[ 余勁松 ]——(2009-6-24) / 已閱26437次
論我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的和諧構(gòu)建（上）——基于生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的理論邏輯
余勁松* 李長(zhǎng)健**
內(nèi)容提要：生存和發(fā)展問(wèn)題是人類(lèi)自身最基本的問(wèn)題。在探究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的源起與發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的國(guó)際環(huán)境，要達(dá)到農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等，只有探求互補(bǔ)性權(quán)利義務(wù)和互補(bǔ)性權(quán)利義務(wù)規(guī)則才是根本解決之道。因此要基于中國(guó)國(guó)情和國(guó)力的考察，構(gòu)建以生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等為中心，融“綠箱”、“黃箱”、“藍(lán)箱”以及創(chuàng)新性的“白箱”四位一體的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度體系。
主題詞：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；生存權(quán)；發(fā)展權(quán)；互補(bǔ)性權(quán)利義務(wù)；“白箱”
農(nóng)業(yè)是人類(lèi)衣食之源、生存之本、發(fā)展之基。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期處于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)地位，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力、農(nóng)業(yè)振興基礎(chǔ)不穩(wěn)和農(nóng)村發(fā)展后勁不足等“三農(nóng)”問(wèn)題嚴(yán)重制約了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)發(fā)展。在不斷國(guó)際化、開(kāi)放性和現(xiàn)代化的過(guò)程中，中國(guó)加入WTO，使得中國(guó)的農(nóng)業(yè)成為開(kāi)放式的產(chǎn)業(yè)，使得中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨著更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。本文以生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等為中心，建立起農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與生存權(quán)和發(fā)展權(quán)平等之間的內(nèi)在聯(lián)系；依據(jù)中國(guó)實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，試圖重構(gòu)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的平等。
一、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的源起與發(fā)展
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度正式起源于20世紀(jì)30年代初的美國(guó)。美國(guó)自然資源豐富，發(fā)展農(nóng)業(yè)有著得天獨(dú)厚的條件。自19世紀(jì)末美國(guó)農(nóng)業(yè)基本實(shí)現(xiàn)商業(yè)化以后，美國(guó)就是一個(gè)農(nóng)產(chǎn)品周期性過(guò)剩的國(guó)家。因此，在30年代初，羅斯福政府實(shí)施“新政”，制定以支持農(nóng)民收入為目標(biāo)的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，從農(nóng)業(yè)資金、糧食儲(chǔ)備和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷(xiāo)售三個(gè)方面入手，實(shí)行支持與保護(hù)本國(guó)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度。[①]
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度雖然源起于美國(guó)，但對(duì)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究卻是始于1962年歐共同體“共同農(nóng)業(yè)政策”（CAP，Common Agriculture Policy ）。在歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的道路上，首先取得進(jìn)展的是建立工業(yè)品關(guān)稅同盟，而農(nóng)業(yè)一體化是歐共體成員方發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、實(shí)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化的需要。法國(guó)、荷蘭和意大利是農(nóng)業(yè)一體化的積極鼓動(dòng)者和支持者。在60年代初，這三個(gè)國(guó)家的谷物、畜產(chǎn)品和蔬菜及水果生產(chǎn)出現(xiàn)大量過(guò)剩，但沒(méi)有銷(xiāo)售市場(chǎng)，在世界市場(chǎng)上經(jīng)不起來(lái)自美國(guó)、加拿大和澳大利亞等國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)。因此法國(guó)在荷蘭的支持下要求徹底實(shí)施農(nóng)業(yè)一體化，這樣，歐共體六國(guó)于1962年1月14日通過(guò)了一個(gè)“建立農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一市場(chǎng)折衷協(xié)議”，即歐共體最初的共同農(nóng)業(yè)政策。日本在戰(zhàn)后50年間迅速工業(yè)化，但始終采取以國(guó)家財(cái)政扶持本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策。1969年日本糧食（大米）開(kāi)始剩余后，繼續(xù)采取對(duì)大米實(shí)行高價(jià)格補(bǔ)貼的政策。