最高人民檢察院

關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第五十四批指導性案例的通知


各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院,解放軍軍事檢察院,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團人民檢察院:

經(jīng)2024年9月30日最高人民檢察院第十四屆檢察委員會第三十七次會議決定,現(xiàn)將最高人民檢察院督促整治南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案(檢例第218號)作為第五十四批指導性案例(生態(tài)環(huán)境公益訴訟主題)發(fā)布,供參照適用。

最高人民檢察院

2024年11月8日

最高人民檢察院督促整治南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案

(檢例第218號)

【關(guān)鍵詞】

檢察公益訴訟 跨區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境治理 融入法治監(jiān)督體系 銜接生態(tài)環(huán)境損害賠償 技術(shù)支持 檢察聽證

【要旨】

檢察機關(guān)辦理江河湖泊等跨行政區(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件,可以由上級檢察機關(guān)統(tǒng)籌不同地方檢察機關(guān)一體辦案、綜合履職,利用現(xiàn)代技術(shù)手段高效開展線索摸排和調(diào)查取證,依法開展行政公益訴訟和民事公益訴訟。積極爭取地方黨委支持,融合法治監(jiān)督體系合力,有效督促地方政府及行政機關(guān)依法履職,助推構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。注重強化司法公開,根據(jù)辦案需要,可以在不同階段開展個案聽證、類案聽證或者全案聽證,并確定適當?shù)穆犠C范圍、聽證方式。在實現(xiàn)流域污染治理目標后,可以依法推動地方建立健全區(qū)域一體化發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化等長效機制。

【基本案情】

南四湖地處山東、江蘇、安徽等省交界處,由微山湖、昭陽湖、獨山湖和南陽湖四個相連湖泊組成,入湖河流53條,涉及4省8市34縣(市、區(qū)),湖區(qū)面積1266平方公里,流域面積3.17萬平方公里,是我國北方最大的淡水湖。南四湖系京杭大運河航運交通要道,也是南水北調(diào)東線工程輸水干線和重要調(diào)蓄水庫,流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與沿湖200多萬群眾的生產(chǎn)生活乃至生命健康息息相關(guān),地位殊為重要。

由于歷史原因及沿湖地區(qū)地理區(qū)位不同、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀不一,長期以來沿湖各地對流域生態(tài)環(huán)境的治理重點、執(zhí)法標準和監(jiān)管方式等存在較大差異,加之“無人管”“多頭管”“交叉管”問題突出,導致南四湖成為“集中納污區(qū)”。一是工業(yè)污染嚴重。多地工業(yè)園區(qū)污水處理基礎(chǔ)設(shè)施滯后,部分工廠存在超標排放和暗管排污等問題。湖區(qū)內(nèi)山東江蘇兩省41家煤礦企業(yè)排放的礦井水硫酸鹽和全鹽量等濃度嚴重超標,導致湖區(qū)水質(zhì)下降,且廢水排入農(nóng)田降低農(nóng)作物產(chǎn)量及品質(zhì)。二是生活污染涉及面廣。2021年初,微山縣湖區(qū)有“住家船”(漁民吃住和勞作都在船上)漁民4855戶16332人,涉及12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)53個村,生活污水直排入湖,生活垃圾隨意丟棄,湖面漂浮,岸上成堆。三是養(yǎng)殖污染面廣量大,成為頑瘴痼疾。水產(chǎn)養(yǎng)殖作為湖區(qū)農(nóng)民的主要生產(chǎn)方式和經(jīng)濟來源,幾乎半數(shù)以上湖面采用高密度的傳統(tǒng)養(yǎng)殖方式,水體嚴重富營養(yǎng)化,劣化呈醬油色或者黑臭水體。四是船舶污染治理不統(tǒng)一。南四湖每年通行船舶約8.2萬艘,且大多高于2000噸位,因各省對船舶和港口碼頭的管理要求不統(tǒng)一,有的船舶生活污水和含油廢水放任直排,航道湖面常年漂浮生活垃圾。

雖然地方黨委政府十多年來致力于治污,南四湖流域生態(tài)環(huán)境有所改善,但因為多重污染交織,跨行政區(qū)劃治理不統(tǒng)一,邊治理邊污染的局面未得到根本性扭轉(zhuǎn)。中國環(huán)境監(jiān)測總站國家地表水環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,2020年8月汛期,南四湖流域多個斷面出現(xiàn)Ⅳ類至劣Ⅴ類水質(zhì),高錳酸鹽指數(shù)和總磷濃度明顯超標。

