[ 尹振國(guó) ]——(2009-5-18) / 已閱16896次
論行政性、事業(yè)性收費(fèi)的依法治理法律制度設(shè)計(jì)
尹振國(guó)
【摘 要】 我國(guó)行政性、事業(yè)性收費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大，目前已經(jīng)發(fā)展到非常嚴(yán)重的程度，收費(fèi)行為極不規(guī)范，收費(fèi)資金缺乏管理，無約束的行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷并存，集體腐敗和個(gè)人腐敗并舉，引起社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿。應(yīng)盡快建立相關(guān)的收費(fèi)法律制度，以規(guī)制日益嚴(yán)重的亂收費(fèi)行為。
【關(guān)鍵詞】 行政性收費(fèi) 事業(yè)性收費(fèi) 依法治理 法律制度
收費(fèi)作為一種非營(yíng)利性的以補(bǔ)償行政成本為目的的行政行為，在任何國(guó)家都是存在的。然而，在我國(guó)不斷擴(kuò)大的收費(fèi)規(guī)模，目前已經(jīng)發(fā)展到非常嚴(yán)重的程度，收費(fèi)行為極不規(guī)范，收費(fèi)資金缺乏管理，無約束的行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷并存，集體腐敗和個(gè)人腐敗并舉，已經(jīng)超過了社會(huì)各階層的承受能力，引起了廣泛的不滿。盡管國(guó)家對(duì)治理收費(fèi)問題十分關(guān)注，采取了分批公布取消收費(fèi)項(xiàng)目、組織收費(fèi)檢查、實(shí)行收費(fèi)資金納入預(yù)算外資金收支兩條線管理等一系列措施，但仍然是前清后亂、邊清邊亂，始終沒有走出治理—膨脹+再治理——再膨脹的怪圈。其根本原因在于收費(fèi)沒有具體的法律規(guī)制，迄今為止還沒有一部全國(guó)性的法律法規(guī)如《收費(fèi)法》來規(guī)范種種收費(fèi)行為，對(duì)收費(fèi)的盡管措施往往只停留在一般的文件上，權(quán)威性不夠、約束力不強(qiáng)；而對(duì)于行政機(jī)關(guān)的亂收費(fèi)行為，沒有一個(gè)具體的可以救濟(jì)的制度與以救濟(jì)，老百姓對(duì)亂收費(fèi)敢怒而不敢言，以至于亂收費(fèi)屢禁不止、越演越烈。本文就我國(guó)行政性、事業(yè)型收費(fèi)治理中的有關(guān)法律制度問題談一些粗淺的看法，以期對(duì)收費(fèi)問題的立法有所裨益。
一、我國(guó)行政性、事業(yè)性收費(fèi)存在的問題
從我國(guó)行政性、事業(yè)性收費(fèi)的現(xiàn)狀來看，主要存在以下問題：
1、費(fèi)大于稅，費(fèi)多于稅 據(jù)有關(guān)方面的統(tǒng)計(jì)資料顯示，目前全國(guó)收費(fèi)（包括基金）的總額按1997年可以掌握的資料統(tǒng)計(jì)，至少在6000億元，相當(dāng)于同期財(cái)政收入的60%，而且每年以20%的速度遞增，比美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家多出40多個(gè)百分點(diǎn)。市、縣收費(fèi)的收入所占的比例更高。到1996年底，全國(guó)共有建設(shè)費(fèi)、附加費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目401個(gè)。這還是有案可查的，那些自定名目收費(fèi)的項(xiàng)目更是多的難以計(jì)數(shù)。而國(guó)家開征的稅，在1994年財(cái)政改革后只有20個(gè)。費(fèi)大于稅，大大加重了企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的負(fù)擔(dān)，阻礙了生產(chǎn)的發(fā)展。有的地方收費(fèi)的隨意性極大，其中有統(tǒng)計(jì)上報(bào)的，也有未統(tǒng)計(jì)上報(bào)的，有開票據(jù)的，也有沒有開票據(jù)的，其結(jié)果是肥了少數(shù)人，虧了國(guó)家、苦了百姓。
2、收費(fèi)成本高 收費(fèi)的高成本，不僅浪費(fèi)社會(huì)資源，而且造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、“吃費(fèi)”人員眾多。據(jù)稅務(wù)部門統(tǒng)計(jì)，每個(gè)稅務(wù)干部平均年征稅100萬左右，這與發(fā)達(dá)國(guó)家相比已經(jīng)是低水平的了。但是，收費(fèi)所用的人力、物力、財(cái)力更多，其支出大約是所收費(fèi)用的20%——30%，也就是說，收費(fèi)的三分之一要用來養(yǎng)活收費(fèi)者。有的收費(fèi)是因人而設(shè)，這樣，機(jī)構(gòu)怎么能不重疊、膨脹？