即使政府感受到開(kāi)放國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)糧價(jià)與國(guó)際市場(chǎng)嚴(yán)重脫節(jié)及財(cái)政負(fù)擔(dān)日漸沉重等壓力，作為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，仍采取用國(guó)家財(cái)政支持鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和維護(hù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。與此同時(shí)，自20世紀(jì)上半世紀(jì)，各發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)都普遍實(shí)行了一定程度的保護(hù)政策，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度開(kāi)始在很多國(guó)家得以建立和發(fā)展。只不過(guò)由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的差異，各國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)保護(hù)的力度和方式都不盡相同。
從中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的發(fā)展軌跡來(lái)看，自20世紀(jì)50年代國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”出現(xiàn)之后，中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)歷了大致分為三個(gè)階段。第一階段是十一屆三中全會(huì)以前，這段時(shí)期中國(guó)補(bǔ)貼制度基本是由于體制問(wèn)題而形成。因?yàn)閲?guó)家既是企業(yè)所有者，又是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，對(duì)企業(yè)提供補(bǔ)貼事實(shí)上是國(guó)家自己補(bǔ)貼自己；第二階段是十一屆三中全會(huì)召開(kāi)后至入世，十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)全面經(jīng)濟(jì)體制改革的開(kāi)始，承認(rèn)并不斷擴(kuò)大市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的作用，補(bǔ)貼成為國(guó)家增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、吸引外資、保障經(jīng)濟(jì)體制改革順利進(jìn)行的重要手段，因而這段時(shí)期中國(guó)的補(bǔ)貼政策由受體制因素影響逐漸轉(zhuǎn)移到受戰(zhàn)略性貿(mào)易理論影響；第三階段是入世后至今，在這一階段中國(guó)補(bǔ)貼政策雖仍受戰(zhàn)略性貿(mào)易理論的影響和啟示，但開(kāi)始受到世貿(mào)組織規(guī)則的約束，必須在符合世貿(mào)組織規(guī)則的前提下實(shí)施。
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度得到更多的關(guān)注：2001年11月多哈世貿(mào)組織第四次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了《多哈宣言》，農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等8個(gè)議題被確定為“多哈”回合的談判領(lǐng)域。2004年8月1日達(dá)成的農(nóng)業(yè)談判模式框架，是WTO新一輪談判取得的階段性成果之一。主要涉及國(guó)內(nèi)支持、出口補(bǔ)貼、市場(chǎng)準(zhǔn)入等3項(xiàng)基本內(nèi)容。2005年12月18日，達(dá)成的香港《部長(zhǎng)宣言》取得了較大成果：發(fā)達(dá)成員和部分發(fā)展中成員同意2008年前向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供免關(guān)稅和免配額市場(chǎng)準(zhǔn)入；發(fā)達(dá)國(guó)家2006年取消棉花出口補(bǔ)貼，2013年前取消所有出口補(bǔ)貼。2006年6月22日，WTO 公布了多哈回合談判中農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題的協(xié)議草案，但協(xié)議草案歷經(jīng) 6 月、7 月兩次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議談判破裂，2006年7月24日，WTO總干事拉米決定中止多哈回合全球貿(mào)易談判。
二、我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼面臨的國(guó)際環(huán)境
隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)進(jìn)入貿(mào)易摩擦高發(fā)階段，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境越來(lái)越復(fù)雜，技術(shù)性貿(mào)易壁壘、反傾銷(xiāo)特殊保障條款等已經(jīng)成為中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的主要貿(mào)易壁壘，“知識(shí)產(chǎn)權(quán)壁壘”、“輿論壁壘”等新型貿(mào)易壁壘也呈上升之勢(shì)；而發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的高補(bǔ)貼、高保護(hù)仍然沒(méi)有得到有效的抑制。在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)農(nóng)業(yè)所面對(duì)的國(guó)際環(huán)境并不寬松。
（一）國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易環(huán)境的復(fù)雜性
在WTO啟動(dòng)了繼烏拉圭回合談判之后的新一輪多邊貿(mào)易談判，即多哈發(fā)展議程后，又經(jīng)歷了坎昆會(huì)議等階段。由于農(nóng)業(yè)的特殊性和國(guó)家間利益的分歧，國(guó)際農(nóng)業(yè)環(huán)境仍然相當(dāng)復(fù)雜，主要體現(xiàn)在下面三個(gè)方面：
