法國(guó)的城市房屋拆遷程序(公用征收程序)
1．防御權(quán)——規(guī)范拆遷程序的憲政基礎(chǔ)
從程序的角度看，法國(guó)憲法沒(méi)有直接規(guī)定行政程序的憲法條款，法國(guó)行政法向來(lái)注重公共利益，強(qiáng)調(diào)依法行政原則，非為保護(hù)人民權(quán)利，但法院仍然逐漸發(fā)展出類(lèi)似英國(guó)“自然正義法則”的防御權(quán)。①1905年4月22日法律的第56條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)處分公務(wù)員時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知其處分的理由，并許其閱覽人事檔案，防御權(quán)開(kāi)始產(chǎn)生。其后，法院逐漸將防御權(quán)適用于其他行政領(lǐng)域。②其主要內(nèi)容包括：告知程序的存在、所有指控的內(nèi)容、給予充分的時(shí)間、準(zhǔn)備防御(答辯)、行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人意見(jiàn)的斟酌等。防御權(quán)對(duì)行政相對(duì)人的基本權(quán)利的保護(hù)意義重大，特別是在行政行為的程序控制方面。
2．法國(guó)的公用征收程序
法國(guó)的公用征收程序主要由兩大部分組成，即公用征收一般程序和公用征收特別程序，另外，作為公用征收程序的附屬程序的協(xié)議程序也是征收程序的重要組成部分。公用征收一般程序依靠三種不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，即行政機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)公用目的并確定地點(diǎn)，司法機(jī)關(guān)宣布所有權(quán)轉(zhuǎn)移，最后由產(chǎn)權(quán)所有人的陪審團(tuán)宣布補(bǔ)償數(shù)額。因此，法國(guó)的行政征用一般程序分為三個(gè)階段：行政階段、司法階段和公用征收評(píng)價(jià)委員會(huì)階段。⑧
(1)公用征收一般程序。
第一階段，行政階段。行政征用的行政階段主要是確定行政征用的公共利益目的和可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)。具體來(lái)說(shuō)，行政階段包含四個(gè)程序：
事前調(diào)查。事前調(diào)查是行政征用程序的開(kāi)始，調(diào)查的目的是收集必要的信息和必須咨詢的意見(jiàn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)預(yù)先調(diào)查程序而批準(zhǔn)的行政征用是無(wú)效的④。根據(jù)法國(guó)《行政征用法典》的規(guī)定，事前調(diào)查首先由征用單位向被征用不動(dòng)產(chǎn)所在地的省長(zhǎng)遞交申請(qǐng)調(diào)查書(shū)。省長(zhǎng)接到申請(qǐng)書(shū)后，作出是否進(jìn)行調(diào)查的決定以及調(diào)查的具體方式，對(duì)于拒絕的調(diào)查決定，申請(qǐng)人可以向行政法院起訴。調(diào)查結(jié)束后，寫(xiě)成調(diào)查報(bào)告呈請(qǐng)省長(zhǎng)①。
②批準(zhǔn)公用目的。在預(yù)先調(diào)查程序結(jié)束后，進(jìn)入批準(zhǔn)公用目的的程序。批準(zhǔn)公用目的的決定，主要是確定行政征用目的的合法性，它不具體規(guī)定可以轉(zhuǎn)移的不動(dòng)產(chǎn)。批準(zhǔn)公用目的的決定，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政征用的合法依據(jù)，也是法院裁決所有權(quán)轉(zhuǎn)移和確定行政征用補(bǔ)償金額的合法依據(jù)。批準(zhǔn)公用目的是行政階段最重要的環(huán)節(jié)。在法國(guó)有權(quán)批準(zhǔn)公用目的的機(jī)關(guān)有三個(gè)：即最高法院、部長(zhǎng)和省長(zhǎng)。批準(zhǔn)行政征用的目的的決定是一個(gè)行政行為，行政征用的申請(qǐng)單位、被征用的不動(dòng)產(chǎn)所有人以及利害關(guān)系人，不服行政征用目的的決定，都可以提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該決定。但一般情況下，起訴不停止批準(zhǔn)決定的執(zhí)行，除非法院裁定暫停執(zhí)行②。