【檢察機關(guān)履職過程】

(一)最高人民檢察院公益訴訟立案

南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損嚴重,與執(zhí)法主體分散、執(zhí)法標準不一、區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動不足緊密相關(guān),單一行政監(jiān)管系統(tǒng)或者各省分別治理,難以有效根治。2021年3月,生態(tài)環(huán)境部基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題跨省級行政區(qū)劃,又涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多家行政執(zhí)法機關(guān),正式建議最高人民檢察院(以下簡稱最高檢)以公益訴訟推動南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理。2021年3月下旬,最高檢聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部實地調(diào)研南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題,并組織山東、江蘇、安徽、河南四省檢察機關(guān)開展初步調(diào)查。鑒于該流域生態(tài)環(huán)境受損問題嚴重復雜,且案涉違法主體眾多,2021年4月8日,最高檢決定基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境受損事實進行公益訴訟立案,并成立由四級檢察機關(guān)組成的一體化辦案團隊。最高檢設(shè)辦案組,由大檢察官任辦案組組長;山東、江蘇、安徽三省設(shè)辦案分組,同時成立由最高檢和地方檢察機關(guān)專業(yè)技術(shù)人員組成的技術(shù)分組。辦案組共調(diào)用200余名公益訴訟業(yè)務骨干、檢察技術(shù)人員和司法警察,按照統(tǒng)一目標、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一方案等指揮、調(diào)度、推進辦案工作。

(二)運用科技手段調(diào)查取證

南四湖湖區(qū)面積大,水網(wǎng)縱橫,魚塘成群,廠礦村莊星羅棋布,如果僅憑傳統(tǒng)調(diào)查方式,難以完成全流域黑臭水體等污染點的排查任務。鑒于衛(wèi)星遙感技術(shù)監(jiān)測范圍大、時間頻次高,非常適合對跨區(qū)域、大面積地表進行持續(xù)的成像觀察,又可采用遠超肉眼感知能力的多光譜成像技術(shù)精準監(jiān)測富營養(yǎng)化、懸浮物濃度、黑臭水體等水體污染指數(shù),最高檢辦案組委托中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院運用衛(wèi)星遙感和大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)測排查南四湖全域污染問題,為公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)、追溯分析和調(diào)查取證提供科技支撐。

衛(wèi)星遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)表明,至2020年10月,南四湖水體富營養(yǎng)化程度高的水體區(qū)域占比24%,黑臭指數(shù)高的水體區(qū)域占比15%,水體懸浮物濃度高的水體區(qū)域占比14%。部分區(qū)域、部分時段,尤其是汛期水質(zhì)超標情況明顯,2020年6月至9月主汛期,水質(zhì)斷面不達標測次占比為23.1%,其中劣Ⅴ類水體占比為4.3%。多條未設(shè)置國控斷面監(jiān)測站點的河流未達到Ⅲ類水質(zhì)標準甚至惡化為劣Ⅴ類。結(jié)合土地覆蓋物識別解譯、大氣污染物分析等多種監(jiān)測技術(shù)手段,共發(fā)現(xiàn)水環(huán)境污染類、土地利用類和涉污企業(yè)類問題點位520個,分別為黑臭水體183處,水體富營養(yǎng)化58處,水體懸浮物污染40處,采石、采礦造成生態(tài)環(huán)境破壞38處,采煤塌陷區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞58處,土地利用變化9處,涉污工礦企業(yè)廠區(qū)134處。辦案組經(jīng)綜合分析,確定重點問題線索84條,分別移交三省辦案分組開展實地核查。

同時,技術(shù)分組參與現(xiàn)場辦案,協(xié)助檢察官審查涉案企業(yè)環(huán)境影響評價批復文件、排污許可證等相關(guān)證據(jù),并直接參與現(xiàn)場勘驗。共采集樣品134份,其中水質(zhì)樣品124份,土壤樣品10份,累計完成172次現(xiàn)場快速檢測;依托最高檢檢察技術(shù)信息研究中心設(shè)備和技術(shù),完成對采集樣品中化學需氧量、氨氮、總磷、硫酸鹽等多種污染物共650余項指標的定量檢測,出具檢驗報告。