從關(guān)稅壁壘問(wèn)題體現(xiàn)的國(guó)際農(nóng)業(yè)環(huán)境復(fù)雜性來(lái)看，烏拉圭回合談判使農(nóng)產(chǎn)品出口的傳統(tǒng)壁壘——關(guān)稅壁壘在一定程度上有所下降，但一些國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅仍然較高，發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)稅升級(jí)現(xiàn)象也成為中國(guó)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼面臨國(guó)際貿(mào)易環(huán)境時(shí)值得關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)品設(shè)置較高的關(guān)稅保護(hù)，使其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本高于國(guó)際成本時(shí)仍能繼續(xù)維持生產(chǎn)，人為地增加了發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)內(nèi)加工品的附加值。發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)稅升級(jí)，對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)具有勞動(dòng)密集型產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，意味著會(huì)增加農(nóng)產(chǎn)品加工品的出口難度，而且還有可能影響高附加值農(nóng)產(chǎn)品加工品出口的垂直多樣化。因此，目前的國(guó)際農(nóng)業(yè)環(huán)境現(xiàn)狀存在著復(fù)雜性，對(duì)農(nóng)業(yè)提供巨額補(bǔ)貼仍然是目前發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的基本出發(fā)點(diǎn)。美國(guó)、歐盟等將過(guò)去屬于“黃箱”政策的補(bǔ)貼措施轉(zhuǎn)化為“綠箱”支持措施，由此會(huì)繼續(xù)刺激農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，增加出口。烏拉圭回合談判實(shí)際上給發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)留了巨大的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼空間，對(duì)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易仍然會(huì)產(chǎn)生較大的扭曲作用。
從日本、歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施的技術(shù)性貿(mào)易措施看，主要體現(xiàn)在嚴(yán)格的檢驗(yàn)、檢疫、認(rèn)證、標(biāo)準(zhǔn)手段和措施上，大致可分為四種情況：（1）食品安全動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫法規(guī)。發(fā)達(dá)國(guó)家都制定了完整的保障食品安全的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，這些法律既規(guī)范著國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和加工，同時(shí)也將不符合標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品擋在了國(guó)門(mén)之外。（2）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)食品標(biāo)簽和包裝要求。（3）環(huán)境保護(hù)和動(dòng)物福利要求。發(fā)達(dá)國(guó)家制定了一系列環(huán)境保護(hù)法規(guī)，對(duì)進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品形成了通常所說(shuō)的“綠色壁壘”。綠色壁壘主要包括國(guó)際和區(qū)域性的環(huán)保公約、國(guó)別環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)和檢疫要求和標(biāo)簽要求、IS014000環(huán)境管理體系和環(huán)境標(biāo)志等自愿性措施、生產(chǎn)和加工方法及環(huán)境成本內(nèi)在化要求等。（4）新技術(shù)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的安全問(wèn)題。最典型的就是轉(zhuǎn)基因食品的安全問(wèn)題，這一直是國(guó)際爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。
從反傾銷(xiāo)、“特保條款”和新型貿(mào)易壁壘方面體現(xiàn)的國(guó)際農(nóng)業(yè)貿(mào)易環(huán)境復(fù)雜性來(lái)看，中國(guó)自1996年以來(lái)已成為世界上出口產(chǎn)品受反傾銷(xiāo)調(diào)查最多的國(guó)家，據(jù)統(tǒng)計(jì)從1979年中國(guó)出口的糖在歐盟被反傾銷(xiāo)調(diào)查起，截止到2003年，已經(jīng)有超過(guò)30個(gè)國(guó)家和地區(qū)對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品發(fā)起近500余起反傾銷(xiāo)和保障措施調(diào)查，涉及4000多種商品，影響中國(guó)出口貿(mào)易額超過(guò)150多億美元。不僅如此，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口也面臨過(guò)“特定產(chǎn)品過(guò)渡性保障機(jī)制”（簡(jiǎn)稱(chēng)“特保條款”）的不利影響。“特保條款”有可能成為今后10年內(nèi)中國(guó)具有競(jìng)爭(zhēng)力農(nóng)產(chǎn)品出口的主要壁壘之一。
因此，中國(guó)農(nóng)業(yè)在目前面臨的國(guó)際貿(mào)易環(huán)境下，只有不斷頒布新的技術(shù)法規(guī)，擴(kuò)大管制范圍；對(duì)農(nóng)產(chǎn)品增加檢測(cè)項(xiàng)目，提高標(biāo)準(zhǔn)水平；實(shí)行嚴(yán)格的食品標(biāo)簽制度；實(shí)行更加嚴(yán)格、復(fù)雜的合格評(píng)定程序和質(zhì)量認(rèn)證制度；實(shí)行“綠色包裝”制度；對(duì)出口企業(yè)采取注冊(cè)備案制度及其他登記管理制度等，才能更好的積極應(yīng)對(duì)國(guó)際農(nóng)業(yè)環(huán)境的復(fù)雜性特點(diǎn)。
