[ 卜凡濤 ]——(2009-6-7) / 已閱15778次
論行政復(fù)議中的釋明權(quán)
卜凡濤
摘要
行政復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請(qǐng)人在申請(qǐng)事項(xiàng)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定，以及申請(qǐng)人提出一些與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時(shí)，行政復(fù)議人員做出必要的解釋的權(quán)利。行政復(fù)議機(jī)關(guān)既要完成對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督職能，還要維護(hù)公民的合法權(quán)益，在實(shí)踐中應(yīng)正確行使復(fù)議權(quán)。
關(guān)鍵詞 行政復(fù)議；釋明權(quán)
一、釋明權(quán)概述
釋明權(quán)是民事訴訟的一個(gè)概念，來(lái)源于大陸法系，其本意是指在當(dāng)事人的主張不明確、有矛盾，或者不清楚、不充分，而當(dāng)事人認(rèn)為自己提出的證據(jù)已經(jīng)足夠時(shí)，法官依據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出關(guān)于事實(shí)及法律上的質(zhì)問(wèn)或指示，讓當(dāng)事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補(bǔ)充不充分的證據(jù)的權(quán)能�？梢钥闯觯ü傩惺惯@一權(quán)利，主要是向當(dāng)事人提出關(guān)于主張和證據(jù)兩個(gè)方面的問(wèn)題。我國(guó)民事訴訟領(lǐng)域也借鑒了這一大陸法系的傳統(tǒng)，在訴訟活動(dòng)中，不僅僅是民事訴訟，行政訴訟中也存在著釋明權(quán)的問(wèn)題，而將釋明權(quán)引入行政復(fù)議，是由復(fù)議的性質(zhì)以及復(fù)議實(shí)踐決定的，《復(fù)議法》有些規(guī)定也對(duì)復(fù)議人員課以釋明權(quán)。
從復(fù)議性質(zhì)來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議雖然不是訴訟活動(dòng)，但是具有一定的司法性，復(fù)議中的申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人類(lèi)似于訴訟活動(dòng)中的原告和被告，而復(fù)議機(jī)關(guān)則具有司法機(jī)關(guān)的某些職能，在對(duì)被復(fù)議的具體行政行為的審查方面，以及整個(gè)復(fù)議程序中，包括對(duì)證據(jù)的認(rèn)定、復(fù)議決定的做出，都與行政訴訟有類(lèi)似之處。在復(fù)議過(guò)程中，會(huì)比訴訟過(guò)程中更多地面臨著申請(qǐng)人在申請(qǐng)事實(shí)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求等方面的模糊不清的問(wèn)題，當(dāng)然作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)以及其他機(jī)關(guān)一方，也存在著一些需要解釋、說(shuō)明的問(wèn)題，但是，行使釋明權(quán)主要是針對(duì)申請(qǐng)人。正確行使釋明權(quán)是行政復(fù)議人員在行政復(fù)議活動(dòng)中的一項(xiàng)重要義務(wù)。當(dāng)然，雖然都稱(chēng)為釋明權(quán)，但是因?yàn)樾姓䦶?fù)議和訴訟活動(dòng)有著本質(zhì)的區(qū)別，所以復(fù)議中的釋明權(quán)和訴訟中的釋明權(quán)有差距，復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請(qǐng)人在申請(qǐng)事項(xiàng)、申請(qǐng)對(duì)象、復(fù)議請(qǐng)求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定時(shí)，以及申請(qǐng)人提出一些與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時(shí)，行政復(fù)議人員做出必要的解釋的權(quán)利，這種解釋可以允許存有微小瑕疵的復(fù)議申請(qǐng)順利進(jìn)入復(fù)議程序，也可以拒絕一些與復(fù)議機(jī)構(gòu)職權(quán)相背離的行為進(jìn)入復(fù)議程序。復(fù)議中的釋明權(quán)以申請(qǐng)人行為存在瑕疵為前提。