(三)依法開展一體監(jiān)督、綜合履職

為充分發(fā)揮下級檢察機關(guān)熟悉轄區(qū)情況的優(yōu)勢,確保精準監(jiān)督規(guī)范辦案,高效解決問題,辦案組運用檢察一體化辦案機制,確立了上級院以統(tǒng)籌督導為主、下級院以加強辦案為主、依法協(xié)同履行不同檢察職能、分層次分類別立案并結(jié)合需要開展遞進監(jiān)督的辦案方式。

對于案件事實較為明確、辦案阻力較小的案件線索,以交辦或指定管轄方式交市級以下檢察機關(guān)依法辦理;對于省內(nèi)跨兩個以上地級行政區(qū)劃或者辦案阻力較大的案件線索,交省級檢察院依法辦理。對于跨兩個以上省級行政區(qū)劃的案件線索,最高檢直接立案辦理。四級檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件205件,其中,市、縣兩級檢察機關(guān)立案196件,山東、江蘇省級檢察院立案8件,最高檢直接立案1件。

綜合運用檢察職能協(xié)同履職。對污染問題成因復雜、涉及面廣以及污染主體難以確定的案件,主要通過辦理行政公益訴訟案件,督促地方行政機關(guān)調(diào)動相關(guān)資源開展污染防治工作。為減少辦案阻力,節(jié)約司法資源,提高辦案效率,辦案組遞進運用磋商、檢察建議和提起訴訟的方式推動解決公益受損問題,經(jīng)磋商和檢察建議后仍不能實現(xiàn)公益保護目標的,堅決以“訴”的確認體現(xiàn)司法價值引領(lǐng)。檢察機關(guān)共辦理行政公益訴訟案件185件,占案件總數(shù)的90.24%,其中磋商31件,制發(fā)檢察建議153件,提起行政公益訴訟1件。對污染主體已經(jīng)查明的違法企業(yè),依法提起民事公益訴訟20件,追究其停止排污侵權(quán)、承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償金等法律責任,并通過民事、行政執(zhí)行監(jiān)督,提升法院生效裁判的執(zhí)行效力。

加強跨區(qū)劃跨系統(tǒng)協(xié)作。針對因歷史原因形成的長期拖而不決的問題,辦案組指導江蘇、山東兩省檢察機關(guān)會簽《關(guān)于深化跨省協(xié)作配合加強南四湖流域公益保護工作的意見》,江蘇省徐州市和沛縣檢察機關(guān)與山東省濟寧市和微山縣、魚臺縣檢察機關(guān)同步辦理南四湖支流大屯港河污染等行政公益訴訟案件120件。為進一步加強行政執(zhí)法與檢察公益訴訟的協(xié)作,江蘇、山東、安徽等省級檢察院與水利部淮河水利委員會共同簽署《關(guān)于加強淮河流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作的實施意見》。

(四)推動行政執(zhí)法標準統(tǒng)一規(guī)范

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),山東省雖有工礦廢水最高允許排放濃度限值的地方標準,但該省境內(nèi)36家煤礦企業(yè)由于沒有脫鹽設(shè)施,外排廢水普遍存在全鹽量和硫酸鹽超標情形。江蘇省境內(nèi)共有5家煤礦企業(yè),執(zhí)行的《煤炭工業(yè)污染排放標準》(GB20426-2006)國家標準未規(guī)定礦井水尾水全鹽量、硫酸鹽兩種污染物排放限值,且江蘇省暫無地方標準,5家煤礦企業(yè)外排廢水硫酸鹽和全鹽量濃度因此無標可限。鑒于相關(guān)省份水污染物排放標準不統(tǒng)一,成為影響南四湖流域上下游、左右岸貫通一體生態(tài)環(huán)境治理的根源性問題,最高檢積極協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局,督促山東、江蘇、安徽、河南四省著手編制南四湖流域水污染物綜合排放標準,聚焦城鎮(zhèn)污水處理廠、工業(yè)廢水集中處理廠、工業(yè)企業(yè)等三類重點管控對象,從生態(tài)系統(tǒng)的整體性和流域的系統(tǒng)性出發(fā),分別就南四湖流域核心保護區(qū)域、重點保護區(qū)域和一般保護區(qū)域,提出差異化的水污染物排放限值。這是首個國家牽頭統(tǒng)一編制、以地方標準形式發(fā)布的流域型綜合排放標準,現(xiàn)已頒布實施,填補了南四湖流域水環(huán)境保護統(tǒng)一執(zhí)法標準的空白。

