[ 李文江 ]——(2009-6-5) / 已閱18793次
首先，從政策性銀行產(chǎn)生依據(jù)看。凱恩斯認(rèn)為，社會(huì)總需求和總供給要達(dá)到均衡，放任自流是不可能實(shí)現(xiàn)的。國(guó)家必須對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行控制和調(diào)節(jié)，才能實(shí)現(xiàn)“充分就業(yè)”，才能使全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，國(guó)家具有調(diào)節(jié)總需求和總供給達(dá)到均衡的作用，而國(guó)家實(shí)現(xiàn)這個(gè)均衡的手段主要是財(cái)政政策和金融政策 。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制作用明顯，資金必然流向高收益地區(qū)，相對(duì)落后地區(qū)的企業(yè)和項(xiàng)目就難以得到資金支持，勢(shì)必出現(xiàn)發(fā)展不均衡和分配不合理。正如美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》一書(shū)中指出：市場(chǎng)是不完美的，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法達(dá)到資源的最優(yōu)配置，需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，間接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究來(lái)看，由于交易主體之間存在著信息不對(duì)稱(chēng)，極易產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。所謂“逆向選擇”是指由于信息不全面，賣(mài)者選擇了信譽(yù)或條件不好的買(mǎi)者，如銀行由于調(diào)查不充分，選擇了不合格的借款人發(fā)放貸款�！暗赖嘛L(fēng)險(xiǎn)”則是指買(mǎi)者在取得貨物后不履行義務(wù)，如借款人故意不如期還本付息 。為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，政策性銀行應(yīng)運(yùn)而生。這一方面彌補(bǔ)法規(guī)、信息不足等造成的信用缺口，另一方面通過(guò)“溢出效應(yīng)”帶動(dòng)和引導(dǎo)資金流向，借助政
府力量減輕信用風(fēng)險(xiǎn)。目前，理論界對(duì)政策性銀行產(chǎn)生的理論依據(jù)存在如下論點(diǎn)：
一是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的需要。市場(chǎng)機(jī)制是最具活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，但其完全有效性只有在嚴(yán)格的假設(shè)條件下才能成立。因?yàn)槭袌?chǎng)具有自發(fā)性、盲目性、滯后性，不能保持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理和供求關(guān)系的平衡 。所以，單靠市場(chǎng)不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要利用政府這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)調(diào)控市場(chǎng)的失靈和缺陷。
二是貫徹國(guó)家政策，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是前提條件，但這些領(lǐng)域是社會(huì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益差，商業(yè)銀行不愿涉足，只有依靠政策性銀行。
三是經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家加速發(fā)展的需要。發(fā)展中國(guó)家大多面臨兩大障礙，市場(chǎng)發(fā)育不健全和基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)落后。要解決這兩個(gè)問(wèn)題，單靠市場(chǎng)不夠，需要政府適當(dāng)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng) 。政策性金融是典型的財(cái)政投融資,具有準(zhǔn)財(cái)政屬性,是財(cái)政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補(bǔ)體制落后和市場(chǎng)失靈、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設(shè)立的銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)從事政策性投融資活動(dòng)，為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì),進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步服務(wù)，在經(jīng)營(yíng)上不以盈利為最終目標(biāo) 。政策性金融與商業(yè)金融有完全不同的目標(biāo)和范圍。政策性金融就是要把政府信用運(yùn)用于市場(chǎng)，發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩個(gè)優(yōu)勢(shì)；就是要用好用活政府信用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)，將融資優(yōu)勢(shì)和政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制建設(shè)和市場(chǎng)建設(shè)。