③具體位置的調(diào)查。批準(zhǔn)公用目的的決定，僅僅確定征用目的的合法性，但不能具體確定可以轉(zhuǎn)移的不動(dòng)產(chǎn)。為了確定可以轉(zhuǎn)移的不動(dòng)產(chǎn)，還必須由省長(zhǎng)通過(guò)調(diào)查確定可轉(zhuǎn)移不動(dòng)產(chǎn)的具體位置以及應(yīng)受補(bǔ)償?shù)牟粍?dòng)產(chǎn)所有權(quán)人和有關(guān)利害關(guān)系人。
④可以轉(zhuǎn)讓的決定。省長(zhǎng)根據(jù)具體位置調(diào)查的結(jié)論，決定可以轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)的界限，并宣布不動(dòng)產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓。對(duì)于這個(gè)轉(zhuǎn)讓的決定，當(dāng)事人也可以提起越權(quán)之訴。可轉(zhuǎn)讓的決定僅規(guī)定可轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的具體位置，不產(chǎn)生實(shí)際轉(zhuǎn)讓的效力。行政機(jī)關(guān)可以轉(zhuǎn)讓的決定必須在6個(gè)月內(nèi)移交普通法院，普通法院根據(jù)行政機(jī)關(guān)的上述決定作出所有權(quán)移轉(zhuǎn)的裁判。
第二階段，司法階段。當(dāng)公用征收按其正常程序進(jìn)行，不發(fā)生協(xié)議轉(zhuǎn)讓時(shí)，所有權(quán)的轉(zhuǎn)移由民事法庭裁判生效。
①公用征收裁判程序。裁判程序可以由行政主體或個(gè)人兩個(gè)方面進(jìn)行。當(dāng)土地和房屋必須轉(zhuǎn)讓?zhuān)c其所有人或代理人又達(dá)不成協(xié)議時(shí)，省長(zhǎng)把問(wèn)題交給檢察官，在上訴中確定其財(cái)產(chǎn)，由法律或命令(也可以由省議會(huì)或省級(jí)委員會(huì)的決定)授權(quán)施工，作出可以轉(zhuǎn)讓決定，檢察官根據(jù)決定依法請(qǐng)求并由法庭批準(zhǔn)公用征收省長(zhǎng)的決定內(nèi)所指明的土地及建筑物。如果在宣布省長(zhǎng)的決定的當(dāng)年，行政主體未執(zhí)行公用征收，決定中的任何一個(gè)產(chǎn)權(quán)所有人均可以向法庭遞交訴狀。
一般情況下，土地征收法官只進(jìn)行形式審查，如文件是否完備等，為了尊重分權(quán)的原則，普通法院不能檢查手續(xù)的有效性。也就是說(shuō)，土地征收法官只有在極有限的情況下才能拒絕裁判所有權(quán)轉(zhuǎn)移。行政征用法官對(duì)于上述文件書(shū)面審查后，一般要求是要在8天內(nèi)作出決定①。
②裁判的效力。公用征收應(yīng)移交給征收者完整和全部的所有權(quán)，應(yīng)清除不動(dòng)產(chǎn)上的一切債券和物權(quán)，否則公用征收沒(méi)有達(dá)到目的。②申請(qǐng)行政征用的單位，必須把法院的裁判個(gè)別通知所有利害關(guān)系人，否則對(duì)他們不發(fā)生效力。在補(bǔ)償金付清后，征用單位就可以實(shí)際占有該不動(dòng)產(chǎn)了。對(duì)于所有權(quán)移轉(zhuǎn)的裁判不能提出上訴，只能申請(qǐng)最高法院復(fù)核。
第三階段，公用征收評(píng)價(jià)委員會(huì)階段。
①確定補(bǔ)償權(quán)利人。根據(jù)法國(guó)《行政征用法典》的規(guī)定，為確定補(bǔ)償權(quán)利人，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)根據(jù)掌握的資料，負(fù)責(zé)查明不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)人和有利害關(guān)系的有用益權(quán)人，并且負(fù)責(zé)通知有關(guān)的所有權(quán)人和有用益權(quán)人。在行政機(jī)關(guān)的通知發(fā)出的8天期限內(nèi)，所有權(quán)人和有用益權(quán)人必須轉(zhuǎn)告和告知對(duì)征用財(cái)產(chǎn)享有長(zhǎng)期租賃、居住或者使用權(quán)，以及有權(quán)請(qǐng)求地役權(quán)的有承租權(quán)的人和承租人①。除這些所有權(quán)人和有用益權(quán)人之外，其他一切對(duì)該不動(dòng)產(chǎn)享有權(quán)利的人或者自認(rèn)為享有權(quán)利的人要求以公共團(tuán)體名義行使他們的權(quán)利，也同樣在8天期限內(nèi)，必須告知征用機(jī)關(guān)。如果未履行此程序，他們將喪失獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