南四湖自然保護區(qū)屬于山東省設(shè)立的省級保護區(qū)。為有效排除自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境重大風險,最高檢辦案組邀請自然資源部、國家林業(yè)和草原局等部門和法學專家就相關(guān)法律法規(guī)的效力范圍以及煤礦依法退出的前置性條件等問題進行法律論證,并致函建議自然資源部予以權(quán)威性釋明。自然資源部積極支持,明確南四湖自然保護區(qū)的管理按自然保護區(qū)條例等相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行,并及時指導江蘇省制定煤礦有序退出自然保護區(qū)實施方案,有效排除了南四湖自然保護區(qū)的執(zhí)法障礙。

(五)融入法治監(jiān)督體系打好污染防治攻堅戰(zhàn)

基于南四湖流域生態(tài)環(huán)境污染治理的阻力主要源于對生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的思想認識不統(tǒng)一,以及解決環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等歷史欠賬問題面臨資金缺口等客觀困難,為凝聚合力破除阻力,辦案組堅持檢察公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴的工作定位,把融入法治監(jiān)督體系、整合治理資源作為解決辦案難題、確保辦案質(zhì)效的重要方式方法。首先把黨委領(lǐng)導、支持檢察公益訴訟的體制優(yōu)勢作為堅強保障。山東、江蘇、安徽三省檢察機關(guān)在第一時間向地方黨委政府報告最高檢立案情況,時任三省黨委主要領(lǐng)導均作出批示,給予支持。最高檢辦案組將江蘇省徐州市銅山區(qū)利國鎮(zhèn)的珍珠泉引河生活污水直排列為重點案件掛牌督辦,經(jīng)徐州市檢察機關(guān)立案督促,地方政府迅速行動,封堵沿岸20余個排污口,河道清淤疏浚和截污納管等措施多管齊下,確保河水水質(zhì)穩(wěn)定達到三類標準。

為提升精準監(jiān)督實效,辦案組積極吸納民意、匯集民智,邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、群眾代表參與公開聽證,深化實踐全過程人民民主。2021年6月,最高檢辦案組到山東省微山縣張樓鎮(zhèn)湖興村現(xiàn)場核實住家船生活污染及治理情況時,村民代表反映了漁民搬家上岸所面臨難以就業(yè)的生計問題。最高檢辦案組與山東辦案分組及時研究,經(jīng)與當?shù)乜h政府磋商,調(diào)整為“成熟一批、上岸一批”的分步治理目標,對已上岸的漁民由政府幫助安排就業(yè),對上岸條件暫不成熟的,則由政府負責安裝污水收集設(shè)施和建設(shè)處理站,切實防止生活污水直排污染環(huán)境。

辦案組注重與新聞媒體的協(xié)同,邀請新聞媒體見證辦案過程,主動接受監(jiān)督,促進規(guī)范辦案,有效增強檢察公益訴訟的監(jiān)督剛性。2021年6月,中央廣播電視總臺《今日說法》欄目組隨同最高檢辦案組深入湖區(qū)開展數(shù)天的現(xiàn)場調(diào)查。2022年,在人民日報等媒體監(jiān)督下,最高檢辦案組對南四湖辦案成效進行“回頭看”,實地查看住家船生活污水治理及漁民上岸等生活現(xiàn)狀和現(xiàn)代漁業(yè)產(chǎn)業(yè)園及生態(tài)農(nóng)漁產(chǎn)業(yè)集群創(chuàng)新項目的進展,跟蹤研判辦案成效。

