第七屆全國人民代表大會第二次會議于1989年4月1日通過的《中華人民共和國行政訴訟法》 (以下簡稱《行政訴訟法》)，是我國第一部“民告官”的基本法。就中國社會政治與法律生活來說，該法的頒行是中國走向法治的標(biāo)志，是中國法制現(xiàn)代化的新紀(jì)元，是中國立法史上的一個重大創(chuàng)舉。 首先，行政訴訟法的制定必須以"依法行政"觀念或"行政法治”理論為思想基礎(chǔ)和精神指導(dǎo)，該法確立了行政權(quán)應(yīng)當(dāng)受監(jiān)督的法律形式，是我國社會主義民主的重大發(fā)展。計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政關(guān)系是一種簡單的命令和服從關(guān)系，行政權(quán)力得不到法律監(jiān)督；如果政府機(jī)關(guān)及其工作人員的行為得不到監(jiān)督，公民的權(quán)利得不到保障，也就談不上民主了。因而，沒有監(jiān)督就沒有民主。建立行政訴訟制度就是要規(guī)范行政行為，監(jiān)督行政權(quán)力，實現(xiàn)行政法治，推進(jìn)我國依法行政和訴訟法制現(xiàn)代化的進(jìn)程。 其次，行政訴訟法突破了長期以來的極左思維方式，即執(zhí)政者以“民”自居、官民不分，“小我”與“大我”不分，公私不分，政府權(quán)力與公民權(quán)利不分，治者(管理者)與被治者(被管理者)不分。這種思維方式的結(jié)果便是“有權(quán)就有一切”，內(nèi)無分權(quán)制衡機(jī)制，外無人民對政府的控制。行政訴訟法這部“民告官”的法律在立法上突破了“權(quán)力高于一切、決定一切”的傳統(tǒng)人治主義，是中國法制史上的一個新的里程碑，是舊傳統(tǒng)死亡與新觀念再生的分水嶺。 再次，行政訴訟法的頒行，有利于改革中國社會現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)，緩解權(quán)力與權(quán)利之問的緊張沖突，轉(zhuǎn)變政府職能；有利于增強公民等社會主體的權(quán)利意識，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。通過行政訴訟，可以化解行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的矛盾，化解人民群眾與某些行政機(jī)關(guān)之間的對立情緒，增進(jìn)政府與公民之間的信任；同時，公民、法人和其他組織可以通過行政訴訟解決爭議，通過正當(dāng)?shù)姆沙绦颢@得司法救濟(jì)，保護(hù)自身的合法權(quán)益。 最后，從行政訴訟法施行15年的實踐看，行政訴訟事實上已經(jīng)成為解決行政糾紛的重要方式。行政訴訟這種法律形式以及由這種法律形式所代表的觀念意義，已經(jīng)根植于中國大多數(shù)民眾的思想觀念之中，并已經(jīng)逐漸開始與中國人的行為取向相吻合。我們必須承認(rèn)這樣一個現(xiàn)實：中國公民對他們與政府、與政治權(quán)力的關(guān)系從事實上和從觀念上都正在發(fā)生著靜悄悄的變革。政府從神壇走下，成了民眾心目中的凡夫俗子；政治權(quán)力從脫韁的野馬，開始轉(zhuǎn)變成溫良馴獸。雖然這種轉(zhuǎn)化不是瞬間所能完成的，但是行政訴訟法的頒行則為這種變化提供了一個契機(jī)——架設(shè)了一座由此達(dá)彼的橋梁。 盡管在行政訴訟立法之初通過艱苦的宣傳和鼓動，我國行政訴訟有過一年短暫的輝煌，然而現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些令人擔(dān)憂的局面。行政案件受案率低，有些地方甚至出現(xiàn)負(fù)增長，法院行政庭無案可辦，出現(xiàn)行政庭和經(jīng)濟(jì)庭爭案源的反�，F(xiàn)象。由于各種因素的影響，從全國范圍看，行政訴訟的實施狀況并小半衡。