。不同安全等級的食品“定義不清”如保健食品、自然食品、生態(tài)食品、無公害食品、無公害農產品和綠色食品(A級，AA級)等，名詞繁多，增加了消費者識別的難度和市場的不透明度。受食品安全管理體系的限制，我國企業(yè)一直沿用操作規(guī)范(GMP)管理系統(tǒng)(即是政府制定強制性的食品生產、貯存衛(wèi)生法規(guī)，來確保食品衛(wèi)生無害的體系)。但它們和FAO／WHO的《國際食品法典》推薦“HACCP體系，(即通過系統(tǒng)性地確定具體危害及其控制措施，以保證食品安全性的系統(tǒng))，相比存在著很大差距。
三、完善食品安全法制的具體措施
(一)要從源頭上加強管理，確保食品安全
加強食品安全監(jiān)測，建立農產品產地環(huán)境安全監(jiān)管體系，強化對農業(yè)投入品的質量和環(huán)境安全管理；建立國家農獸藥殘留監(jiān)控制度；完善食品安全衛(wèi)生質量抽查和例行監(jiān)測制度；加快質量電子監(jiān)管網(wǎng)建設，不斷改進監(jiān)管手段。建立嚴密的食品監(jiān)管網(wǎng)絡，對種植養(yǎng)殖、生產加工、包裝、儲運、銷售各環(huán)節(jié)實行全過程監(jiān)管，確保食品安全。
(二)健全相關法律法規(guī)，為打擊違法犯罪提供法律依據(jù)
1、盡快制定《食品安全法》。明確規(guī)定食品安全監(jiān)督管理部門對食品不得實施免檢；加強對食品添加劑的監(jiān)管，防止食品添加劑的不規(guī)范使用及濫用；完善食品召回制度，強調在企業(yè)不主動召回的情況下，政府要責令企業(yè)召回不合格食品；進一步加強食品安全風險的監(jiān)測和評估，防止食品安全事故蔓延。強調地方政府、相關職能部門的職責及溝通配合的重要性。既要強調食品衛(wèi)生顯然不夠，又應確保消費者人身、財產安全。
2、修改《產品質量法》第49條為：“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的產品的，責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品(包括已售出和未售出的產品)貨值金額等值以上1 O倍以上的罰款，情節(jié)嚴重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。構成犯罪的，依法從重追究刑事責任。
3、完善《刑法》生產、銷售不合格產品罪
(1)《刑法》第143條應修改為：“生產、銷售不符合食品標準的食品，足以造成食物中毒事故或者其他嚴重性食源性疾患的，處1 0年以上有期徒刑，并處銷售額10倍以上的罰金。后果特別嚴重的，處無期徒刑或者死刑，并處沒收財產�！�(2)《刑法》第144條應修改為：“在生產、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處10年以上有期徒刑，并處銷售金額1 O倍以上的罰金。造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患的，處無期徒刑或者死刑，并處沒收全部財產。
(三)構建食品安全評估評價體系和食品安全信息體系。
以國家級食品質檢機構和食品安全專家為專業(yè)技術支持，對監(jiān)測結果進行對比分析和評估，形成風險評估報告，對可能造成的危害進行預測，及時發(fā)布預警公告；同時基于評估報告提出有針對性的控制措施，作為預防重大食品安全事件決策的技術依據(jù)，提高國內生產加工環(huán)節(jié)食品安全風險監(jiān)測、分析與風險預警的能力和水平。
(四)完善食品安全相關標準和相關認證。
所有食品生產及相關行業(yè)都要辦理生產許可證，取得QS認證，確保質量安全。加快我國食品安全標準采用國際標準和國外先進標準的進程；根據(jù)我國食品生產、加工和流通領域具體情況，制訂具有可操作性的過渡標準或分級標準；建立健全全國統(tǒng)一的食品認證體系，完善認證制度；加快我國食品認證的國際互認進程。同時，設立消費者免費委托檢驗制度。消費者對食品質量有異議的，可以向政府設立的免費檢測的專門機構申請檢驗鑒定，從而進一步遏制偽劣食品的蔓延。
(五)嚴格執(zhí)法，開展食品安全專項整治。
集中整治食品生產加工小作坊。嚴厲打擊“黑窩點”，堅決取締無證生產經營企業(yè)。制止生產經營假冒偽劣食品行為，整頓和規(guī)范食品廣告，明星不負責任代言的，也要承擔民事賠償責任；全面加強農村食品安全監(jiān)管工作，讓老百姓吃得放心、睡得安穩(wěn)。切實加強中小學食品安全監(jiān)管，明確責任、消除隱患，嚴防食品中毒事件發(fā)生，創(chuàng)建衛(wèi)生整潔的平安校園。
(六)實行產品責任強制保險制度。
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