(六)探索生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接機制

調(diào)查發(fā)現(xiàn),南四湖自然保護區(qū)內(nèi)40余家煤礦企業(yè)外排廢水硫酸鹽嚴重超標。根據(jù)《中華人民共和國民法典》相關(guān)規(guī)定,應當追究相關(guān)主體生態(tài)環(huán)境損害賠償包括懲罰性賠償或者生態(tài)修復的責任,但檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償民事公益訴訟案件,面臨取證難、鑒定難、鑒定貴等困難以及辦案周期過長、受損生態(tài)環(huán)境修復慢等現(xiàn)實障礙。對此,辦案組優(yōu)先督促行政機關(guān)對違法企業(yè)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序,對不立案啟動索賠程序的,或者經(jīng)過磋商未達成一致,賠償權(quán)利人又不提起訴訟的,檢察機關(guān)發(fā)揮補充性、兜底性作用,依法提起民事公益訴訟。山東辦案分組將相關(guān)案件線索移交山東省生態(tài)環(huán)境廳后,督促和支持生態(tài)環(huán)境部門分別與24家違法排污的煤礦企業(yè)達成《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議》,涉及賠償金額8.5億元。對未立案啟動索賠程序的,檢察機關(guān)依法提起民事公益訴訟5件,追償生態(tài)環(huán)境修復費用1268萬元。

(七)案件結(jié)案

辦案成效。通過辦案,督促相關(guān)行政機關(guān)依法履職,多重污染在根源上得到控制,基本形成全流域上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理格局。一是統(tǒng)一執(zhí)法標準,成功推動南四湖流域治理。位于上游的江蘇境內(nèi)煤礦企業(yè)排放廢水的水質(zhì)不符合南四湖流域水污染物綜合排放標準,經(jīng)推動企業(yè)及時技改,2021年底其排放廢水的硫酸鹽濃度達標。二是完善污染治理設(shè)施,大幅度提升船舶污染治理水平。2021年12月,山東省交通運輸廳全面部署完成沿湖港口碼頭船舶污染物統(tǒng)一收集、轉(zhuǎn)運設(shè)施建設(shè),對船舶污水儲存設(shè)施進行鉛封、盲斷改造,并開發(fā)船舶污染物動態(tài)智慧監(jiān)管系統(tǒng),為全國各流域的船舶污染物船港城全鏈條監(jiān)管做了示范。三是明確各方責任,推動三省城鄉(xiāng)生活污水和養(yǎng)殖污染系統(tǒng)治理。山東省濟寧市政府對湖區(qū)漁民和沿湖275個村的生活污水處理設(shè)施進行系統(tǒng)治理,山東省微山縣81家規(guī)模化養(yǎng)殖場、405家散養(yǎng)戶均建設(shè)了廢污處理設(shè)施,完成池塘生態(tài)化改造1.5萬畝,漁業(yè)生態(tài)化養(yǎng)殖規(guī)模達到22萬畝。江蘇省徐州市銅山區(qū)清理魚塘7.4萬畝,全面實現(xiàn)退漁還湖。安徽省碭山縣積極加快沿河居民區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)。2021年,共清理各類垃圾、固體廢物5.52萬余噸,拆除沿湖違章建筑、違法養(yǎng)殖1704處,治理黑臭水體514處,清理污染和非法占用的河道404公里,從根本上解決了污水入湖問題。

經(jīng)中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院按照同一區(qū)域、同一時相、同一種衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)等基本方式對比辦案治理前(2020年10月)與辦案治理后(2021年10月)的南四湖流域水體,顯示水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn),污染程度顯著降低:水體富營養(yǎng)化程度高污染水體區(qū)域占比由治理前的24%降至8%,正常區(qū)域由38%增加到61%;黑臭指數(shù)水體高污染水體區(qū)域占比由治理前的15%降至10%,正常區(qū)域由32%增加到59%;懸浮物濃度高污染水體區(qū)域占比由治理前的14%降至7%,正常區(qū)域由27%增加到71%。

根據(jù)中國環(huán)境監(jiān)測總站國控斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù):與上年同期相比,2021年8月南四湖二級壩點位的水質(zhì)由Ⅴ類好轉(zhuǎn)至Ⅲ類,14個入湖河流站點的總磷、高錳酸鹽指數(shù)明顯好轉(zhuǎn)。2022年,中國環(huán)境監(jiān)測總站監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示,南四湖流域國控斷面水質(zhì)優(yōu)良比例歷史上首次達到100%。

