[ 余勁松 ]——(2009-6-24) / 已閱26583次
（四）我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的理念
在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中要以平等生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為中心，以保護(hù)農(nóng)民利益視為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的核心理念。首先，公平權(quán)是憲法確定的公民的基本人權(quán)之一，具有重要的法價(jià)值。農(nóng)民權(quán)益的平等權(quán)保護(hù)在憲法層面上包括法律適用的平等權(quán)和法律制定的平等權(quán)。然而，中國(guó)卻長(zhǎng)期優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行負(fù)保護(hù)，使投資過度向工業(yè)傾斜，對(duì)農(nóng)業(yè)的投資嚴(yán)重不足，農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)施不健全，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位更加脆弱；工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”、不合理的負(fù)擔(dān)、農(nóng)村儲(chǔ)蓄資金的巨額凈流出；教育體制上的城市偏好及近乎失控的教育高收費(fèi)、亂收費(fèi)；財(cái)稅體制上的索大于予，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅體制上的財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，以及國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向與財(cái)政資金投資上的非農(nóng)偏好等等，所有這一切都是歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民權(quán)益的表現(xiàn)。這些因素相互作用，共同導(dǎo)致了農(nóng)民收入較低、農(nóng)業(yè)投入較弱，影響了農(nóng)民生活水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提高。中國(guó)農(nóng)民處于不平等的地位，他們的平等權(quán)在無形中被剝奪掉了。其次，法律適用上的平等權(quán)外，還必須在立法源頭上保證其平等權(quán)，即法律制定的平等權(quán)。法律適用的平等權(quán)雖然重要，但是，這種平等是一種形式的平等，已經(jīng)不完全適合現(xiàn)代平等權(quán)的憲法意義。因?yàn)椋Ｗo(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民權(quán)益所依據(jù)的法律未必公平。在這種情況下，執(zhí)法和司法越“公平”，對(duì)農(nóng)民就越不公平。在立法中對(duì)農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、對(duì)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體要予以平等對(duì)待，禁止立法歧視。羅爾斯也認(rèn)為，正義的根本問題是社會(huì)制度即規(guī)則的公平性。因此，“當(dāng)立法者被禁止在其立法中進(jìn)行不合理的分類時(shí)，這就在平等的階梯上前進(jìn)了一大步�！盵12]可以說，現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的結(jié)果不公平，其根源在于起點(diǎn)不公平中的規(guī)則不公平。所以，治標(biāo)更要治本，治本就是要廢除這些歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政策，反映在立法理念上，就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼科學(xué)立法應(yīng)當(dāng)擯除中國(guó)原有的以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為起點(diǎn)的立法理念，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位和多功能性。
目前，中國(guó)正在步入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市帶動(dòng)農(nóng)村”的發(fā)展階段，國(guó)家保護(hù)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護(hù)廣大農(nóng)民權(quán)益也是這一發(fā)展階段的必然要求，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面也正在研究制定《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》。在這次《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼條例》制定過程中，應(yīng)在立法理念上，將農(nóng)民利益視為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的核心理念，以平等生存權(quán)和發(fā)展權(quán)為中心，充分重視農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的平等，通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民進(jìn)行一定的特別保護(hù)，通過合理的優(yōu)惠待遇，直接實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民權(quán)益保障的結(jié)果公平。只有這樣才不至于出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益的制度設(shè)計(jì)，才能使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度從立法源頭上符合法律正義，有著堅(jiān)實(shí)的社會(huì)土壤而被廣大公眾信仰和推崇。
在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中，要把可持續(xù)性公平作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的制度性理念，保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼利益的實(shí)現(xiàn)。公平正義是衡量一個(gè)社會(huì)文明和進(jìn)步的重要尺度，也是每一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)孜孜以求的理想和目標(biāo)。社會(huì)的公平，在于給每個(gè)人以所應(yīng)得，保障其基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，這是法制建設(shè)的重要內(nèi)容，即法律制度的目的性理念。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度所要實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)性公平，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)一樣的公平發(fā)展權(quán)，而且必須是一種持續(xù)性的公平；實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與其他階層一樣的平等生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，保障農(nóng)民利益的有效實(shí)現(xiàn)，最終使農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村獲得公平的生存、發(fā)展機(jī)會(huì)，得到利益的正當(dāng)合理分配�？