[ 尹振國 ]——(2009-6-8) / 已閱29322次
基層法院案多人少的困境與出路——基于對江蘇海門法院的實證分析
尹振國
2008年，最高人民法院受理案件10553件，首次突破萬件大關(guān)；全國各級法院受理的案件10744275件。但同期全國法院法官的數(shù)量并沒有明顯增加。就江蘇省法院系統(tǒng)而言，2004-2008年，全省法院系統(tǒng)各類案件的受理數(shù)呈逐年遞增趨勢，2008年案件更是呈“井噴”之勢，達(dá)到882352件，增幅為歷年之首，比2004年增長62.64%。其中，省法院受理案件8135件（不含減刑假釋案件），同比增長178.6%，中級法院受理案件66826，同比增長19.37%，基層法院受理案件807391件，同比增長25.74%。全省基層法院承擔(dān)了91.5%的審判任務(wù)，始終于司法的第一線。2008年，江蘇各級法院審判人員人均結(jié)案達(dá)117.49件，同比增加29.34件，是2004年的1.81倍。由于基層法院的受理了絕大多數(shù)的案件，基層法官人均結(jié)案數(shù)要大大超過全省平均數(shù)，基層法官普遍處于超負(fù)荷工作狀態(tài)。基層法官是履行法院職能的基本隊伍，是法治建設(shè)的主要基石，這個基石不能有半點(diǎn)松垮或斷層。筆者希望通過對自己所在基層法院出現(xiàn)的“案多人少”這一現(xiàn)象進(jìn)行歸納分析，并探求解決這一難題的對策，以引起各級黨委、人大和社會各界人士對基層法院的高度重視，實實在在地幫助基層法院解決面臨的緊迫問題。
一、案多人少的基本概況
（一）案件數(shù)量呈爆炸性增長趨勢
2006年以來，我院收案總數(shù)直線上升，3年來案件平均增長率為13%，據(jù)統(tǒng)計，其中，尤以民一庭、民二庭與執(zhí)行局案件增長迅猛。民庭（民一庭、民二庭）2008年收案數(shù)與2007年收案數(shù)相比增長24.38%，執(zhí)行局2008年收案數(shù)與2007年收案數(shù)相比增長14.53%。人均結(jié)案數(shù)也呈現(xiàn)逐年遞增趨勢，2008年全院人均結(jié)案數(shù)是168.94件，同比增加44.66件。同時，由于中國社會的轉(zhuǎn)型，各種新型、復(fù)雜、疑難案件增多，再加上人民群眾對司法解決糾紛的期待越來越高，對法官的要求越來越高，法官面臨的壓力也越來越大。
（二）法官隊伍出現(xiàn)斷層并且日益老化
近年來，法院在隊伍建設(shè)方面做了大量卓有成效的工作，當(dāng)時由于種種原因，目前基層法院的隊伍建設(shè)得整體狀況不容樂觀，基層法院隊伍逐漸出現(xiàn)了“法官斷層、年齡老化、人員缺編、人員流失、素質(zhì)降低”的趨勢，這進(jìn)一步加劇了“案多人少”的矛盾，影響和制約了基層法院的發(fā)展。
（1）從法官隊伍來看，呈逐年遞減趨勢。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和國家法治的逐步推進(jìn)，基層法院所承擔(dān)的工作量越來越大，地位和作用越來越重要。但是，基層法院人員緊缺、人才斷層的問題越來越突出，基層法院法官人數(shù)總體上呈逐年遞減趨勢。2006年-2008年，我院有5名法官調(diào)離法院，年老法官退休18人，此三年無法官補(bǔ)充，我院具有法官資格的人數(shù)呈逐年凈減趨勢，人才斷層問題日益突出，審判力量明顯不足。
（2）從年齡結(jié)構(gòu)來看，呈逐年老化趨勢。近年來，基層法院普遍出現(xiàn)人才流失、人才難進(jìn)、法官人才短缺等現(xiàn)象，法官年齡老化，存在老、中、青比例失調(diào)的現(xiàn)象，法官隊伍在年齡結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)了明顯的“斷層”現(xiàn)象。以我院為例，在具有審判資格的人群中，法官年齡逐年增大，至 2008年底，35歲以下的法官人數(shù)驟減，僅2人，而30歲以下的法官沒有一人的狀況更是令人觸目驚心，支撐基層法院運(yùn)轉(zhuǎn)的中堅力量，是一群45-55歲的法官，法官老齡化的趨勢令人擔(dān)憂。