3、收費(fèi)缺乏法律的規(guī)制 我國(guó)各項(xiàng)收費(fèi)長(zhǎng)期游離于財(cái)政預(yù)算之外，缺乏法治的約束和監(jiān)督。關(guān)于收費(fèi)的主體、繳費(fèi)主體及其權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等等，法律并沒有明確的規(guī)定。而市
場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家各級(jí)政府通過一定的法律程序開征稅費(fèi)，在提供某些服務(wù)項(xiàng)目時(shí)按照“使用者付費(fèi)”原則向接受服務(wù)的對(duì)象收取一定的費(fèi)用。不僅如此，這些國(guó)家的水費(fèi)、規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)收入都納入政府的預(yù)算收入，因此，收費(fèi)具有一定的法令性和強(qiáng)制性。我國(guó)沒有一部全國(guó)性的收費(fèi)管理法規(guī)，缺乏統(tǒng)一明確的收費(fèi)界限和科學(xué)合理的計(jì)費(fèi)依據(jù)。
4、地方稅改革滯后 1994年稅制改革，主要是保證了中央稅收的集中，并沒有涉及到地方稅收中的財(cái)產(chǎn)類、農(nóng)業(yè)類稅收以及一些行為目的稅。地方稅的稅種少、稅源少而且分散，由中央統(tǒng)一稅收立法不可能顧及各地千差萬別的實(shí)際情況，決定財(cái)力大小的關(guān)鍵——各種稅權(quán)也集中到中央，這樣就限制了地方政府以稅收形式滿足地方財(cái)政的需要，因地制宜地解決某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的能力。因此，地方稅制改革落后和稅權(quán)集中與事權(quán)分散的矛盾導(dǎo)致收費(fèi)規(guī)模的無限擴(kuò)張。這種現(xiàn)狀不改變，“費(fèi)改稅”難以實(shí)施，規(guī)范收費(fèi)就難以實(shí)現(xiàn)。[1]
5、收費(fèi)體制不完善 我國(guó)的收費(fèi)體制一直維持誰收費(fèi)、誰使用、誰所有的權(quán)屬關(guān)系，由于收費(fèi)多少與單位利益息息相關(guān)，客觀上使行政、事業(yè)性單位造成一種本能的利益沖動(dòng)去亂收費(fèi)。
6、收費(fèi)依據(jù)、主體、權(quán)限、收費(fèi)范圍、程序不明 國(guó)家明確規(guī)定，行政性收費(fèi)實(shí)行中央和省兩級(jí)審批，但在現(xiàn)實(shí)中越權(quán)立項(xiàng)的情況屢禁不止，擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，越權(quán)審批收費(fèi)項(xiàng)目。有的地方政府擅自在其內(nèi)部文件中為自己設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，以至于收費(fèi)項(xiàng)目繁多，從中央到地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)立了成千上萬個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目。目前，世界上多數(shù)國(guó)家對(duì)收費(fèi)管理都注重法律程序。如公共部門出臺(tái)收費(fèi)項(xiàng)目要有嚴(yán)格的法律依據(jù)，并報(bào)立法部門審批，變動(dòng)收費(fèi)也需要經(jīng)過嚴(yán)格的法律程序，對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要需要經(jīng)過嚴(yán)密的計(jì)算和公眾討論，而我國(guó)目前還沒有法律對(duì)收費(fèi)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，只限于行政機(jī)關(guān)的自收自管。國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)的資金所有權(quán)和使用權(quán)，在沒有法律規(guī)定的情況下，一般都為地方政府部門單位所征用和使用，財(cái)政部門沒有調(diào)撥權(quán)，因此造成部門利益化、權(quán)力濫用、腐敗叢生。收費(fèi)過程中，執(zhí)法人員信口開河，隨意調(diào)價(jià)，甚至討價(jià)還價(jià)；不執(zhí)行行政事業(yè)性收費(fèi)管理?xiàng)l例規(guī)定而使用費(fèi)統(tǒng)一票據(jù)和收費(fèi)年審制度，不按規(guī)定亂罰款；有些單位甚至雇傭品行不端的社會(huì)人員收費(fèi)，極不嚴(yán)肅。