不僅行政案件的受案率保持低水平狀態(tài)，而且“民告官”的案件少于“官告民，，(行政機(jī)關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行)的案件。這一方面說明公民不執(zhí)行行政決定的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，另一方面也說明公民不起訴的情況比較嚴(yán)重。一些地方開展行政審判工作十分困難，形成了行政案件起訴率居低不上、撤訴率居高不下、判決撤銷率低水平徘徊等問題。 之所以會出現(xiàn)這些問題，原因是多方面的。有行政審判隊伍素質(zhì)不高、司法體制存在缺陷、法院缺乏應(yīng)有的權(quán)威等方面的原因，更主要的原因是我國正處于轉(zhuǎn)軌時期，舊的體制、舊的機(jī)制、舊的傳統(tǒng)、舊的觀念還在起著負(fù)面的作用。具體表現(xiàn)為： 一是傳統(tǒng)人治觀念對現(xiàn)代行政訴訟仍有強大的影響力。中國千百年來形成的“官貴民賤”、“權(quán)大于法”等傳統(tǒng)法律文化觀念還在很大程度上留存于現(xiàn)代社會，有的行政機(jī)關(guān)對原告采取威脅、恐嚇、打擊報復(fù)等手段，干擾、阻礙行政訴訟，有的行政機(jī)關(guān)對行政審判不理不睬，甚至用行政職權(quán)進(jìn)行對抗，從而嚴(yán)重制約著我國行政訴訟的發(fā)展。 二是傳統(tǒng)的行政與司法合一的體制對現(xiàn)代行政訴訟造成巨大沖擊。司法在人、財、物方面受制于行政，官官相護(hù)等現(xiàn)象在行政訴訟中時常出現(xiàn)，有的法院在受理原告起訴后，非但沒有開庭審理，反而積極地動員原告撤訴；有的法院在受理原告起訴后勉強開庭審理，卻在審理過程中一味地偏袒被告；更有甚者，有的人民法院對原告的起訴干脆不予受理。這些現(xiàn)象削弱了法律的權(quán)威，動搖了公民對行政機(jī)關(guān)依法行政和行政訴訟法治的信仰。 三是法律意識的淡薄和傳統(tǒng)的"無訟"思想阻礙著我國行政訴訟現(xiàn)代化的進(jìn)程。有的原告明知自己的合法權(quán)益受到侵害卻不知道去告；有的原告知道“民可告官”，但因缺乏法律知識而不知如何去告，或怕行政機(jī)關(guān)日后報復(fù)而不敢告，或受“無訟”思想的影響而不愿告；有的行政機(jī)關(guān)擔(dān)心有損政府形象和權(quán)威不愿當(dāng)被告，而采取諸如不出具決定書、指令法院不予受理等不正當(dāng)措施以避免訴訟。 此外，行政案件具有特殊性，往往是社會關(guān)系的矛盾焦點，涉及審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，政府與公民的關(guān)系，還可能涉及與民事、刑事之間的交叉關(guān)系。這些關(guān)系往往交織著新舊事物之間的沖突與碰撞，矛盾的復(fù)雜性給行政訴訟實踐帶來阻力和困難。 以上各種原因可以用一句話來概括，即行政相對人在行政法制建設(shè)和行政訴訟原告在行政訴訟中應(yīng)有的地位、作用和權(quán)利沒有得到應(yīng)有的重視和尊重。托克維爾在其《論美國的民主》一書中曾提及，美國之所以能持久地保護(hù)民主，除了以權(quán)力制約權(quán)力外，公民權(quán)利是起了很大作用的。美國著名政治學(xué)家羅伯特達(dá)爾則認(rèn)為，民主政治的核心因素不是權(quán)力對權(quán)力的制約，這些因素中，發(fā)揮關(guān)鍵作用的是社會團(tuán)體、企業(yè)和公民個人。我國著名學(xué)者郭道暉教授也曾提出了著名的“以權(quán)利制約權(quán)力”的理論。所有這些說明，應(yīng)該重視行政相對人在行政活動中的地位和作用，也應(yīng)該重視行政訴訟原告在行政訴訟中的地位和作用。 自20世紀(jì)90年代以來，中國社會處于深刻的變革之中。