（二）國(guó)際農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼形式的多樣性
各個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式多樣，各國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策手段在具體操作上的不同，也就形成不同方式的政策工具。各國(guó)往往需在可以達(dá)到相同農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的各種方式的政策工具中，選用那些在既定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下成本最小的方式，所以具有多樣性的特征。
第一，補(bǔ)貼方式的多樣性。發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本特點(diǎn)是，綜合補(bǔ)貼率低，補(bǔ)貼政策目標(biāo)沖突、手段復(fù)雜；政府向農(nóng)業(yè)索取的剩余，超過(guò)用投入品等給與農(nóng)民的補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到壓抑；大量的投資品補(bǔ)貼促進(jìn)了增產(chǎn)，但也帶來(lái)財(cái)政壓力、分配不公、環(huán)境污染、資源破壞等嚴(yán)重后果。近年來(lái)改革的基本趨勢(shì)是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的綠色化，并逐步取消產(chǎn)生農(nóng)業(yè)負(fù)補(bǔ)貼的政策措施。而當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平仍然低于發(fā)達(dá)國(guó)家和其他一些發(fā)展中國(guó)家的水平。改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，客觀上偏重于增加國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品自給而忽視農(nóng)民增收和資源有效利用。各國(guó)特別是各發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)都實(shí)行了高水平的農(nóng)業(yè)保護(hù)，形成了一套完整的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系，這在很大程度上扭曲了國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。
第二，補(bǔ)貼因素的多樣性。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)，實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的一個(gè)重要原因就是發(fā)達(dá)國(guó)家有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作堅(jiān)強(qiáng)后盾。隨著發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的加快，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家在19世紀(jì)末、20世紀(jì)初就基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)�；同F(xiàn)代化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的份額逐漸下降，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口也逐漸減少。而像中國(guó)、印度等發(fā)展中國(guó)家，人口眾多、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力較落后、經(jīng)濟(jì)效益低下，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占全國(guó)人口的半數(shù)以上，如果對(duì)所有農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，國(guó)家將面臨著巨大的財(cái)政壓力，何況國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化水平不高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱。特別是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行補(bǔ)貼政策，最為根本的原因還是利益的推動(dòng)。
第三，政治和文化背景的多樣性。國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度存在特殊性不但有經(jīng)濟(jì)方面的深刻原因，還有著重要的政治和文化層面上的原因。中國(guó)及其他發(fā)展中國(guó)家，由于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的緩慢，廣大農(nóng)民利益集團(tuán)嚴(yán)重缺失，農(nóng)民在國(guó)家政治社會(huì)中并沒(méi)有什么話語(yǔ)權(quán)，因而國(guó)家的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策并不能很好地體現(xiàn)農(nóng)民利益，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策遲遲得不到國(guó)家政府的重視。由于文化的差異性，給各個(gè)國(guó)家?guī)?lái)的對(duì)農(nóng)業(yè)問(wèn)題的關(guān)注以及完善相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制度也是有很大的差異性的。為此，應(yīng)積極加強(qiáng)國(guó)際合作，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，通過(guò)借鑒國(guó)外，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家有效的農(nóng)業(yè)管理制度，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)，為中國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。