（3）從法官學(xué)歷來看，經(jīng)過專業(yè)法科訓(xùn)練的人數(shù)偏少。中國現(xiàn)有各級法院3548個，法官20多萬人，法官與人口的比例已經(jīng)高出日本、英國和美國。然而，法官素質(zhì)總體上仍不夠理想，僅就學(xué)歷（僅統(tǒng)計全日制教育）而言，大學(xué)本科(含非法學(xué)本科)學(xué)歷不到12萬，具有博士、碩士學(xué)位的不到1萬，大專以下學(xué)歷的仍有四成。（引自徐昕《我們需要什么樣的法官》，2009年5月18日徐昕博客）就我院法官隊伍的學(xué)歷來看，大學(xué)本科學(xué)歷的僅有7人，占法官總數(shù)的9%；大學(xué)法學(xué)本科學(xué)歷的有5人，占法官總數(shù)的6.4%；高中、中專學(xué)歷的有65人，占法官總數(shù)的84.4%。就近五年來招聘的后備法官而言，畢業(yè)于“五院四系”的僅有5人，占招錄總數(shù)的20.8%。高素質(zhì)的法官隊伍是實現(xiàn)公平正義的基礎(chǔ)，也是建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度的重要內(nèi)容。因此，必須轉(zhuǎn)變法官隊伍規(guī)模擴(kuò)張的觀念，大力加強(qiáng)法官隊伍建設(shè)，提高法官素質(zhì)，打造精英化的法官隊伍。
案多人少的矛盾引發(fā)了一系列嚴(yán)重問題，主要表現(xiàn)在：法官的精力牽扯過多，知識難以更新；片面追求高結(jié)案率、高調(diào)解率，案件的質(zhì)量無法保證；大量的案件涌向法院，法院付出的司法成本日益沉重；長時間負(fù)荷工作，法官的身心健康受到損害。
除了生理的壓力以外，精神方面的壓力也使得法官成為一個高風(fēng)險的職業(yè)。當(dāng)前社會處于轉(zhuǎn)型期，各種矛盾向法院集中，疑難復(fù)雜、新型案件和群體性案件不斷增多，法官辦案既要注重法律效果，又要追求社會效果，還要面臨二審改判錯案追究，加上法院受外界不正當(dāng)干擾，法官辦案難度壓力大。
由此可見，當(dāng)前基層法院面臨著案件暴增和法官隊伍斷層的雙重壓力，這一問題若得不到高度重視并加以有效解決，將對基層法院的審判工作造成嚴(yán)重不良影響，進(jìn)而影響社會穩(wěn)定和法治國家建設(shè)的進(jìn)程。
二、案多人少的原因分析
“冰凍三尺，非一日之寒”，造成法院案多人少的原因是多方面的，我們可以把這些原因歸結(jié)為法院外部的原因和內(nèi)部的原因兩個大的方面。
（一） 外部原因
1、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，雖然我國改革開放三十年，經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，人民生活水平得到普遍提高，但是各地的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制仍為得到根本改變，貧富差距進(jìn)一步拉大，社會各階層差距拉大。
中國傳統(tǒng)社會心理“不患寡而患不均”，由“不均”而導(dǎo)致心理失衡，由心理失衡而導(dǎo)致行為失控。個別地方因“仇官仇富心理”而發(fā)生的群體性事件，已經(jīng)給我們提出了深刻的啟示和警示。
2、工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，帶來利益格局的深刻調(diào)整，引發(fā)了社會糾紛的劇增。隨著原有的利益格局的不斷變化，個人之間、群體之間、單位之間、行業(yè)之間、家庭之間、社區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間以及它們彼此之間的利益差距與矛盾日益突出，從而引發(fā)了各種各樣的矛盾糾紛，且糾紛的性質(zhì)越來越復(fù)雜。同時，多元化利益帶來的沖突加上因制度未有效確立而產(chǎn)生的混亂與無序，產(chǎn)生了許多新的具有時代特點(diǎn)的糾紛，如土地承包權(quán)糾紛、國有土地使用權(quán)糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛。
3、市場經(jīng)濟(jì)體制還不成熟，新舊體制產(chǎn)生巨大摩擦，社會控制系統(tǒng)不夠完善并明顯脫節(jié)，原有的管理體系力不從心。社會主義市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展的過程中，多種經(jīng)濟(jì)所有制并存，多元的利益主體開始產(chǎn)生，追求利益的欲望被激發(fā)出來。由于法制不健全，市場秩序失范，社會誠信缺失，市場經(jīng)濟(jì)固有的各種弊病開始產(chǎn)生，受利益驅(qū)動，引發(fā)的各種糾紛層出不窮，社會不穩(wěn)定、不和諧的因素在增長。
4、基層政權(quán)對社會的控制力減弱，傳統(tǒng)的非訴糾紛解決機(jī)制功能減弱，訴訟外解決糾紛的體系還不夠完善。
由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村剩余人口往返于城鄉(xiāng)，形成規(guī)模巨大的流動人口。隨著社會的進(jìn)步，“熟人社會”遭遇結(jié)構(gòu)，價值觀日益多元，基層政權(quán)的權(quán)威和控制力日益減弱，傳統(tǒng)的非訴糾紛解決機(jī)制（如家族調(diào)解、人民調(diào)解組織）功能弱化，大量的糾紛必將進(jìn)入法院；另一方面，農(nóng)民正以前所未有的規(guī)模向城市流動。與此同時這些農(nóng)民又未被城市真正接納，造成他們的權(quán)益得不到有效保障，權(quán)益一旦受損害，往往訴諸暴力或其他類型的自力救濟(jì)，引發(fā)違法犯罪。