7、收費(fèi)缺乏應(yīng)有的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制 由于征收的資金沒有全部納入預(yù)算管理，致使部分資金有利于預(yù)算外，坐收坐支，有的把行政收費(fèi)變成了脫離預(yù)算監(jiān)督、脫離監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督的“第二財(cái)政”，致使大部分的資金留在機(jī)關(guān)的“小金庫”中，收入不入賬、支出不記賬，幾乎成為機(jī)關(guān)自行支配的“私有財(cái)產(chǎn)”。我國(guó)《價(jià)格法》確立了價(jià)格主管部門是管理國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)的法律部門，但是價(jià)格部門是歸屬于當(dāng)?shù)卣�，這就會(huì)導(dǎo)致自己監(jiān)督自己，監(jiān)督形同虛設(shè)。而且，收費(fèi)的依據(jù)往往不公開，繳費(fèi)人不知道哪些是應(yīng)該交的哪些是應(yīng)該交的，而面對(duì)種類繁多的行政收費(fèi)，當(dāng)事人往往無從知曉，不知道哪些是合法收費(fèi)，那些不是。
二、行政性、事業(yè)性收費(fèi)依法治理的法律制度設(shè)計(jì)
規(guī)范國(guó)家權(quán)能，制約行政權(quán)力，權(quán)力制衡，建立有效的法律監(jiān)督機(jī)制，才是解決亂收費(fèi)問題的治本之策。實(shí)行依法治費(fèi)，應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《收費(fèi)法》。
1、收費(fèi)的原則
（1）收費(fèi)法定原則 法律明文規(guī)定收費(fèi)的主體、繳費(fèi)的主體、收費(fèi)的項(xiàng)目、數(shù)額或者比例等，法律沒有規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目，收費(fèi)主體不得像繳費(fèi)主體收取費(fèi)用。
（2）收費(fèi)公開原則 收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、條件一律公開，讓相關(guān)的公眾知曉；收費(fèi)的程序、手續(xù)要公開；對(duì)某些涉及到行政相對(duì)人重大權(quán)益的收費(fèi)行為，應(yīng)采取公開的行為。
（3）收費(fèi)合理原則 收費(fèi)行為要有理性，禁止收費(fèi)的武斷專橫和隨意。合理還應(yīng)當(dāng)包含有善意、誠(chéng)實(shí)和正當(dāng)動(dòng)機(jī)的涵義。最低限度的理性是收費(fèi)決定應(yīng)當(dāng)具有一個(gè)有正常理智的普通人所能達(dá)到的合理與適當(dāng)。最高的法律理性要求是：收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該符合法律的授權(quán)目的，收費(fèi)的決定應(yīng)該建立在合理的考慮之上，收取的費(fèi)用應(yīng)該合理使用。此外，收費(fèi)的行為還應(yīng)該符合行政法的正當(dāng)程序。
2、行政性、事業(yè)性收費(fèi)的界定
按照現(xiàn)行的規(guī)范解釋，我國(guó)目前的收費(fèi)主要有四種形式：即行政性收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)、基金和其他收費(fèi)。關(guān)于收費(fèi)的定義，目前學(xué)術(shù)界有很多觀點(diǎn)，其基本點(diǎn)包括：國(guó)家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織代表國(guó)家，依照國(guó)家的法律法規(guī)收取費(fèi)用。因此，行政性收費(fèi)可以概括為：國(guó)家機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，代表國(guó)家在行使社會(huì)管理職能過程中為補(bǔ)償行政管理消費(fèi)而收取的費(fèi)用。事業(yè)單位，是由國(guó)家撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的單位，這些單位向社會(huì)提供服務(wù)所收取的費(fèi)用為事業(yè)性收費(fèi)。是不以營(yíng)利為目的的，依照國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章向社會(huì)提供有效服務(wù)所收取的費(fèi)用。