第四，法制存在的多樣性。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的措施都是通過(guò)立法的形式確定下來(lái)的，而不是政府發(fā)布政令。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)法規(guī)對(duì)補(bǔ)貼政策目標(biāo)、預(yù)算安排、政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍甚至是政策的實(shí)施期限均做出了明確的規(guī)定，并且根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化對(duì)這些法規(guī)進(jìn)行適時(shí)修改和完善，保證了發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策的穩(wěn)定性、公開(kāi)性、科學(xué)性和有效性。目前中國(guó)及大部分發(fā)展中國(guó)家在農(nóng)業(yè)基本法和其他相關(guān)法律文件中都沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼做出詳細(xì)規(guī)定，而往往是以政策和計(jì)劃的形式來(lái)實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，使得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施的實(shí)施力度、補(bǔ)貼資金的使用、補(bǔ)貼責(zé)任主體的明確等各方面存在漏洞，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼措施的實(shí)施效率大打折扣。
三、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的理論邏輯
通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的歷史及國(guó)際環(huán)境的考察可知，由于農(nóng)業(yè)的特殊性，世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民利益予以高度重視。中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的立法，忽視了農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)性地位、多功能性和弱質(zhì)性，忽視了對(duì)農(nóng)民利益、農(nóng)民平等生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法在先天上的不合理性。中國(guó)農(nóng)業(yè)必須積極應(yīng)對(duì)國(guó)際農(nóng)業(yè)環(huán)境，將國(guó)內(nèi)支持政策和邊境保護(hù)手段相結(jié)合，有效抵御國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的沖擊，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中要以平等生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為中心，以保護(hù)農(nóng)民利益視為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的核心理念。
（一）生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的歷史發(fā)展
生存權(quán)是人權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。其思想萌芽早在中世紀(jì)神學(xué)家托馬斯·阿奎那的著作中就已經(jīng)出現(xiàn)。[②]生存權(quán)首次明確列入法律規(guī)范，受到憲法明文保障的是德國(guó)的《魏瑪憲法》（1919年）。近年來(lái)，生存權(quán)這一概念尤其在第三世界國(guó)家中頻繁使用，用來(lái)表示國(guó)家和民族作為國(guó)際社會(huì)的平等成員，與其他國(guó)家和民族（特別是在經(jīng)濟(jì)上先進(jìn)、政治上民主和文化上多元的西方國(guó)家和民族）一道和平共處、共同發(fā)展的權(quán)利。1991年，我國(guó)發(fā)表 《中國(guó)的人權(quán)狀況白皮書(shū)》，其中就認(rèn)為 “生存權(quán)是中國(guó)人民長(zhǎng)期爭(zhēng)取的首要人權(quán)，而且，至今仍然是一個(gè)首要問(wèn)題”。[③]在一些發(fā)展中國(guó)家人民于國(guó)際上爭(zhēng)取和維護(hù)人權(quán)的斗爭(zhēng)中，這一權(quán)利受到特殊重視，被視為他們需要努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)的首要人權(quán)。塞內(nèi)加爾第一任最高法院院長(zhǎng)、聯(lián)合國(guó)人權(quán)委員會(huì)委員凱巴•姆巴耶于1970年正式提出，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)人權(quán)，因?yàn)槿祟?lèi)沒(méi)有發(fā)展就沒(méi)有生存。[④]發(fā)展中國(guó)家很快就將發(fā)展權(quán)的權(quán)利主體演繹為集體（國(guó)家），認(rèn)為發(fā)展權(quán)是民族自決權(quán)的延伸，是發(fā)展中國(guó)家在不平等的國(guó)際環(huán)境下謀求生存與發(fā)展，自主決定政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展方向的權(quán)利。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中后期，國(guó)際社會(huì)越來(lái)越理性地從人類(lèi)發(fā)展與實(shí)現(xiàn)人權(quán)這兩者的結(jié)合上來(lái)認(rèn)識(shí)發(fā)展權(quán)�；诎l(fā)展權(quán)利宣言之“發(fā)展是一個(gè)全面的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與政治發(fā)展過(guò)程，其目的是要實(shí)現(xiàn)全人類(lèi)與所有個(gè)人的福祉”，發(fā)展權(quán)被詮釋為（選擇）發(fā)展方式的權(quán)利或（參與）發(fā)展進(jìn)程的權(quán)利、人權(quán)途徑的發(fā)展。
