[ 葉鵬 ]——(2009-5-14) / 已閱11821次
淺論訴前調(diào)解的定位及操作
葉鵬
調(diào)解這朵“東方之花”在建國(guó)后曾經(jīng)十分絢爛，然而隨著我國(guó)法治建設(shè)的快速發(fā)展，其很快受到了來自程序正義理念的沖擊，民間調(diào)解能力急劇下降，而司法調(diào)解也同樣受到“事實(shí)清楚、分清是非”等多方面的限制。但輕視調(diào)解的弊端很快顯現(xiàn)，案件數(shù)量急增，法官疲于應(yīng)對(duì)各類案件，由于法官司法理念與大眾倫理觀念的沖突，當(dāng)事人經(jīng)常對(duì)法院的判決不理解、不接受，涉訴信訪數(shù)量的快速上升，現(xiàn)實(shí)使理論與實(shí)務(wù)界不得不重新審視調(diào)解的功能與作用。特別是在構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)確立后，單純的訴訟調(diào)解顯然因糾紛解決途徑的單一性而不能為社會(huì)轉(zhuǎn)型期較多的矛盾糾紛提供高效的糾紛解決機(jī)制，如何進(jìn)一步拓展調(diào)解工作空間，完善調(diào)解工作機(jī)制，建立大調(diào)解工作體系，是當(dāng)前政法工作面臨的一項(xiàng)重要課題。本文擬就當(dāng)前實(shí)踐中探索的訴前調(diào)解制度作一探討，以期達(dá)到拋磚引玉的作用。
一、訴前調(diào)解的定位
目前，對(duì)于訴前調(diào)解究竟應(yīng)處于什么階段，其法律性質(zhì)是什么，實(shí)踐中主要存在兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴前調(diào)解應(yīng)處于訴訟開始之前，即法院立案庭立案之前，其性質(zhì)是一種人民調(diào)解。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，訴前調(diào)解應(yīng)處于法院立案之后，開庭審理之前，其性質(zhì)是一種法院調(diào)解和人民調(diào)解相融合的混合調(diào)解。筆者認(rèn)為第一種觀點(diǎn)比較準(zhǔn)確，因?yàn)槿缫o調(diào)前調(diào)解準(zhǔn)確定位，必須先了解訴訟的含義。
在漢語中，訴訟一詞最初并不連用，許慎撰寫的《說文解字》中認(rèn)為：“訴，告也”；“訟，爭(zhēng)也”。據(jù)資料顯示，現(xiàn)代意義上的訴訟是中國(guó)于清朝末年從日本的法律用語中轉(zhuǎn)引回來的。其含義為“打官司”，即由一方告訴、告發(fā)或控告，由國(guó)家的權(quán)威機(jī)構(gòu)（官府）解決控方與被告方的爭(zhēng)議或糾紛的活動(dòng)�，F(xiàn)代意義上的訴訟，作為一種解決社會(huì)系統(tǒng)中利益沖突的機(jī)制和一種專門法律活動(dòng)，其主要特征有以下四點(diǎn)：（1）訴訟是一種有效的“公力救濟(jì)”方式 ；（2）訴訟有一套法定的程序；（3）訴訟是一個(gè)法律運(yùn)作的過程，這個(gè)過程包括提起訴訟、法院的審理和裁決、執(zhí)行等。由訴訟的概念和特征，可以看出訴前調(diào)解應(yīng)是指在當(dāng)事人將糾紛交付法院解決之前，先在調(diào)解人員主導(dǎo)下進(jìn)行調(diào)解。在調(diào)解不成功時(shí)，再由法院予以立案進(jìn)入訴訟程序進(jìn)行解決，即訴前調(diào)解應(yīng)發(fā)生在訴訟開始之前。然而，我國(guó)現(xiàn)行法律卻并未對(duì)訴前調(diào)解作出明文規(guī)定，那么訴前調(diào)解應(yīng)是一種什么性質(zhì)的調(diào)解呢？
按照現(xiàn)行法律，我國(guó)調(diào)解制度主要包括法院調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解三個(gè)部分。法院調(diào)解又稱司法調(diào)解、訴訟調(diào)解，是指法院在審理各類案件時(shí)，由法院主持，當(dāng)事人平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，從而解決糾紛所進(jìn)行的活動(dòng)。行政調(diào)解是指具有調(diào)解糾紛職能的國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家政策、法律，以自愿為原則，在分清責(zé)任，明辨是非的基礎(chǔ)上，通過說服教育，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，從而達(dá)成協(xié)議解決糾紛的活動(dòng)。人民調(diào)解，是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，消除紛爭(zhēng)的一種群眾性活動(dòng)。他是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為。由三種調(diào)解的概念，可以看出，法院調(diào)解是人民法院的職權(quán)行為，他是人民法院的一種審理活動(dòng)，其形成的調(diào)解文書具有強(qiáng)制力；行政調(diào)解是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，形成的調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，其性質(zhì)是合同。而實(shí)踐中，訴前調(diào)解的重要特征則在于：調(diào)解程序的發(fā)生在提起訴訟之前，所以可以看出訴前調(diào)解不應(yīng)屬于法院調(diào)解和行政調(diào)解的范疇，其實(shí)質(zhì)是一種人民調(diào)解。