②行政主體報(bào)價(jià)。行政主體提出報(bào)價(jià)，相關(guān)利益人被勸說(shuō)接受報(bào)價(jià)或提出自己的要求。行政主體把它提供的補(bǔ)償金額正式通知給產(chǎn)權(quán)所有人和其他所有被指定的相關(guān)權(quán)利人以及被認(rèn)為有關(guān)的權(quán)利人。該報(bào)價(jià)必須依法進(jìn)行張貼和公布。15天后，所有人和其他權(quán)利人必須宣布接受報(bào)價(jià)，否則必須申明他們要求的數(shù)額。雙方在補(bǔ)償金額不能達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，征用單位可在發(fā)出通知的一個(gè)月后請(qǐng)求法院確定補(bǔ)償辦法。如果征用單位不向補(bǔ)償權(quán)利人提出補(bǔ)償金額時(shí)，后者可在可以移轉(zhuǎn)的決定作出后催告征用單位。雙方不能達(dá)成一致的，補(bǔ)償權(quán)利人可以在行政征用裁判后，請(qǐng)求法官確定。
③請(qǐng)求全部征購(gòu)。在行政機(jī)構(gòu)提供報(bào)價(jià)的15天之內(nèi)，被征收了部分房屋的所有人可以請(qǐng)求全部征購(gòu)，對(duì)于征收了部分地產(chǎn)的所有人情況也是一樣。但是，請(qǐng)求全部征購(gòu)的那部分不動(dòng)產(chǎn)，由此轉(zhuǎn)交給行政機(jī)構(gòu)，但不以公用征收的名義進(jìn)行，而是以普通的賣(mài)出的名義。②
④陪審團(tuán)確定補(bǔ)償金。如果行政機(jī)關(guān)的報(bào)價(jià)在規(guī)定的期限里不被接受，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)傳訊所有的相關(guān)權(quán)益人上庭，由陪審團(tuán)確定補(bǔ)償金。陪審團(tuán)的唯一職權(quán)是處理補(bǔ)償金問(wèn)題，從這一點(diǎn)上，它享有高權(quán)力。法官的職權(quán)是在預(yù)審中解決可能引起的附帶訴訟的問(wèn)題以管理辯論，并給陪審團(tuán)的決定以執(zhí)行力。①
一般情況下，法庭判決在實(shí)地調(diào)查8天后宣判，為當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議留有一定的時(shí)間。具體的判決應(yīng)詳細(xì)說(shuō)明理由，本著對(duì)被征用單位有利的原則進(jìn)行②。當(dāng)事人對(duì)于判決不服的，可以向上訴法院上訴。不服上訴法院的判決，可以申請(qǐng)最高法院復(fù)核。
⑤執(zhí)行。補(bǔ)償金額經(jīng)當(dāng)事人協(xié)商或法院判決后，征用單位按確定金額進(jìn)行清償。補(bǔ)償權(quán)利人不能提供有效憑證證明受償資格的，該款項(xiàng)提存。清償結(jié)束后1個(gè)月后，征用單位占有該不動(dòng)產(chǎn)。
(2)特別程序。在通常情況下，公用征收的程序進(jìn)行得比較慢。為了滿足公共利益的需要，須加速公用征收的過(guò)程。法國(guó)《公用征收法典》除規(guī)定一般的公用征收程序外，還專(zhuān)門(mén)規(guī)定了兩種公用征收的緊急程序，在發(fā)生緊急情況，或者發(fā)生特別緊急情況時(shí)，適用緊急程序和特別緊急程序。
(3)協(xié)議程序。協(xié)議轉(zhuǎn)讓或善意協(xié)議是公用征收程序的附屬程序，目的是通過(guò)行政機(jī)構(gòu)和被征收人之間的協(xié)議來(lái)協(xié)調(diào)財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛘哐a(bǔ)償金的確定，或者兩者同時(shí)實(shí)現(xiàn)。根據(jù)不同情況，它可以取代公用征收裁判或公用征收陪審團(tuán)的決議，或同時(shí)取代兩者。協(xié)議轉(zhuǎn)讓在公用征收程序開(kāi)始后的任何階段都可以進(jìn)行，但是，它不能在公用征收程序開(kāi)始之前進(jìn)行，因?yàn)槟菚r(shí)它還不是公用征收程序的附屬部分，而只是普通的售賣(mài)或捐助。⑨
摘自：沈開(kāi)舉著《城市房屋拆遷法律規(guī)制研究》
