[ 佘文娟 ]——(2002-5-31) / 已閱28745次
論中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管的完善
佘 文 娟
[內(nèi)容提要] 與其它類(lèi)型的監(jiān)管相同，保險(xiǎn)監(jiān)管是一種政府行為。市場(chǎng)需要監(jiān)管力量的維護(hù)，否則，保險(xiǎn)市場(chǎng)有可能步入歧途；然而，過(guò)度監(jiān)管則可能反過(guò)來(lái)遏制保險(xiǎn)市場(chǎng)的生機(jī)和活力，使之裹足不前。因此，一國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的政策、力度以及完備性，是實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。中國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)面臨著挑戰(zhàn)和機(jī)遇，相應(yīng)地，中國(guó)的保險(xiǎn)監(jiān)管也應(yīng)加以完善，以應(yīng)對(duì)入世的沖擊。本文結(jié)合中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀，對(duì)完善中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管提出了若干管見(jiàn)。
[關(guān)鍵詞] 保險(xiǎn)監(jiān)管、市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府行為
[中圖分類(lèi)號(hào)]F842 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A
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一、保險(xiǎn)監(jiān)管的目的和意義
（一）保險(xiǎn)監(jiān)管可以起到市場(chǎng)準(zhǔn)入甄別的作用。
所謂市場(chǎng)準(zhǔn)入(market access),是指一國(guó)允許外國(guó)貨物、服務(wù)或資本參與其國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的程度。[1]“準(zhǔn)”字體現(xiàn)了國(guó)家法律的一種許可，“入”字則指外國(guó)服務(wù)、貨物、資本的進(jìn)入，亦即本國(guó)市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放，因而準(zhǔn)入的含義是指國(guó)家通過(guò)實(shí)施各種法律和規(guī)章制度對(duì)本國(guó)市場(chǎng)開(kāi)放程度的一種宏觀的掌握和控制。保險(xiǎn)服務(wù)貿(mào)易的市場(chǎng)準(zhǔn)入原則旨在通過(guò)增強(qiáng)各國(guó)金融服務(wù)貿(mào)易體制的透明度，減少和取消各種限制市場(chǎng)進(jìn)入的貿(mào)易壁壘，使各國(guó)在一定期限內(nèi)逐步放寬市場(chǎng)開(kāi)放的領(lǐng)域，加深市場(chǎng)開(kāi)放的程度，從而達(dá)到促進(jìn)世界服務(wù)貿(mào)易的增長(zhǎng)，保證各國(guó)保險(xiǎn)服務(wù)可以在世界市場(chǎng)上公平自由競(jìng)爭(zhēng)的目的。東道國(guó)對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，是其地域監(jiān)管的首要環(huán)節(jié)，因?yàn)槭袌?chǎng)準(zhǔn)入是保險(xiǎn)企業(yè)合法進(jìn)入東道國(guó)市場(chǎng)的先決條件，同時(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入形式與條件的寬嚴(yán)，也關(guān)系到保險(xiǎn)企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)的成效。
（二）保險(xiǎn)監(jiān)管可以引導(dǎo)創(chuàng)造“最佳效益規(guī)�！�。
大量的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：中小型保險(xiǎn)公司的規(guī)模收益遞增，而大型公司的規(guī)模收益則可能不變，也可能是適度遞增或遞減。上述結(jié)論表明，保險(xiǎn)市場(chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性的，即使是小規(guī)模的保險(xiǎn)人，也可以成功地與大型保險(xiǎn)人展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，獲得一定的優(yōu)勢(shì)，因而保險(xiǎn)市場(chǎng)是一個(gè)魚(yú)龍混雜的“可爭(zhēng)奪市場(chǎng)”。[2]通過(guò)保險(xiǎn)監(jiān)管，可以對(duì)保險(xiǎn)公司的數(shù)量及規(guī)模加以調(diào)節(jié)，使之達(dá)到最大效益規(guī)模。
（三）保險(xiǎn)監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償職能的需要。