公開聽證。辦案期間,三省三級檢察機關(guān)根據(jù)案件辦理需要,對疑難復雜個案的事實認定、法律適用等問題進行54次公開聽證,通過聽證促進了行政機關(guān)主動整改的力度與成效。在個案辦結(jié)后,2021年11月至12月間,三省辦案分組對部分涉及工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、船舶碼頭污染等案件的辦理成效進行4次聽證。2022年2月10日,最高檢在山東省濟南市圍繞“最高檢立案辦理南四湖公益訴訟案至今成效如何,流域治理的根源性問題是否得到解決,還存在哪些問題需要進一步努力”等問題組織全案聽證。在辦案組介紹辦案情況后,中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院和中國環(huán)境監(jiān)測總站作為第三方專業(yè)機構(gòu)以南四湖生態(tài)環(huán)境專業(yè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)評價展示案件辦理前后的水體水質(zhì)變化。聽證會邀請相關(guān)國家部委、相關(guān)省生態(tài)環(huán)境廳、交通運輸廳、市政府、縣(區(qū))政府、企業(yè)和村民代表發(fā)表意見;邀請五位全國人大代表及專家學者擔任聽證員并發(fā)表意見。辦案組通過中國檢察聽證網(wǎng)公開聽證,并通過最高檢微博、正義網(wǎng)B站號、中新網(wǎng)、“今日說法”視頻賬號等19個互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺全程公開,當日旁聽人數(shù)達1270.6萬,主動接受輿論和群眾監(jiān)督。

終結(jié)審查。根據(jù)南四湖流域生態(tài)環(huán)境治理情況和公開聽證結(jié)果,最高檢認為,南四湖可視化的具體污染問題已基本解決或者明確解決方法路徑,南四湖流域水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn),案件辦理達到預期效果。2022年4月19日,最高檢決定終結(jié)審查南四湖生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案。

(八)助推生態(tài)環(huán)境保護長效機制

由于流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理的整體性、周期性特征,南四湖流域的生態(tài)環(huán)境保護是一個長期性任務。為從長效機制上徹底解決因經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)生活帶來的環(huán)境污染反彈問題,案件結(jié)案后,最高檢注重跟蹤回訪南四湖生態(tài)環(huán)境治理情況。基于水產(chǎn)養(yǎng)殖是南四湖湖區(qū)農(nóng)民的重要經(jīng)濟來源,如果“一刀切”禁止養(yǎng)殖,即使有利于凈化水體,也會嚴重影響民生。為此,最高檢積極建議地方政府有序推進南四湖養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。為有效解決大面積魚塘生態(tài)化改造的資金缺口難題,最高檢主動協(xié)調(diào)中國工商銀行等金融機構(gòu),聯(lián)合制定《“公益訴訟檢察+農(nóng)村普惠金融”助力南四湖微山縣區(qū)域治理工作方案》,建立金融資源與生態(tài)資源轉(zhuǎn)化連接的橋梁,推動濟寧市政府與銀行簽訂金融合作協(xié)議,整合金融資源以及社會力量服務保障當?shù)毓さV企業(yè)和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、退湖漁民安居樂業(yè),促進南四湖片區(qū)綜合開發(fā)和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。截至2024年9月底,微山縣通過生態(tài)化改造,生態(tài)養(yǎng)殖已占全縣養(yǎng)殖面積的88%。經(jīng)過生態(tài)綜合治理,山東省濟寧市微山湖旅游區(qū)已獲評國家5A級旅游景區(qū),成為綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的生動實踐。

【指導意義】

(一)依法實行一體辦案、綜合履職,形成監(jiān)督合力�？鐓^(qū)劃流域生態(tài)環(huán)境受損問題,往往存在執(zhí)法司法標準不統(tǒng)一等問題,相關(guān)行政區(qū)劃共同的上級檢察機關(guān)可以公益訴訟立案,并根據(jù)辦案需要和實際情況,依法調(diào)用轄區(qū)檢察人員,采用領(lǐng)辦、提辦或者交辦、督辦等方式,分層級分類別組織下級檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件。針對同一公益損害事實,以行政公益訴訟為主,遞進運用磋商、檢察建議和提起訴訟的方式,督促行政機關(guān)嚴格履行監(jiān)管職責,有效實現(xiàn)公益保護。針對查明的違法主體,依法提起民事公益訴訟。

(二)依照法律及有關(guān)規(guī)定,可以使用技術(shù)手段調(diào)查收集證據(jù)。對河流、湖泊等流域面積廣大、情況復雜、依靠傳統(tǒng)調(diào)查手段難以全面發(fā)現(xiàn)案件線索、查明案件事實的,檢察機關(guān)可以整合公益訴訟、檢察技術(shù)、司法警察等辦案力量,利用衛(wèi)星遙感快速發(fā)現(xiàn)污水直排、非法采礦、違章亂建等問題線索,運用無人機航拍、快速檢測、實驗室檢驗鑒定等專業(yè)知識和技術(shù)手段,為調(diào)查取證、檢驗鑒定、證據(jù)核實、效果評估等提供全方位、全流程的技術(shù)支持。