3、行政性、事業(yè)性收費(fèi)權(quán)的設(shè)定、收費(fèi)范圍、收費(fèi)主體、收費(fèi)的主管部門
收費(fèi)權(quán)由法律、法規(guī)來設(shè)定，取消國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部門和省級(jí)物價(jià)、財(cái)政部門審批權(quán)，這是因?yàn)橛?jì)委、物價(jià)部門均屬于行政部門，是代表國(guó)家行使政府職能的部門，收費(fèi)中的立法與這些部門的利益密切相關(guān)，如此，可以防止部門、地方保護(hù)主義。
在收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)立和批準(zhǔn)前都應(yīng)該在一定范圍內(nèi)召開聽證會(huì)，規(guī)定經(jīng)過聽證和必要的立法程序后才允許收費(fèi)。同時(shí)，一切收費(fèi)資金都必須納入財(cái)政管理，各種收費(fèi)項(xiàng)目一旦確定，就要嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收取。
我國(guó)的行政性、事業(yè)性收費(fèi)應(yīng)該控制在以下四個(gè)方面：
（1）經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)對(duì)公民、法人和其他組織進(jìn)行登記、注冊(cè)、頒發(fā)證照的，可收取證照費(fèi)和注冊(cè)登記費(fèi)；
（2）注冊(cè)登記費(fèi)；對(duì)特許經(jīng)營(yíng)、使用國(guó)家資源和政府資產(chǎn)的，可以收取特許權(quán)使用費(fèi)；
（3）對(duì)污染、破壞環(huán)境的，可以收取環(huán)境治理費(fèi)；
（4）對(duì)法人、公民和其他組織間權(quán)利義務(wù)進(jìn)行行政司法調(diào)解的，可以收取調(diào)查費(fèi)、調(diào)解費(fèi)等。[2]
在收費(fèi)的具體運(yùn)作上，可以實(shí)行國(guó)家行政性、事業(yè)性收費(fèi)的目錄管理，除法律、法規(guī)規(guī)定新增收費(fèi)外，不允許在國(guó)家機(jī)關(guān)收費(fèi)管理目錄之外收取費(fèi)用，防止國(guó)家機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力在管理目錄之外收取費(fèi)用。
另外，收費(fèi)的主體必須界定為法律法規(guī)的機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。主管部門可以確定為各級(jí)價(jià)格部門和財(cái)政部門。
4、收費(fèi)主體和繳費(fèi)主體的權(quán)利與義務(wù)
（1）收費(fèi)主體的權(quán)利與義務(wù)
（2）繳費(fèi)主體的權(quán)利與義務(wù)
5、收費(fèi)的程序
收費(fèi)涉及公民、法人和其它組織的權(quán)利義務(wù)的問題，只能依據(jù)正當(dāng)程序?qū)ζ湎拗坪蛣儕Z，否則即是違法要求履行義務(wù)，當(dāng)事人有權(quán)拒絕。
（1）建立、完善收費(fèi)許可證、收費(fèi)員證、收費(fèi)票據(jù)使用及收費(fèi)公開制度，加強(qiáng)收費(fèi)的年度審批與日常的監(jiān)督檢查。
（2）收繳分離制度 收繳分離是指收費(fèi)賬目與資金收繳分離，即收費(fèi)單位不直接接觸收費(fèi)資金，繳費(fèi)者自己繳納費(fèi)用，徹底割斷收費(fèi)部門、單位與收費(fèi)行為的利益關(guān)系。
（3）收費(fèi)項(xiàng)目的公示制度 定期向社會(huì)公布收費(fèi)情況，提高政策透明度，增強(qiáng)繳費(fèi)人的自我保護(hù)意識(shí)和能力，賦予他們知情權(quán)。
6、行政性、事業(yè)性收費(fèi)侵權(quán)的司法救濟(jì)制度
“有權(quán)利必有救濟(jì)”，行政主體對(duì)相對(duì)人收費(fèi)的同時(shí)，必須給相對(duì)方提供救濟(jì)渠道，否則不允許收費(fèi)�！癧3]
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