從本質(zhì)上講，保險(xiǎn)公司是風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分擔(dān)的中介，而不是信用中介，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是保證被保險(xiǎn)人和投保人所保利益受到損失后能及時(shí)足額得到賠付。保險(xiǎn)業(yè)具有對(duì)被保險(xiǎn)人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)墓δ埽�，其�?jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)所造成的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其它企業(yè)，保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)失敗不僅會(huì)使個(gè)人失去經(jīng)濟(jì)保障，而且也會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)造成混亂并影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，政府必須加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，確保保險(xiǎn)業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)。
（四）保險(xiǎn)監(jiān)管是保證保險(xiǎn)業(yè)正確經(jīng)營(yíng)方向的客觀要求。
經(jīng)營(yíng)方向是保險(xiǎn)業(yè)為了獲得經(jīng)濟(jì)效益而采取的方法和運(yùn)用的手段。對(duì)于許多保險(xiǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，其經(jīng)營(yíng)失敗的原因多出自業(yè)務(wù)人員的失職或經(jīng)營(yíng)方針的實(shí)施不當(dāng)。從當(dāng)前保險(xiǎn)業(yè)的管理體制來(lái)看，其經(jīng)營(yíng)方針和策略的決定，往往被少數(shù)高級(jí)管理人員所控制，但保險(xiǎn)業(yè)自身的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)，保險(xiǎn)業(yè)自身缺乏具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)的管理人員和保單管理者，很難對(duì)不適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)方向加以完善或糾正。因此，政府給予正確的保險(xiǎn)監(jiān)督管理，以保證保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的正確方向，是十分必要的。
（五）實(shí)行保險(xiǎn)監(jiān)督管理是彌補(bǔ)保險(xiǎn)業(yè)自身管理缺陷的需要。
經(jīng)營(yíng)管理是企業(yè)生存發(fā)展的命脈，企業(yè)必須在自身發(fā)展過(guò)程中向管理要效益。保險(xiǎn)業(yè)在商業(yè)化發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)管理的目的是為了保障和提高保險(xiǎn)業(yè)自身的效益，其保險(xiǎn)費(fèi)率的厘定、保險(xiǎn)公司責(zé)任準(zhǔn)備金的提取、再保險(xiǎn)的規(guī)定等，都會(huì)從自身利益考慮，往往有失公平。因此，必須通過(guò)外部進(jìn)行監(jiān)督管理，才能達(dá)到保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。
二、影響我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的因素
保險(xiǎn)監(jiān)管的效率，不僅與保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身有關(guān)，也與保險(xiǎn)監(jiān)管的社會(huì)環(huán)境有關(guān)，我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理的社會(huì)環(huán)境與其它國(guó)家相比，具有特殊性。這突出的體現(xiàn)在如下三方面因素上：
（一） 微觀主體的行為對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管的影響。
目前，我國(guó)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)理念和經(jīng)營(yíng)機(jī)制還不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，許多保險(xiǎn)公司體制雖然發(fā)生了變化，但是經(jīng)營(yíng)理念還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有的甚至缺乏基本的守法經(jīng)營(yíng)意識(shí)，一哄而上，混業(yè)經(jīng)營(yíng)，不計(jì)成本，不考慮風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象仍然存在。各類(lèi)保險(xiǎn)公司的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、進(jìn)取意識(shí)比較差，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制尚未建立起來(lái)。一些保險(xiǎn)公司很少顧及成本和風(fēng)險(xiǎn)，盲目地追求數(shù)量擴(kuò)張，由此形成大量不良資產(chǎn)。這決定了在新時(shí)期下保險(xiǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)是改變企業(yè)的粗放式經(jīng)營(yíng)，培養(yǎng)現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)的創(chuàng)新意識(shí)。
（二） 政府行為對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管的影響。