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，中國已經(jīng)成功地加人世界貿(mào)易組織，市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置的基礎(chǔ)性作用已大大加強，對外開放的格局基本形成，綜合國力大大增強，人民生活水平顯著提高；社會主義民主政治體制改革不斷推進(jìn)，民主制度已經(jīng)成為人民當(dāng)家作主的重要保障，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式得到改進(jìn)，人民代表大會制度得到進(jìn)一步完善，選舉工作更加規(guī)范化、制度化，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度得到進(jìn)一步改善，城鄉(xiāng)基層民主律設(shè)得到進(jìn)一步加強；在行政法制建設(shè)方面，我國傳統(tǒng)的官本位、權(quán)力本位的“管理”執(zhí)法理念正在向社會本位、權(quán)利本位的“服各”執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法主體與行政相對人在權(quán)利義務(wù)上的失衡狀態(tài)已有明顯改善，雙向互動型的權(quán)力——權(quán)利關(guān)系正在形成．全社會的法律意識和法制觀念有了空前的提高；在行政法治理論方面，平衡論基于行政機(jī)關(guān)與行政相對人的力量對比關(guān)系，“將監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)以及為相對一方設(shè)置更多的權(quán)利保障措施放在更為突出的地位”，行政相對人理論也認(rèn)為“行政相對人是依法行政的最大受益者，同時也是行政違法的最大受害者，它對實現(xiàn)依法行政具有積極作用�！鄙鐣淖冞w為行政訴訟原告制度的更好發(fā)展提供了根本動力、政治條件、實踐基礎(chǔ)及理論前提。 然而平衡論側(cè)重于宏觀層面指導(dǎo)行政法制實踐，行政相對人理論則著眼于行政管理領(lǐng)域，對行政訴訟領(lǐng)域中的原告關(guān)注較少。目前我國關(guān)于行政訴訟原告這一課題的研究之缺陷非常明顯：研究缺乏系統(tǒng)性，多數(shù)囿于“行政訴訟原告資格”，而對原告的法律地位及權(quán)利保障研究不夠；研究缺乏比較性，中國行政訴訟制度包括原告制度是在吸收了國外有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合中國的實際制定的，在行政訴訟法修改時，比較研究必不可少；研究缺乏理論性，當(dāng)前對行政訴訟原告的研究總體上仍處于實證研究階段，有必要上升到理論高度進(jìn)一步研究。相比而言，一些發(fā)達(dá)國家非常強調(diào)對行政權(quán)的控制和對公民權(quán)的保障和救濟(jì)，行政訴訟原告制度的理論研究較成熟，其研究的范圍較廣，并且在理論的指導(dǎo)下，實踐中已積累了豐富的經(jīng)驗。因此，通過行政訴訟原告之“一斑”，透視國內(nèi)外行政訴訟之“全豹”，對于我國行政訴訟制度的發(fā)展應(yīng)具有重大的實踐意義與理論意義。就實踐意義而言，可以指導(dǎo)我國的行政訴訟立法和行政審判實踐；可以使我們正確認(rèn)識原告在市場經(jīng)濟(jì)與民主政治發(fā)展過程中的主體地位；可以推進(jìn)我國的行政訴訟制度融人世界行政訴訟法制現(xiàn)代化進(jìn)程之中。就理論意義而言，有助于我們從保護(hù)公民權(quán)的角度認(rèn)識行政訴訟的本質(zhì)和價值，揭示行政訴訟的意義；有助于全面地了解行政訴訟的歷史、特點及其發(fā)展規(guī)律，確定不同文化背景下行政訴訟原告制度普遍性和特殊性的界限；有助于形成實施依法治國基本方略的理論基礎(chǔ)；有助于從理論上建構(gòu)公民權(quán)、審判權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系，為行政訴訟法的修改提供可行的指導(dǎo)思想。 