從實(shí)踐方面來(lái)看，申請(qǐng)與一些法人、其他組織相比，公民提起行政復(fù)議大多考慮到了復(fù)議不收費(fèi)，節(jié)約解決糾紛成本的特點(diǎn)，因此，他們很少委托代理人代為提起復(fù)議，而大多是本人申請(qǐng)復(fù)議，由于復(fù)議法律知識(shí)的欠缺，他們很少有帶著格式標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)內(nèi)容符合《復(fù)議法》規(guī)定的書(shū)面申請(qǐng)材料參加復(fù)議申請(qǐng)的，往往是到復(fù)議機(jī)構(gòu)就自己需要解決的問(wèn)題進(jìn)行口頭陳述，而且表述重點(diǎn)并不明顯，有時(shí)候沒(méi)有被申請(qǐng)人、有時(shí)候沒(méi)有完整、準(zhǔn)確的復(fù)議請(qǐng)求，有些帶著情緒而來(lái)，情緒激動(dòng)，把復(fù)議機(jī)構(gòu)作為發(fā)泄的地方，有些根本不懂復(fù)議機(jī)構(gòu)的職能，把復(fù)議機(jī)構(gòu)當(dāng)作政府，以為自己的一切問(wèn)題，這個(gè)機(jī)構(gòu)都應(yīng)該予以處理。復(fù)議實(shí)踐當(dāng)中的這些問(wèn)題，迫使復(fù)議人員必須行使釋明權(quán)，以應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)下人民群眾法律知識(shí)欠缺的問(wèn)題。
二、《復(fù)議法》中有關(guān)釋明權(quán)的規(guī)定
釋明權(quán)的內(nèi)容主要是復(fù)議機(jī)關(guān)人員在復(fù)議過(guò)程中就受理?xiàng)l件、復(fù)議被申請(qǐng)人、復(fù)議請(qǐng)求等方面對(duì)申請(qǐng)人所做的引導(dǎo)和提示，這些引導(dǎo)和提示是以申請(qǐng)人對(duì)這些方面的認(rèn)識(shí)不足或者錯(cuò)誤引起的，是實(shí)體方面的內(nèi)容，筆者以為對(duì)于復(fù)議程序的提醒，例如，通知申請(qǐng)人到復(fù)議機(jī)關(guān)參加聽(tīng)證，受理申請(qǐng)之后，對(duì)申請(qǐng)人所進(jìn)行的程序上的說(shuō)明，不在釋明權(quán)之列，因?yàn)槌绦蛏厦娴囊?guī)定是不以申請(qǐng)人的行為存在瑕疵為前提的。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)《復(fù)議法》以及《復(fù)議實(shí)施條例》中對(duì)釋明權(quán)的規(guī)定有以下幾項(xiàng)：
《復(fù)議法》第十七條規(guī)定：“…….對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出�！�
《復(fù)議實(shí)施條例》第二十二條規(guī)定：“申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)錯(cuò)列被申請(qǐng)人的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人變更被申請(qǐng)人�！钡诙艞l規(guī)定：“行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請(qǐng)之日起5日內(nèi)書(shū)面通知申請(qǐng)人補(bǔ)正。補(bǔ)正通知應(yīng)當(dāng)載明需要補(bǔ)正的事項(xiàng)和合理的補(bǔ)正期限�！�
三、實(shí)踐中需要行使釋明權(quán)的幾種情形
在實(shí)踐中，法人、其他組織作為申請(qǐng)人的，往往委托代理人代為辦理，對(duì)復(fù)議的流程要求比較清楚，材料的提交較為齊全、準(zhǔn)確，需要復(fù)議機(jī)構(gòu)做出釋明的地方并不多。而公民作為申請(qǐng)人的，則存在很多問(wèn)題，筆者結(jié)合實(shí)踐，歸納了以下幾點(diǎn)六種情形，這些情形的一個(gè)共同特點(diǎn)是大多以口頭陳述事實(shí)為主，以一定數(shù)量的書(shū)面材料為輔的申請(qǐng)模式。
1、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，該事項(xiàng)要么不在復(fù)議范圍，要么超過(guò)復(fù)議期限。例如申請(qǐng)人就村委會(huì)的行為提出復(fù)議，顯然不在復(fù)議范圍。
2、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，雜亂無(wú)章，含糊不清，不能理出事項(xiàng)的條理。
3、所口頭陳述的事項(xiàng)以及提交的材料，判定屬于具體行政行為，但是沒(méi)有被申請(qǐng)人以及復(fù)議請(qǐng)求。
4、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，復(fù)議請(qǐng)求正確，但是錯(cuò)列被申請(qǐng)人或者少列被申請(qǐng)人。
5、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，復(fù)議請(qǐng)求正確，被申請(qǐng)人正確，沒(méi)有足夠的證據(jù)予以證明。
6、所口頭陳述的事實(shí)基本清楚，證據(jù)比較充分，被申請(qǐng)人以及復(fù)議請(qǐng)求正確，但是沒(méi)有形成書(shū)面文字。
四、復(fù)議釋明權(quán)的行使
行政復(fù)議作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制和對(duì)公民權(quán)利保護(hù)機(jī)制相結(jié)合的產(chǎn)物，一要完成對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督職能，二要維護(hù)公民的合法權(quán)益，兩者應(yīng)該平衡發(fā)展，要保證在合法的范圍內(nèi)，公民的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)的職能也得以實(shí)現(xiàn)。在這種職能認(rèn)知和角色定位的前提下，要正確行使釋明權(quán)，不能因?yàn)樯暾?qǐng)人的復(fù)議行為存在微小瑕疵就將其拒之門(mén)外，也不能越俎代庖充當(dāng)了申請(qǐng)人的代理人，針對(duì)以上所述的幾種實(shí)踐情況，復(fù)議機(jī)關(guān)在行使釋明權(quán)中，應(yīng)該把握以下幾點(diǎn)。