其次，從政策性銀行的功能看，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，公平分配功能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)實(shí)業(yè)資本和商業(yè)信貸資金受投資經(jīng)濟(jì)效益影響，無(wú)法公平地分配社會(huì)資源。如我國(guó)東西差異的解決，就需要政策性銀行把國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策結(jié)合起來(lái)，利用政策性投資的乘數(shù)效應(yīng)，彌補(bǔ)中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金缺口，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。第二，示范和誘導(dǎo)功能。政策性金融體現(xiàn)了政府重點(diǎn)扶持意向和長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，一定程度上降低了投資領(lǐng)域的信貸風(fēng)險(xiǎn)。如開(kāi)發(fā)性金融作為政策性金融的深化和發(fā)展，有助于維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融安全、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的一種金融形式。開(kāi)發(fā)性金融為政府擁有、賦權(quán)經(jīng)營(yíng)，具有國(guó)家信用，體現(xiàn)政府意志，把國(guó)家信用與市場(chǎng)原理特別是與資本市場(chǎng)原理有機(jī)結(jié)合起來(lái)。開(kāi)發(fā)性金融的活力來(lái)自于政府賦權(quán)的法定國(guó)家信用,通過(guò)把政府信用、政府協(xié)調(diào)與市場(chǎng)原理相結(jié)合,充分運(yùn)用國(guó)家信用的高能量,在政府與市場(chǎng)之間架起了橋梁和紐帶,不斷在體制建設(shè)和完善市場(chǎng)方面發(fā)揮獨(dú)特作用,防止和抑制尋租行為,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和缺損。開(kāi)發(fā)性金融不是商業(yè)金融,一般情況下不會(huì)直接進(jìn)入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域,而是從不成熟的市場(chǎng)介入,用資金和體制建設(shè)來(lái)帶動(dòng)市場(chǎng)的發(fā)展。開(kāi)發(fā)性金融的特征是，只要有市場(chǎng)缺損、法人等制度缺損,而又有光明市場(chǎng)前景的投融資領(lǐng)域,能夠進(jìn)行制度建設(shè)的、以整合體制資源取得盈利的,就都是開(kāi)發(fā)性金融的領(lǐng)域。第三，異向配置資源功能。這一功能在資金運(yùn)用上主要表現(xiàn)兩點(diǎn)：一是彌補(bǔ)性，市場(chǎng)機(jī)制和價(jià)值規(guī)律所遺漏的非價(jià)格形式和低效益方面往往有著重大的社會(huì)效益，政策性銀行的介入可以彌補(bǔ)資源配置的不足；二是調(diào)控性，商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)貼近市場(chǎng)，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，就需要政策性銀行參與調(diào)控。這種異向配置資源的功能與政策性銀行的特殊身份是相符的 。
（二） 公立高校的公益性目標(biāo)
賦予公立高校公法人地位是兩大法系許多國(guó)家的共同特點(diǎn)或發(fā)展趨勢(shì)。究其原因，正是基于公立高等學(xué)校是依公法設(shè)立，行使一定的公權(quán)力，為公益目的存在，但又具有不同于行政機(jī)關(guān)特征的特殊的行政組織。這種地位，既滿(mǎn)足了國(guó)家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又能夠使高等學(xué)校避免一般行政上的官僚習(xí)氣和僵化手續(xù)，保持一定程度的精神自由，也容易得到社會(huì)的贊助 。同時(shí)也有助于司法機(jī)關(guān)對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行必要的監(jiān)督。我國(guó)高校與國(guó)外公立高校具有類(lèi)似的特征:高校由國(guó)家舉辦并經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立，都具有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)和法律人格，都需要獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任；高校開(kāi)展活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以公益為目的；高校行使著部分公共權(quán)力；高校又受公共權(quán)力的控制程度較大。
三、公立高校的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)地位成為政策性銀行的主要支持對(duì)象