受政府尋租行為的影響，政府職能界定模糊的直接后果是政府動(dòng)輒以行政手段干預(yù)保險(xiǎn)市場(chǎng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，利益分配格局的調(diào)整，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序中的矛盾沖突也會(huì)反映到保險(xiǎn)業(yè)運(yùn)行中來(lái)，因此政府對(duì)保險(xiǎn)公司的行政干預(yù)還必不可少，保險(xiǎn)公司的自主經(jīng)營(yíng)只能逐步得到實(shí)現(xiàn)。作為政府行為在保險(xiǎn)業(yè)的重要體現(xiàn)方式，保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)運(yùn)用相關(guān)經(jīng)濟(jì)杠桿，對(duì)保險(xiǎn)企業(yè)的均衡、高效發(fā)展提供制度保障和良好的外部環(huán)境，而不應(yīng)取代企業(yè)充當(dāng)決策者。
（三）市場(chǎng)狀況對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管的影響。
保險(xiǎn)監(jiān)管的力度依市場(chǎng)的不同而有所區(qū)別。所有的市場(chǎng)對(duì)個(gè)人購(gòu)買(mǎi)的保險(xiǎn)產(chǎn)品監(jiān)督力度最大。其中與公共政策有關(guān)的產(chǎn)品更是如此。購(gòu)買(mǎi)者的規(guī)模越大，信息越多，監(jiān)管的力度越弱。例如，一般國(guó)家對(duì)再保險(xiǎn)產(chǎn)品的監(jiān)管力度最弱，對(duì)海上保險(xiǎn)、航空保險(xiǎn)和運(yùn)輸保險(xiǎn)的監(jiān)管力度較強(qiáng)，比上述保險(xiǎn)監(jiān)管力度再?gòu)?qiáng)一些的依次是大企業(yè)的保險(xiǎn)、小企業(yè)的保險(xiǎn)、團(tuán)體人壽保險(xiǎn)等，監(jiān)管力度最強(qiáng)的是個(gè)人壽險(xiǎn)和個(gè)人機(jī)動(dòng)車(chē)保險(xiǎn)。[3]
三、我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀
我國(guó)還沒(méi)有形成完善的保險(xiǎn)監(jiān)管體系，保險(xiǎn)監(jiān)督管理乏力，存在著不少缺漏。
（一）保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)制不健全。
保監(jiān)會(huì)受地方政府制約的現(xiàn)象還很?chē)?yán)重，導(dǎo)致對(duì)地方保險(xiǎn)公司監(jiān)管乏力。從體制上看，保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)制的建設(shè)還很薄弱，監(jiān)管隊(duì)伍沒(méi)有真正壯大起來(lái)，監(jiān)督管理的水平不高。從監(jiān)管環(huán)節(jié)上來(lái)看，只注重對(duì)機(jī)構(gòu)的管理，忽視對(duì)保險(xiǎn)公司人員的監(jiān)督管理；只注重對(duì)業(yè)務(wù)事件的監(jiān)督管理，忽視對(duì)內(nèi)部機(jī)制的監(jiān)督管理。
（二）保險(xiǎn)立法嚴(yán)重滯后。
我國(guó)的保險(xiǎn)立法尚處于初級(jí)階段，這與我國(guó)蓬勃發(fā)展的保險(xiǎn)業(yè)現(xiàn)狀并不相稱(chēng)。首先，從目前我國(guó)現(xiàn)有的保險(xiǎn)法規(guī)來(lái)看，只有保險(xiǎn)法和人民銀行制定的一些規(guī)章。這些法規(guī)是在我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)還不很健全的情況下制定的，在立法上存在著許多不足之處；其次，這些法規(guī)沒(méi)有兼顧到我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放的實(shí)際情況，沒(méi)有對(duì)進(jìn)入我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)的外國(guó)公司予以詳盡的規(guī)范；再次，沒(méi)有規(guī)定對(duì)擅自經(jīng)營(yíng)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法人或自然人及違法違規(guī)保險(xiǎn)公司的罰則，保險(xiǎn)法規(guī)缺乏強(qiáng)制性和可操作性。
（三）保險(xiǎn)監(jiān)管方式、措施落后。
因人力、機(jī)構(gòu)條件的限制，我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管處于被動(dòng)性監(jiān)管狀態(tài)，保險(xiǎn)監(jiān)管人員象消防隊(duì)員一樣，哪里出現(xiàn)問(wèn)題就去哪里，監(jiān)管工作缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、主動(dòng)性和前瞻性。同時(shí)，監(jiān)控的重點(diǎn)仍在費(fèi)率、手續(xù)費(fèi)等細(xì)節(jié)問(wèn)題上，對(duì)關(guān)系到保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定的償付能力、再保險(xiǎn)安排、資產(chǎn)負(fù)債配置和內(nèi)控機(jī)制等重大問(wèn)題監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管手段不到位，監(jiān)管方式單一。
四、完善我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的若干建議