中國(guó)在人權(quán)問(wèn)題上強(qiáng)調(diào)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是基本的人權(quán)。這一立場(chǎng)得到了廣大發(fā)展中國(guó)家的贊同。現(xiàn)階段中國(guó)人民生存權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，不僅在于溫飽問(wèn)題的解決和人民的生活水平的提高，還在于對(duì)公民生存權(quán)的社會(huì)保障。目前，中國(guó)正在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展權(quán)的具體體現(xiàn)。隨著各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，中國(guó)人民將會(huì)充分享有與我國(guó)社會(huì)發(fā)展程度相適應(yīng)的各種政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)利，并且還要實(shí)現(xiàn)更高層次和更廣泛的人權(quán)，這是一個(gè)自然發(fā)展的進(jìn)程。
（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中不同主體對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的差異性需要
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼參與者主要有農(nóng)戶(hù)、加工企業(yè)、中介組織、營(yíng)銷(xiāo)企業(yè)、科技機(jī)構(gòu)和政府。各參與者扮演著不同角色，產(chǎn)生不同的效應(yīng)并創(chuàng)造著各自的利益。正確認(rèn)識(shí)各不同角色在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的定位和對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的差異性需要，才能發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)功能，創(chuàng)造最大效益。
1．農(nóng)民對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要
在現(xiàn)時(shí)的中國(guó)，農(nóng)民的生存權(quán)具有兩大特點(diǎn)：生存權(quán)的弱者身份性與生存權(quán)的脆弱性。顯然，農(nóng)民作為人而應(yīng)該享有的權(quán)利，是為保障人之生存而需要享有的權(quán)利。對(duì)農(nóng)民生存權(quán)的保障需達(dá)到這樣一個(gè)水平，使農(nóng)民能夠“像人那樣生存”；只有實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的生存權(quán)，并且是像人一樣的生存，才談得上“人格和尊嚴(yán)”這一許多人權(quán)學(xué)說(shuō)或宣言所追求的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本理念就是通過(guò)國(guó)家（政府）的積極作為，凸顯對(duì)農(nóng)民群體的傾斜性保護(hù)，以保證其有尊嚴(yán)的、體面的人類(lèi)基本生活，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的實(shí)質(zhì)正義。同時(shí)，“人的尊嚴(yán)必不可少的一部分是，人要使自己及其家庭獲得作為人應(yīng)有的生活水平的能力。只有借助發(fā)展，人的食物權(quán)、衣著權(quán)、庇護(hù)權(quán)、醫(yī)療權(quán)、就業(yè)權(quán)和教育權(quán)才能得到充分實(shí)現(xiàn)。”[⑤]人是發(fā)展進(jìn)程的主體，發(fā)展政策應(yīng)盡量使每個(gè)人成為發(fā)展的主要參與者和受益者，而非造就一批“邊緣人”和“犧牲品”。具體到農(nóng)民發(fā)展權(quán)中，就是農(nóng)民的生活狀況不至于惡化；農(nóng)民作為社會(huì)中的平等人格不至于被貶低和否定；農(nóng)民作為追求自由的私人性和參與公民政治生活的公共性不至于被束縛和扼殺。在現(xiàn)時(shí)社會(huì)，農(nóng)民只有不斷提高自身的社會(huì)化程度，增強(qiáng)在實(shí)踐活動(dòng)中滿足自身生存和發(fā)展需要的能力才能適應(yīng)日益發(fā)展著的社會(huì)對(duì)人的整體素質(zhì)和能力的越來(lái)越高的客觀要求。[⑥]
2．政府對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要
國(guó)家的典型代表機(jī)構(gòu)是政府，政府對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要集中表現(xiàn)為政府主義或國(guó)家主義把生存權(quán)與發(fā)展權(quán)解釋成一種集體的權(quán)利，這種集體的權(quán)利不屬于每一個(gè)具體的個(gè)人，而是屬于國(guó)家和政府并最終歸結(jié)為統(tǒng)治者的權(quán)利。集體權(quán)利的主體是民族和國(guó)家。集體權(quán)利是個(gè)人權(quán)利得以充分實(shí)現(xiàn)的先決條件和必要保障。如果一個(gè)國(guó)家失去了國(guó)家主權(quán)，無(wú)法自主決定其國(guó)家事務(wù)和自由謀求其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展，那么這個(gè)國(guó)家人民的個(gè)人權(quán)利也就得不到保證。隨著歷史的發(fā)展，特別是國(guó)際人權(quán)理論和實(shí)踐的發(fā)展，集體人權(quán)的新概念得到了國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn)。實(shí)踐證明，西方人權(quán)觀把個(gè)人權(quán)利同集體權(quán)利絕對(duì)對(duì)立起來(lái)，既不符合現(xiàn)實(shí)狀況，也不利于發(fā)揮國(guó)家在維護(hù)人權(quán)方面的積極作用。[⑦]