二、訴前調(diào)解程序的操作
我國(guó)現(xiàn)行民訴法雖沒有訴前調(diào)解的規(guī)定，但法院開展訴前調(diào)解的報(bào)道卻常見諸報(bào)端并獲得贊譽(yù)，可見訴前調(diào)解在實(shí)踐中已具有存在的正當(dāng)性和必要性。在當(dāng)前的審判實(shí)踐中，訴前調(diào)解主要包括兩種情形，一為不具有法院審理性質(zhì)，即由在法院立案庭設(shè)立的人民調(diào)解工作室來調(diào)解；一為具有法院審理性質(zhì)，即由法院立案庭的法官來調(diào)解或法官與人民陪審員、人民調(diào)解員共同來進(jìn)行調(diào)解。筆者認(rèn)為，目前在法院對(duì)訴前糾紛進(jìn)行調(diào)解尚于法無據(jù)的情況下，對(duì)于訴前調(diào)解可從以下幾個(gè)方面來操作：
（一）、訴前調(diào)解程序的啟動(dòng)
因?yàn)樵V前調(diào)解發(fā)生在提起訴訟之前，所以筆者認(rèn)為訴前調(diào)解的啟動(dòng)應(yīng)在案件當(dāng)事人到法院立案之時(shí)。具體而言，就是在法院立案庭內(nèi)設(shè)立人民調(diào)解工作室，在當(dāng)事人來院立案之時(shí)，立案人員應(yīng)仔細(xì)審查案件，判斷案件的性質(zhì)、復(fù)雜程度以及是否有調(diào)解的可能。對(duì)法律關(guān)系基本清楚、事實(shí)爭(zhēng)議不大、法律責(zé)任比較明確的一審民商事案件，立案法官應(yīng)該充分行使釋明權(quán)，主動(dòng)宣傳人民調(diào)解工作的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)，告知進(jìn)入訴訟程序后的利弊，建議當(dāng)事人首先選擇訴前調(diào)解，并征求、詢問當(dāng)事人是否愿意進(jìn)行訴前調(diào)解。如果當(dāng)事人愿意，則應(yīng)暫緩立案，由法官將案件轉(zhuǎn)至立案庭內(nèi)設(shè)置的人民調(diào)解工作室，由立案法官協(xié)助人民調(diào)解員通知當(dāng)事人到法院立案庭進(jìn)行調(diào)解。
（二）、訴前調(diào)解的適用范圍
訴前調(diào)解雖然具有靈活和簡(jiǎn)易等優(yōu)點(diǎn)，但卻沒有法律規(guī)定且在程序上也呈現(xiàn)出非法律性、非正式性，所以為了當(dāng)事人的利益應(yīng)該嚴(yán)格控制其適用范圍。根據(jù)司法實(shí)踐，參考各地法院的做法，筆者認(rèn)為訴前調(diào)解只適用于以下一些調(diào)、撤率較高的案件：（1）家庭糾紛類，如：婚姻、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)婚、繼承等。（2）相鄰關(guān)系類，如：宅基地和不動(dòng)產(chǎn)糾紛等。（3）小標(biāo)的額案件，如：小額的債務(wù)糾紛、小額的合同糾紛等。（4）人身損害賠償類，如交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的損害賠償糾紛。（5）民間借貸糾紛類，如訴訟標(biāo)的額較小，當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為明確的民間借貸案件。（6）其他事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確、爭(zhēng)議不大的糾紛。
（三）、訴前調(diào)解的主體
在訴前調(diào)解人的選擇上，筆者認(rèn)為，由于這不是訴訟程序，故不由法官來擔(dān)任，法官只應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)調(diào)解員進(jìn)行指導(dǎo)和幫助。具體在人民調(diào)解工作室組成人員的選擇上，筆者認(rèn)為應(yīng)由下述人員來擔(dān)任更為適宜：
1、人民法院邀請(qǐng)的律師。由于律師特定的身份及被社會(huì)層面的認(rèn)知程度相對(duì)較高，且具有較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和相對(duì)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)于一般人而言，更為清楚訴訟的利弊，所以其容易引起當(dāng)事人的重視，其意見也更易被當(dāng)事人接受，有利于案件調(diào)解的進(jìn)行。