(三)辦理重大、復雜公益訴訟案件,應當主動爭取黨委、政府支持,貫通民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。對監(jiān)督阻力較大的公益受損突出問題和違法事項,應當向黨委、政府報告,爭取理解和支持。主動邀請人大代表、政協(xié)委員、志愿者參與公益訴訟辦案過程,加強與人大代表建議、政協(xié)委員提案銜接;通過媒體參與和公開報道,有效提升檢察公益訴訟規(guī)范辦案和監(jiān)督力度,擴大辦案效果。

(四)經(jīng)調(diào)查認為公益受損且符合法定條件的,可以依法建議法律規(guī)定的國家機關(guān)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序或者提起民事公益訴訟。對行政機關(guān)充分履行監(jiān)管職責但違法行為仍然持續(xù)、公益依然受損,同時符合生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商條件的案件,檢察機關(guān)可以督促國家規(guī)定的機關(guān)以及生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序或者提起民事公益訴訟。賠償權(quán)利人未啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序,或者經(jīng)過磋商未達成一致,賠償權(quán)利人又不提起訴訟的,檢察機關(guān)依法提起民事公益訴訟。

(五)對于行政機關(guān)是否依法履行職責、公共利益是否得到有效保護等問題,可以依照規(guī)定組織聽證,聽取相關(guān)各方意見。對于辦理案件中涉及認定事實、適用法律或者問題整改阻力大等情形,檢察機關(guān)可以組織公開聽證,充分聽取行政機關(guān)整改中存在的客觀困難,加強各方對行政機關(guān)履職的督促,促使行政機關(guān)主動及時依法履職。對于違法主體、違法行為、受損公益相同或相近案件,可以進行類案聽證;對于以事立案后又分案辦理的重大、疑難、復雜案件,可以進行全案聽證,著重體現(xiàn)第三方專業(yè)機構(gòu)對辦案成效評估結(jié)論的客觀性、專業(yè)性和權(quán)威性,提升司法辦案公信力。

(六)依法探索推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑,形成長效保護機制。為鞏固提升生態(tài)環(huán)境公益訴訟辦案成效,對問題暫時解決但存在反彈可能性,且案發(fā)地黨委政府和人民群眾對檢察機關(guān)繼續(xù)協(xié)調(diào)推動有明確需求的,可以通過社會治理檢察建議等方式,建議或者支持地方政府開展訴源治理,建立健全區(qū)域一體化發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換或者流域生態(tài)補償?shù)乳L效保護機制,推動構(gòu)建上下游貫通一體的流域生態(tài)環(huán)境治理體系,深化人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化實踐。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國民法典》(2021年施行)第一千二百二十九條、一千二百三十二條、一千二百三十四條、一千二百三十五條

《中華人民共和國人民檢察院組織法》(2018年修訂)第二十四條

《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第二十五條第四款

《中華人民共和國民事訴訟法》(2021年修正)第五十八條第二款

《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014年修訂)第六條、第十條、第五十一條

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(2009年修正)第三條、第十一條、第十六條

《中華人民共和國漁業(yè)法》(2013年修正)第十一條、第四十條

《中華人民共和國水污染防治法》(2017年修正)第四條、第九條、第十九條、第三十三條、第三十八條、第四十二條、第四十九條、第八十五條

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2020年修訂)第二十條

《中華人民共和國土壤污染防治法》(2019年施行)第五條、第七條、第八十七條

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(2011年修訂)第二十六條

《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》(2014年施行)第五條、第二十條

《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(2017年修訂)第十五條

《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(2021年施行)第十七條、第二十九條

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(2019年施行)第十條

《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》(2020年施行)第四條、第五條

辦案檢察院:最高人民檢察院、山東省檢察機關(guān)、江蘇省檢察機關(guān)、安徽省檢察機關(guān)

承辦檢察官:南四湖專案組

案例撰稿人:張雪樵、徐向春、劉家璞、王浩、劉盼盼、郝炎平