政府對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要與政府對(duì)個(gè)人生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的賦予在本質(zhì)上和根本目的上是一致的。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)并不是僅僅讓個(gè)人獲得對(duì)抗國(guó)家的權(quán)利。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的性質(zhì)，并不像一些人理解的那樣，是為了與國(guó)家和政府過(guò)不去，是為了在民眾與政府之間挑起沖突，引起騷亂。正相反，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)并不必然以對(duì)抗國(guó)家為前提，不僅僅要求國(guó)家合作，而同時(shí)也要求積極配合國(guó)家或政府。在個(gè)人與國(guó)家完全對(duì)立的地方，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是不可能得到尊重和實(shí)現(xiàn)的。因此，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的目的不是為了對(duì)抗國(guó)家，而是賦予了國(guó)家更積極的道德使命，使得國(guó)家的目的、職能和手段更為合理、正當(dāng)。
3．農(nóng)業(yè)企業(yè)對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要
企業(yè)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)是企業(yè)根本利益。作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度主體之一的農(nóng)業(yè)企業(yè)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，即是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立的行為主體和利益主體。企業(yè)對(duì)利益最大化的追求是其生存與發(fā)展的動(dòng)力，也是其生存與發(fā)展的目的。經(jīng)濟(jì)利益是其一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為的實(shí)質(zhì)和核心。作為“經(jīng)濟(jì)人”，企業(yè)立足于自身的生存與發(fā)展，表明其直接動(dòng)機(jī)并不在于關(guān)心和促進(jìn)農(nóng)民或其他利益主體生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。公司帶農(nóng)戶(hù)，重要的是要靠利益紐帶去帶動(dòng)，沒(méi)有利益，就無(wú)法促成兩者通過(guò)建立“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的利益機(jī)制形成經(jīng)濟(jì)關(guān)系或生產(chǎn)關(guān)系上的“產(chǎn)業(yè)鏈”就無(wú)法形成真正的“利益共同體”。而相反，正因?yàn)橐驗(yàn)槔娴拇嬖�，既保護(hù)了農(nóng)民利益又維護(hù)了企業(yè)利益，雙方互惠互利、同舟共濟(jì)，共同實(shí)現(xiàn)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要。
4．農(nóng)村社區(qū)對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要
在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中，供農(nóng)民參與分配的利益會(huì)逐漸增多，在以農(nóng)民為中心的主體發(fā)展權(quán)和以土地為主的客體發(fā)展權(quán)要求下，通過(guò)個(gè)人和政府的雙重選擇進(jìn)行利益重構(gòu)，從發(fā)展權(quán)利的原點(diǎn)出發(fā)，以農(nóng)村社區(qū)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)為時(shí)空載體，在動(dòng)態(tài)發(fā)展中尋求農(nóng)民權(quán)益保護(hù)。農(nóng)村社區(qū)對(duì)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的需要主要是以農(nóng)村社區(qū)生存的形式保障農(nóng)民的生存權(quán)益的集體實(shí)現(xiàn)，以農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的形式促進(jìn)農(nóng)民的全面自由發(fā)展的集體實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)生存權(quán)與發(fā)展權(quán)屬于集體人權(quán)，但它又區(qū)別于一般的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，是主客體時(shí)空載體融合而成，其表面上是社區(qū)所享有的經(jīng)濟(jì)、政治與文化權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是社區(qū)成員所享有的現(xiàn)實(shí)生存、發(fā)展權(quán)利，是個(gè)體生存權(quán)、發(fā)展權(quán)在主客體融合的時(shí)空載體下實(shí)現(xiàn)的一種集體形式。
農(nóng)村社區(qū)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的滿足主要從兩個(gè)層面得以實(shí)現(xiàn)，其一是外部生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)社區(qū)所享有的政治、經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展權(quán)利。其二是內(nèi)部生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)內(nèi)部民主治理形式，按照民有、民享、民管原則，實(shí)現(xiàn)社區(qū)成員的生存、發(fā)展權(quán)利。農(nóng)村社區(qū)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的滿足有一個(gè)自身固有的過(guò)程。隨著社會(huì)不斷進(jìn)步，農(nóng)民這一龐大的弱勢(shì)群體，在滿足基本生存權(quán)利后，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)讓農(nóng)民真正平等地參與到社會(huì)建設(shè)中，并平等的享受社會(huì)發(fā)展的成果，保障農(nóng)民權(quán)益應(yīng)從傳統(tǒng)單純的保障農(nóng)民基本生存權(quán)向?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)農(nóng)民的全面自由充分發(fā)展來(lái)促進(jìn)農(nóng)民基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。