2、退休后的法官。一些退休法官，身體狀況良好，且具有豐富的審判工作經(jīng)驗(yàn)以及豐富的人生閱歷和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，較于其他人而言，更適合做調(diào)解工作。
3、人民法院邀請(qǐng)的人民調(diào)解員。此類人員可分為兩種，一是人民調(diào)解委員會(huì)中的人員，一為在當(dāng)?shù)赝^高，有一定社會(huì)影響力的人員。他們完全有能力利用自已特定的身份和經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)事人講解道理，調(diào)處一般糾紛。
4、基層司法所的法律工作者。此類人員一般熟知訴訟程序，掌握有相對(duì)豐富的法律知識(shí)，且具有調(diào)解民間糾紛的經(jīng)驗(yàn)，所以也比較適合做為訴前調(diào)解的人選。
在此需要注意的是，人民調(diào)解工作室的組成人員應(yīng)由以上人選混合構(gòu)成。同時(shí)為了保障人民調(diào)解工作室調(diào)解員的工作積極性，法院應(yīng)向黨委匯報(bào)，與政府溝通，努力構(gòu)建由政府出資為調(diào)解員發(fā)放工資，法院提供調(diào)解場(chǎng)所的訴前調(diào)解模式。
（四）、訴前調(diào)解的效力及時(shí)間
訴前調(diào)解結(jié)束后，會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)后果：一是調(diào)解失敗，雙方當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)入訴訟程序；另一種則是調(diào)解成功，爭(zhēng)議雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。對(duì)于前者我們不必細(xì)述，而對(duì)于后者，則會(huì)出現(xiàn)調(diào)解協(xié)議的法律效力問題。
最高法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》規(guī)定，“經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的調(diào)解文書具有民事合同性質(zhì)”，由此可看出雙方當(dāng)事人在人民調(diào)解工作室達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。那么是否會(huì)出現(xiàn)因調(diào)解協(xié)議難以執(zhí)行而造成當(dāng)事人放棄這一解決糾紛的途徑呢？筆者認(rèn)為，可以采用以下途徑予以解決：
即在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，由調(diào)解員明確告知協(xié)議不具備強(qiáng)制執(zhí)行力，并提出可以到公證部門進(jìn)行公證，賦予協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的建議和可以申請(qǐng)法院出具正式調(diào)解文書的建議。對(duì)于前者，雙方可以共同到公證部門進(jìn)行公證，使調(diào)解協(xié)議變?yōu)榫哂袕?qiáng)制執(zhí)行力的公證文書；對(duì)于后者，如果雙方當(dāng)事人提出法院制作調(diào)解書的請(qǐng)求，則應(yīng)由立案庭的法官首先對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行審查，然后再出具有法律效力的調(diào)解書，但當(dāng)事人應(yīng)向法院繳納一定的訴訟費(fèi)用。體繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)只收取制作調(diào)解文書的成本費(fèi)用，但在調(diào)解書中應(yīng)述明案件系調(diào)解工作室調(diào)解，雙方當(dāng)事人申請(qǐng)法院予以確認(rèn)的情況。
任何一種程序，都不能沒有時(shí)間的限制，訴前調(diào)解也是一樣，如果沒有調(diào)解期限限制，則勢(shì)必會(huì)侵害當(dāng)事人的權(quán)利。但調(diào)解又是一個(gè)雙方從有爭(zhēng)執(zhí)變?yōu)闊o爭(zhēng)執(zhí)，從有矛盾變?yōu)橄嗳诤系倪^程，若時(shí)間過短，則一般不容易調(diào)解成功，因此筆者認(rèn)為，訴前調(diào)解的時(shí)間應(yīng)限定為一個(gè)月為宜。如調(diào)解成功，人民調(diào)解工作室不能收取任何費(fèi)用，雙方當(dāng)事人可按前述方法確定如何履行協(xié)議；如調(diào)解不成，人民調(diào)解工作室則應(yīng)將案件轉(zhuǎn)至法院立案庭，由法院立案后進(jìn)入訴訟程序進(jìn)行審理。
（寶豐縣人民法院 葉鵬）