我國現(xiàn)行的糾紛解決方式除以法院判決和法院調(diào)解為主的訴訟解決方式外，訴訟外糾紛解決方式包括仲裁、勞動爭議處理制度、消費(fèi)者糾紛解決機(jī)制、行政機(jī)關(guān)的糾紛處理機(jī)制、交通事故處理機(jī)制、醫(yī)療糾紛處理機(jī)制以及民間組織調(diào)解，還包括極富中國特色的信訪制度。它們共同組成當(dāng)代中國的糾紛解決體系。但由于存在各自為政、適用法律依據(jù)不一、機(jī)構(gòu)組成人員素質(zhì)不高、規(guī)范和程序過于隨意以及缺乏當(dāng)事人信任等問題，總體看，現(xiàn)行的糾紛解決體系解糾效力不高，結(jié)構(gòu)、布局不合理。有些訴訟外糾紛解決方式的價值取向、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序運(yùn)作與現(xiàn)代ADR追求的效益、自治、自律、靈活等價值目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)；各種訴訟外糾紛解決方式之間發(fā)展不平衡，有的規(guī)范化、組織化程度較高，在實踐中作用突出（如人民調(diào)解制度），有的則形同虛設(shè)；尤其是適應(yīng)現(xiàn)代社會和技術(shù)發(fā)展的專業(yè)的訴訟外糾紛解決方式發(fā)展緩慢，消費(fèi)者糾紛和醫(yī)療事故糾紛以及知識產(chǎn)權(quán)糾紛、保險索賠等解決機(jī)制要么運(yùn)作不暢，要么付之闕如（引自沈恒斌主編，《多元化糾紛解決機(jī)制的原理與實務(wù)》，廈門大學(xué)出版社，2005年9月版）。
５、社會轉(zhuǎn)型時期，各種利益群體形成，利益多元化的結(jié)果是價值多元化，各種社會思潮涌現(xiàn)，人民社會信仰喪失，倫理道德對人們行為的約束力減小，一些消極頹廢思想也沉渣泛起，如享樂主義、拜金主義、極端個人主義。這些思想不僅產(chǎn)生摩擦和矛盾，而且毒化人民的思想，造成家庭不和睦、社會不穩(wěn)定。如近年來，隨著離婚率不斷上升，離婚、撫養(yǎng)案件大量涌向法院。
6、隨著改革開放的不斷深入和依法治國方略的穩(wěn)步推進(jìn)，加之五次全民普法工作的加強(qiáng)，人們利用法律武器維護(hù)自己合法權(quán)益的意識日益增強(qiáng)。
7、法律原因。（1）國家立法機(jī)關(guān)加大了立法步伐，對各類社會新型糾紛、涉弱勢群體糾紛、集團(tuán)性糾紛的處理程序作出新的規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)訴權(quán)保護(hù)力度，更傾向于當(dāng)事人充分利用法院解決糾紛�！兜缆方煌ò踩ā�、《物權(quán)法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等主要法律，都過多地把糾紛處理權(quán)向法院集中，這同樣使得基層法院收案總數(shù)逐年上升。（2）新修改的民事訴訟法將基層法院管轄案件的標(biāo)的大大提高。我院的管轄標(biāo)的即由原來的100萬元調(diào)整為800萬元。這一調(diào)整的結(jié)果使得我院受理民商事案件的數(shù)量急增。（3）訴訟收費(fèi)的全面下調(diào)大開了基層司法的大門，引發(fā)了基層司法資源供需矛盾的再度爆發(fā)。為滿足人民群眾日益增長的司法需求，在建設(shè)和諧社會大背景下，我國于2007年4月1日全面下調(diào)訴訟費(fèi)用。勞動爭議案件幾乎成為“免費(fèi)的午餐”，占民事案件絕對多數(shù)的婚姻家庭案件、交通事故案件、一般人損案件也只是象征性地收費(fèi)，結(jié)果保障人民群眾接近司法，訴訟門檻驟然降低的同時，也形成了法院收案急增的態(tài)勢。
8、受國際金融危機(jī)的影響，由于美國“次貸危機(jī)“所引發(fā)的國際金融風(fēng)暴和世界經(jīng)濟(jì)衰退的繼續(xù)擴(kuò)散和蔓延，對我國的經(jīng)濟(jì)形勢、社會穩(wěn)定帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。受金融風(fēng)暴的沖擊，去年下半年和今年1－3月份，海門法院受理的民間借貸糾紛案件、工程建設(shè)合同糾紛案件、勞資糾紛案件數(shù)量呈暴增趨勢。
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