保險(xiǎn)監(jiān)管方式通常有兩種：一種是嚴(yán)格監(jiān)管方式，另一種是松散監(jiān)管方式。前者強(qiáng)調(diào)對(duì)費(fèi)率和償付能力實(shí)行雙重監(jiān)管，在這種監(jiān)管模式下，所有的保險(xiǎn)活動(dòng)都受到全面監(jiān)管，包括對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制、對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品質(zhì)量即條款和費(fèi)率的管理、對(duì)保險(xiǎn)資金運(yùn)用及準(zhǔn)備金比率的管制等；后者則只對(duì)償付能力進(jìn)行監(jiān)管，放松對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)甚至市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的約束，因而采取的主要是控制財(cái)政資金的監(jiān)管手段，并且要求具備完善的會(huì)計(jì)規(guī)范評(píng)估原則和詳盡的財(cái)會(huì)報(bào)告制度。由于中國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)尚未成熟，保險(xiǎn)業(yè)的自律監(jiān)管尚不完善，尤其是缺乏實(shí)行松散監(jiān)管的財(cái)會(huì)條件，我國(guó)目前保險(xiǎn)公司采用的仍是費(fèi)率與償付能力并重的嚴(yán)格監(jiān)管方式。
1、利用WTO服務(wù)貿(mào)易總協(xié)議（GATS協(xié)議）的“市場(chǎng)準(zhǔn)入”條款，行使對(duì)外國(guó)保險(xiǎn)服務(wù)提供者的準(zhǔn)入“甄別權(quán)”。[4]要達(dá)到積極、合理、有效利用外資的目標(biāo)，就必須在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)上設(shè)置資質(zhì)要求和業(yè)績(jī)要求，積極引入那些資力雄厚、業(yè)績(jī)優(yōu)良、財(cái)會(huì)制度健全的外國(guó)保險(xiǎn)公司，而將那些資質(zhì)或業(yè)績(jī)較差，財(cái)會(huì)制度不健全的外國(guó)保險(xiǎn)公司拒之門(mén)外。從GATS項(xiàng)下市場(chǎng)準(zhǔn)入的承諾情況來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家均保留著對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入甄別權(quán)，同時(shí)這也是我國(guó)維護(hù)自身金融安全的一項(xiàng)必要措施。
2、進(jìn)一步充實(shí)保險(xiǎn)監(jiān)管力量。1998年11月中國(guó)保監(jiān)會(huì)的成立，標(biāo)志著我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管在建制上已經(jīng)獨(dú)立化和專(zhuān)門(mén)化。但保監(jiān)會(huì)仍存在著人員、網(wǎng)點(diǎn)不足的問(wèn)題，無(wú)法在全國(guó)主要城市形成一個(gè)自足的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，在某些地區(qū)、城市還必須依靠中國(guó)人民銀行代為監(jiān)管。加入WTO前后，應(yīng)努力在外資保險(xiǎn)公司集中的城市增設(shè)保監(jiān)會(huì)分支機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管人員，只有這樣才能從人員和機(jī)構(gòu)上保證對(duì)保險(xiǎn)公司的有效監(jiān)管。
3、完善和創(chuàng)新保險(xiǎn)監(jiān)管方法。在監(jiān)管方法上，現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)雙管齊下。必要時(shí)，可參照國(guó)外的三級(jí)管理制度，建立保險(xiǎn)公司資信等級(jí)制度，根據(jù)保險(xiǎn)公司資金實(shí)力、經(jīng)營(yíng)管理水平、經(jīng)濟(jì)效益和遵紀(jì)守法情況，綜合評(píng)定其資信等級(jí)，并定期予以公布。同時(shí)，還應(yīng)創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一的保險(xiǎn)公司報(bào)表體系和科學(xué)的預(yù)警指標(biāo)系統(tǒng)，以求緊密跟蹤檢測(cè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)狀況，有效地防范和控制保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
4、應(yīng)盡快建立起保險(xiǎn)自律監(jiān)管機(jī)制。實(shí)踐證明，行業(yè)自律作為外部監(jiān)管必要和有益的補(bǔ)充，對(duì)于協(xié)調(diào)外部監(jiān)管矛盾，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序具有外部監(jiān)管難以企及的良好效果。我國(guó)的保險(xiǎn)同業(yè)公會(huì)雖已正式成立，但相應(yīng)的規(guī)章制度尚未建立，會(huì)員納入程序也未予明確，今后應(yīng)加強(qiáng)和完善其自律職能，尤其應(yīng)將所有保險(xiǎn)公司納入保險(xiǎn)行業(yè)組織中，從行業(yè)自律的層面加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)督和規(guī)范。