基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)都是政策性銀行的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域。而我國(guó)公立高校很早就被國(guó)家確立為重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。江澤民同志在第三次全國(guó)教育工作會(huì)議上的講話(huà)中指出：“切實(shí)把教育作為先導(dǎo)性、全局性、基礎(chǔ)性的知識(shí)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施，擺到優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)地位�！敝该髁私逃l(fā)展的方向，確立了教育在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位，同時(shí)也賦予教育新的歷史使命。朱鎔基同志也明確指出：“要進(jìn)一步解放思想，發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”。當(dāng)前，盡管關(guān)于“教育產(chǎn)業(yè)化”、“教育市場(chǎng)化"、“教育商品化” 等提法遭到非議，但“發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”已為大家所認(rèn)同。
根據(jù)人力資本理論，教育投資可以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。以往，人們將教育作為消費(fèi)性事業(yè)來(lái)發(fā)展，是由政府提供的一種大家都可以消費(fèi)的福利。但是現(xiàn)在人們逐步認(rèn)識(shí)到，教育是公益性的事業(yè)，但也是一種產(chǎn)業(yè)，而且不僅只是一種廣義的產(chǎn)業(yè)（廣義的教育產(chǎn)業(yè)，是指根據(jù)1985年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提出的中國(guó)三次產(chǎn)業(yè)劃分的意見(jiàn)，教育屬于第三產(chǎn)業(yè)），教育還是一種實(shí)實(shí)在在的產(chǎn)業(yè)。所謂教育產(chǎn)業(yè)，是指辦學(xué)既要遵循教育規(guī)律，也要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，運(yùn)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律來(lái)辦教育，發(fā)揮市場(chǎng)作用對(duì)教育資源進(jìn)行合理配置；教育的投入要講求經(jīng)濟(jì)效益，要計(jì)算教育成本；學(xué)校為社會(huì)和個(gè)人提供了教育服務(wù)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)獲取合理的報(bào)償（指非義務(wù)教育）；教育管理需要加強(qiáng)質(zhì)量、效率、競(jìng)爭(zhēng)觀念，提高辦學(xué)效益。
從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)看，教育作為一種以高知識(shí)技能為特征的產(chǎn)業(yè)，有必要，也有可能進(jìn)入市場(chǎng)。教育產(chǎn)業(yè)雖然與其他產(chǎn)業(yè)相比具有其特殊性，但其產(chǎn)業(yè)屬性仍十分明顯。對(duì)于一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，其普遍性的特征是生產(chǎn)性、服務(wù)性、經(jīng)營(yíng)性和效益性。高等教育階段，具備了上述特性。
教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而且資金需要量較大。政策性銀行貸款不同于一般商業(yè)銀行，貸款期限較長(zhǎng)，授信額度也較大。高校申請(qǐng)政策性銀行貸款，其還款期限要長(zhǎng)于商業(yè)銀行貸款，還本付息壓力也要小于商業(yè)銀行貸款。一直以來(lái),對(duì)國(guó)家重點(diǎn)扶持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目發(fā)放貸款是政策性銀行重要的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。政策性銀行應(yīng)該集中好資金，增加對(duì)高等院校基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)放貸款。一方面，由于財(cái)政資金長(zhǎng)期滿(mǎn)足不了高校的發(fā)展需要，高校投資欠債較多。因此，政策性銀行在提供基礎(chǔ)設(shè)施貸款時(shí)，要考慮的是既有教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金安排，又有改善學(xué)生和教職工生活條件等方面資金的計(jì)劃；既有科研方面的風(fēng)險(xiǎn)投資需要，又要為校辦企業(yè)和后勤集團(tuán)提供資金保障等等。另一方面，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在提供資金支持時(shí)，也要按照輕重緩急，優(yōu)先選擇制約高校發(fā)展的“瓶頸”項(xiàng)目，如教學(xué)樓、圖書(shū)館、學(xué)生宿舍樓改、擴(kuò)建等作為支持對(duì)象。解決了這些問(wèn)題，就會(huì)對(duì)擴(kuò)大高校的招生規(guī)模起到顯著的乘數(shù)效應(yīng)。在資金投量上，應(yīng)按照國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和高校發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行適度投放。
四、公立高校使用政策性銀行貸款的現(xiàn)實(shí)可行性