第一、立足于我國(guó)法治現(xiàn)狀，特別是市縣政府法治現(xiàn)狀，認(rèn)真對(duì)待口頭申請(qǐng)復(fù)議。
我國(guó)市縣政府法治工作還存在很多問(wèn)題，這些問(wèn)題的一個(gè)很大因素就是人民群眾的法律意識(shí)較低，法律知識(shí)欠缺，經(jīng)濟(jì)還不算寬裕，選擇行政復(fù)議，很多是考慮到了復(fù)議不收取費(fèi)用這一因素。至于復(fù)議申請(qǐng)的合法程度，則不可苛求，據(jù)筆者觀(guān)察，統(tǒng)計(jì)，在公民申請(qǐng)行政復(fù)議的情形中，幾乎沒(méi)有一個(gè)是完全按照復(fù)議法的規(guī)定，完整、準(zhǔn)確地提供申請(qǐng)復(fù)議的材料的，大多是口頭陳述復(fù)議事項(xiàng)。所以，針對(duì)以口頭陳述申請(qǐng)復(fù)議的情況，應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，將其作為一種申請(qǐng)復(fù)議的常態(tài)。我國(guó)復(fù)議法第十一條也規(guī)定了口頭申請(qǐng)的情況，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的義務(wù)。對(duì)于那些愿意口頭陳述的，一定要聽(tīng)其陳述，對(duì)于陳述的不同情形，要區(qū)別對(duì)待，正確行使釋明權(quán)。
第二、做好角色定位，正確行使釋明權(quán)。
在行政復(fù)議過(guò)程中，要做好角色定位，行政復(fù)議人員的角色就是監(jiān)督權(quán)力與維護(hù)權(quán)利，兩方面不可偏廢，要像法官一樣中立。行使必要的釋明權(quán)，正確行使釋明權(quán)。
1、對(duì)于在口頭陳述中發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議申請(qǐng)不在復(fù)議范圍的，要明確告知不予受理，并解釋理由，做到有依據(jù)，使申請(qǐng)人明白不予受理的原因。
2、在口頭陳述中，初步斷定所述事項(xiàng)屬于受案范圍的，但是申請(qǐng)人未提出具體的被申請(qǐng)人以及復(fù)議請(qǐng)求的，應(yīng)該提醒其提出被申請(qǐng)人和復(fù)議申請(qǐng)。申請(qǐng)人如果不能提出，但是要求服役人員幫其提出的，復(fù)議人員應(yīng)該予以拒絕，這種情況下復(fù)議人員如果代為提出，那么就與代理人的角色毫無(wú)二致，背離了角色定位，違背了法律，這種情況下，復(fù)議人員需要告知申請(qǐng)人委托代理人代為提出申請(qǐng)。
3、在口頭陳述中（或者書(shū)面），申請(qǐng)人錯(cuò)列被申請(qǐng)人的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人變更被申請(qǐng)人，這種情況下，復(fù)議機(jī)構(gòu)也不宜明確告知正確的被申請(qǐng)人。僅告知其變更。
申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求存在問(wèn)題的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)該以沒(méi)有明確的復(fù)議請(qǐng)求為由，不予受理。申請(qǐng)人錯(cuò)列被申請(qǐng)人與申請(qǐng)人復(fù)議請(qǐng)求瑕疵是兩種不同的情形，個(gè)人作為自己利益的最大維護(hù)者，能最真切地感受到自己利益受損，也最能提出符合自己利益訴求的復(fù)議請(qǐng)求，別人不得干涉之，即使其提出存在錯(cuò)誤。而對(duì)于錯(cuò)列被申請(qǐng)人的情形，要求復(fù)議機(jī)構(gòu)行使告知權(quán)，則是復(fù)議機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)有之義。
行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議程序的重要推動(dòng)者，釋明權(quán)的行使在其中起到了不可或缺的作用。如果機(jī)械地照搬法律條文，而不考慮法律運(yùn)行的環(huán)境，行使必要的復(fù)議釋明權(quán)，那么這個(gè)程序就難以運(yùn)作下去，而如果濫用釋明權(quán)，就會(huì)喪失行政復(fù)議的權(quán)威性，使復(fù)議機(jī)構(gòu)成為法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，改變了機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，也是不可取的。所以，在準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，結(jié)合法治現(xiàn)狀，充分有效地行使釋明權(quán)，是做好行政復(fù)議的監(jiān)督與救濟(jì)職能結(jié)合所必需的。
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