本書作者在較好地把握了國內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋進(jìn)行了全面深入的研究，對我國的行政審判實踐也給予了高度關(guān)注，并綜合運用比較分析方法、歷史分析方法、系統(tǒng)分析方法、理論分析與實證分析相結(jié)合的方法，從而撰寫了《行政訴訟原告論》一書。全書由邏輯上自成體系的三部分組成： 上篇為"原告資格論"。原告資格是行政相對人具備當(dāng)事人法律地位的前提，它是一個不斷變革的概念。在全面考察法治發(fā)達(dá)國家行政訴訟制度的發(fā)展歷程后，作者總結(jié)了原告資格變遷的普遍規(guī)律性，揭示了原告資格的真實意義，在此基礎(chǔ)上提出了我國原告資格發(fā)展應(yīng)遵循的規(guī)則：在屬人因素上，放寬原告資格的限制；在屬事因素上，應(yīng)逐步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍；在發(fā)展方式上，應(yīng)依據(jù)基本國情遵循循序漸進(jìn)的原則。 中篇為"法律地位論"。在合理地界定法律地位的內(nèi)涵后，作者認(rèn)為行政訴訟原告法律地位的實質(zhì)是在行政訴訟法律關(guān)系中原告相對于法院及被告的法律身份或法律角色，并運用結(jié)構(gòu)功能主義的方法詳盡地論證了我國行政訴訟法應(yīng)在程序啟動者、事實證明者和訴訟指揮者等法律角色上保障原告的法律地位。 下篇為"權(quán)利保障論"。行政訴訟原告的訴訟權(quán)利和義務(wù)是其法律地位實際內(nèi)容的外在表現(xiàn)。作者在論證了保障原告合法權(quán)利的必要性的基礎(chǔ)上，提出行政訴訟法修改時應(yīng)突出保障行政相對人合法權(quán)益的立法宗旨，并對行政訴訟基本原則和基本制度與原告權(quán)利保障的關(guān)系進(jìn)行了充分的論證。作者認(rèn)為，當(dāng)代行政訴訟的價值取向是保障行政相對人的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，因此，行政訴訟法的修改必須以此為基礎(chǔ)，放寬行政相對人的原告資格，保障原告的訴訟主體地位，完善原告合法權(quán)利的程序保障機(jī)制。 在理論上有所突破是這部著作的一大特點，如從屬人因素和屬事因素兩方面界定原告資格的觀點，從結(jié)構(gòu)功能主義視角論證原告程序啟動者、事實證明者和程序指揮者地位的方法，從“以人為本，，的高度闡述原告程序知情權(quán)的理念，從“工具型”司法觀向“目的型”司法觀轉(zhuǎn)型的命題等，都是迄今為止理論界比較新穎的論點。這些論點及對其的論證方法顯示了作者深厚的理論底蘊、務(wù)實的學(xué)術(shù)風(fēng)格和不懈的探索精神。 本書是高新華6年多潛心研究而成的一部力作，它填補了我國行政訴訟制度研究中的一個空白，對于完善我國《行政訴訟法》，指導(dǎo)我國行政訴訟的審判實踐，推進(jìn)我國依法法治、依法行政的進(jìn)程都有重大的參考意義。作為高新華碩士和博士研究生期間的老師，我為他在學(xué)術(shù)上取得的這一重大成果深感欣慰。同時，我國仍處于轉(zhuǎn)型時期，在建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程中，在深化司法改革的進(jìn)程中，在推進(jìn)司法現(xiàn)代化的進(jìn)程中，更多的理論性問題和現(xiàn)實性問題必將層出不窮，在此也希望高新華能再接再厲，多出成果，出好成果，爭取在學(xué)術(shù)有更大的建樹! 夏錦文2006年4月
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