國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為我國(guó)政府的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu),可以依托自身的政府背景、資金實(shí)力、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)能力,對(duì)高校提供貸款。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)高校提供貸款將是中國(guó)教育、政策性銀行發(fā)展史上的重要事件,它對(duì)我國(guó)的教育、科技以及經(jīng)濟(jì)等多方面的發(fā)展將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。首先，它能夠緩解和部分消除教育投入不足的狀況。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行可憑借它雄厚的金融實(shí)力加大對(duì)教育的投資額度，解決高等院校在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的巨大資金缺口，進(jìn)一步發(fā)展高等教育，廣泛提高我國(guó)人口素質(zhì)。其次，它有助于我國(guó)教育質(zhì)量的提高。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資金注入將大大改善學(xué)校的辦學(xué)條件和師資力量，這為實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化的目標(biāo)提供了必要的條件。其三，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行就重視對(duì)高科技項(xiàng)目的支持,高等院校又正是我國(guó)從事高科技項(xiàng)目研究的主力軍。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行對(duì)高等院校的支持將有助于科技開(kāi)發(fā)并提高科研成果轉(zhuǎn)讓率，避免智力資源和科技資源的浪費(fèi)，真正體現(xiàn)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。其四，有利于化解公立高校商業(yè)銀行貸款問(wèn)題，降低商業(yè)銀行和公立高校的貸款風(fēng)險(xiǎn)。
政策性銀行貸款的財(cái)政性金融要求，對(duì)公立高校提供貸款只需要政府財(cái)政擔(dān)保，這就使公立高校貸款成為可能。公立高校在商業(yè)銀行貸款的主要障礙是缺少合法擔(dān)保和抵押。因?yàn)�，商業(yè)銀行遵照擔(dān)保法規(guī)定地方政府和財(cái)政部門(mén)擔(dān)保無(wú)效，公立高校的資產(chǎn)又不在合法抵押物范圍內(nèi)，因此，銀校合作一度面臨困難。政策性銀行本身不創(chuàng)造信用，其融資要依靠國(guó)家信用擔(dān)保，因此，在貸款業(yè)務(wù)中也采取了地方信用擔(dān)保的方式，如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在河南、黑龍江、廣東等省的高校貸款都是有地方政府擔(dān)保的。
國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行2006年又提出“政府熱點(diǎn)、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設(shè)、金融推動(dòng)”的二十字辦行方針，而且在廣州大學(xué)城建設(shè)中開(kāi)行已經(jīng)主動(dòng)提出并置換了20多億的商業(yè)銀行貸款 。2005年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與黑龍江10所省屬高校簽約，向這些高校提供9.25億元軟貸款，重點(diǎn)用于老工業(yè)基地振興中教育項(xiàng)目的建設(shè)。所謂軟貸款，就是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為政策性銀行，可以通過(guò)政府或國(guó)有公司的融資平臺(tái)進(jìn)行貸款，其貸款允許用于國(guó)家確定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的資本金或股本投入，這是軟貸款與商業(yè)銀行硬貸款的最大區(qū)別。它利息低，還款期限長(zhǎng)。貸款下?lián)芎螅邶埥〗逃龔d將設(shè)立開(kāi)發(fā)銀行貸款管理辦公室，負(fù)責(zé)對(duì)貸款實(shí)施管理，確保貸款及時(shí)到位發(fā)揮效益并按期償還，貸款學(xué)校也將相應(yīng)成立負(fù)責(zé)本校貸款管理工作的辦公室；出臺(tái)《省屬高校銀行貸款管理暫行辦法》《省屬高校銀行貸款審批制度》等相關(guān)文件，對(duì)高校貸款實(shí)施嚴(yán)格管理；同時(shí)，建立高校償貸準(zhǔn)備金專(zhuān)戶(hù)，如果學(xué)校不能按期償還貸款，教育廳將會(huì)同省財(cái)政廳通過(guò)年度結(jié)算扣款等方式歸還貸款本息 。
公立高校是政府投資為主導(dǎo)，其貸款一定程度上可以說(shuō)是一種政策性貸款。就我國(guó)目前的情況看，政策性銀行的資金是最為理想的高等教育投資資金。在未來(lái)的幾年中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)成立政策性的中國(guó)教育銀行，利用其準(zhǔn)財(cái)政性資金，加大對(duì)高等教育這一準(zhǔn)公共品的提供力度。只要公立高校貸款是在政府科學(xué)控制之下，政策性銀行對(duì)公立高校貸款是不存在風(fēng)險(xiǎn)的，即使出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，也不過(guò)是高校財(cái)政赤字而已。
作者簡(jiǎn)介：博士研究生畢業(yè)，管理學(xué)博士，研究興趣：金融法、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法。
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