（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度與實(shí)現(xiàn)不同主體生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的關(guān)系
和諧社會(huì)的一個(gè)重要基礎(chǔ)，是各種政治和經(jīng)濟(jì)利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等的分配。因此，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等是社會(huì)和諧的基石和核心。“一個(gè)社會(huì)體系的正義，本質(zhì)上依賴(lài)于如何分配基本的權(quán)利義務(wù)，依賴(lài)于在社會(huì)的不同階層中存在著的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和社會(huì)條件�！盵⑧]享有生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等就是社會(huì)的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和其他利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等的分配，它意味著權(quán)利的平等、分配的合理、機(jī)會(huì)的均等和司法的公正。這樣的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是衡量社會(huì)全面進(jìn)步的重要尺度，也是社會(huì)主義和諧社會(huì)的深厚基礎(chǔ)。
不可否認(rèn)，中國(guó)幾十年農(nóng)村一系列制度變革所取得的成就，特別是改革開(kāi)放三十年來(lái)所取得的巨大成就，使大多數(shù)的農(nóng)民生活水平有了提高。就主觀感受而言，農(nóng)民作為一般意義上的人，從自身利益出發(fā)，總會(huì)傾向于關(guān)心自身利益的增加，一旦發(fā)現(xiàn)不平等、不合理就會(huì)產(chǎn)生消極情緒。無(wú)論物質(zhì)生活水平被提得多高，也無(wú)法替代他們對(duì)社會(huì)平等的需要。馬克思曾指出：“我們對(duì)于需要和享受是以社會(huì)的尺度，而不是以滿足他們的物品去衡量的。因?yàn)槲覀兊男枰拖硎芫哂猩鐣?huì)性質(zhì)，所以它們是相對(duì)的。”[⑨]而從客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的確存在大量起點(diǎn)不平等、過(guò)程不平等、結(jié)果不平等和機(jī)會(huì)不平等、參與不平等、發(fā)展不平等的現(xiàn)象。因此，當(dāng)前在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深刻變遷、社會(huì)利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、新情況新問(wèn)題層出不窮、各種各樣的大量的矛盾開(kāi)始涌現(xiàn)、中國(guó)的發(fā)展面臨關(guān)鍵的臨界點(diǎn)的情況下，要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，就應(yīng)該從制度著手，“社會(huì)正義原則的主要問(wèn)題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，是一種合作體系中的主要的社會(huì)制度安排。”[⑩]
而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度正是迎合了這種特定歷史的需要。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度與實(shí)現(xiàn)不同主體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等存在著密切的互動(dòng)性。首先，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的完善和實(shí)施。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼作為向內(nèi)傾斜[11]農(nóng)村公共財(cái)政，在農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的維護(hù)上具有至關(guān)重要的作用。通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼來(lái)改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展資源瓶頸，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展也就為農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，最終推動(dòng)農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)。故此，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的制度化是保障和完善農(nóng)民生存與發(fā)展權(quán)益的最佳途徑之一。其次，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的實(shí)現(xiàn)是鞏固和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的堅(jiān)強(qiáng)后盾。生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等是一項(xiàng)綜合人權(quán)，它不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還包括了社會(huì)、文化與政治的全面進(jìn)程，生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的實(shí)現(xiàn)提高了中國(guó)民主、法治化的水平，發(fā)揮了人民在國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展中的創(chuàng)造性和主動(dòng)性，從而為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的安排和設(shè)置提供了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化與政治基礎(chǔ)。
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