沙掷m(xù)性公平包括權(quán)利可持續(xù)性公平、機(jī)會(huì)可持續(xù)性公平和分配的可持續(xù)性公平。權(quán)利可持續(xù)性公平指通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度建設(shè)，將農(nóng)民獲得補(bǔ)貼的權(quán)力以法律的形式確定下來，使其享有平等的、持續(xù)性補(bǔ)貼權(quán)利，而不是被剝奪某種公平的自由。機(jī)會(huì)可持續(xù)性公平，指通過進(jìn)行合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)，提供創(chuàng)造機(jī)會(huì)平等的條件，來保障農(nóng)民獲得平等、持續(xù)性的補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)，實(shí)際上也是使農(nóng)業(yè)獲得與其他產(chǎn)業(yè)一樣的平等發(fā)展，即一種生存權(quán)與發(fā)展權(quán)平等的實(shí)現(xiàn)。分配持續(xù)性公平，實(shí)際也被視為結(jié)果公平，也是人們?cè)u(píng)判社會(huì)公平程度的最直接的和主要的依據(jù)�！皯�(yīng)該平等考慮每個(gè)人的利益。從道德觀點(diǎn)看，每個(gè)人的生命都同等重要，因此應(yīng)該平等考慮每個(gè)人的利益。” [13]在這里指農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的建設(shè)，應(yīng)充分地將社會(huì)的存量、增量利益進(jìn)行合理的分配，在農(nóng)業(yè)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提高了重要基礎(chǔ)保障的同時(shí)，也應(yīng)給予其正當(dāng)?shù)睦娣峙�，而且這種分配必須是一種持續(xù)性的公平分配，這樣才能保障整個(gè)社會(huì)持續(xù)性地前進(jìn)和進(jìn)步。
（五）從差異性權(quán)利義務(wù)、互補(bǔ)性權(quán)利義務(wù)到互補(bǔ)性制度規(guī)則
差異性權(quán)利義務(wù)與“不同情況不同對(duì)待”、“共同但有區(qū)別責(zé)任”本質(zhì)上是一致的。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度中的“不同情況不同對(duì)待”、“共同但有區(qū)別責(zé)任”屬于一個(gè)新穎和重要的法律原則。它所蘊(yùn)涵的權(quán)利義務(wù)差異性體現(xiàn)在以下方面：就城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)來說，非農(nóng)業(yè)相關(guān)主體目前屬于“義務(wù)優(yōu)先”。 非農(nóng)業(yè)相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)“率先”承擔(dān)義務(wù)并且在承擔(dān)方面作出符合自身能力實(shí)際的義務(wù)，這與非農(nóng)業(yè)相關(guān)主體的經(jīng)濟(jì)先發(fā)、財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、人力資源優(yōu)勢(shì)以及其歷史和現(xiàn)實(shí)情況等方面是相輔相成的。而就農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民富裕來說，農(nóng)業(yè)相關(guān)主體（主要指農(nóng)民）目前屬于“權(quán)利優(yōu)先”。具體表現(xiàn)在，那些欠發(fā)達(dá)、需要國(guó)家支持和發(fā)展的農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)享有享受國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的權(quán)利而暫時(shí)不需要支付對(duì)應(yīng)的代價(jià)或不履行相當(dāng)?shù)牧x務(wù)。這意味著允許農(nóng)業(yè)相關(guān)主體在特定的時(shí)期內(nèi)依然可以享受合理的補(bǔ)貼權(quán)利，即農(nóng)業(yè)發(fā)展至少在一定時(shí)間里需要有一個(gè)受到法律認(rèn)可和保護(hù)的適度發(fā)展空間，農(nóng)業(yè)相關(guān)主體不應(yīng)承諾和承擔(dān)與其經(jīng)濟(jì)先發(fā)、財(cái)務(wù)實(shí)力、技術(shù)能力、人力資源優(yōu)勢(shì)不相適應(yīng)的義務(wù)。
差異性權(quán)利義務(wù)在一定程度上體現(xiàn)了針對(duì)不同對(duì)象和在特定時(shí)期內(nèi)“實(shí)質(zhì)公平”先于“形式公平”的思想。從公司的角度，農(nóng)業(yè)相關(guān)主體暫時(shí)只享受權(quán)利、不履行義務(wù)，看起來是“權(quán)義結(jié)構(gòu)”的權(quán)利、義務(wù)的分配與組合上的不對(duì)等，看起來對(duì)非農(nóng)業(yè)相關(guān)主體造成了“不平等”，但從歷史的角度，國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行的工農(nóng)業(yè)剪刀差，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)利益向城市流動(dòng)的事實(shí)，以及農(nóng)業(yè)相關(guān)主體最終亦需要履行其義務(wù)說明了，不可能存在絕對(duì)的權(quán)利和絕對(duì)的義務(wù)，權(quán)利和義務(wù)存在著辯證統(tǒng)一的關(guān)系。所以，無論是非農(nóng)業(yè)相關(guān)主體在城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方面現(xiàn)實(shí)性的“義務(wù)優(yōu)先”或是農(nóng)業(yè)相關(guān)主體在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民富裕方面暫時(shí)性的“權(quán)利優(yōu)先”，最終必須回歸于權(quán)利義務(wù)的一致性和統(tǒng)一性上來。
因此，體現(xiàn)此一主體的權(quán)利與彼一主體的義務(wù)和此一主體的義務(wù)與彼一主體的權(quán)利的平衡關(guān)系的互補(bǔ)性權(quán)利義務(wù)理應(yīng)上升為互補(bǔ)性制度規(guī)則。在現(xiàn)時(shí)的中國(guó)，農(nóng)民作為社會(huì)地位低下的弱勢(shì)群體處于一種結(jié)構(gòu)性的社會(huì)歧視之中，一般不具備自我改變的能力和自我發(fā)展的潛力，必須訴諸外在的權(quán)威對(duì)其進(jìn)行特別的權(quán)利保護(hù)。邊沁認(rèn)為，公權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)就是通過避苦求樂來增進(jìn)社會(huì)的幸福。他確信，如果組成社會(huì)的個(gè)人是幸福和美滿的，那么整個(gè)國(guó)家就是幸福和昌盛的。[14]現(xiàn)有農(nóng)民權(quán)利需要更多的關(guān)懷和對(duì)待，現(xiàn)有農(nóng)民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)拋棄只是在形式上強(qiáng)調(diào)主體之間的公平與自治，而不問其實(shí)質(zhì)上公平與否的傳統(tǒng)。筆者認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與其他個(gè)人、群體同等地參與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化發(fā)展并享有發(fā)展成果的權(quán)益和維護(hù)這些權(quán)益，必須有一種新的互補(bǔ)性權(quán)利義務(wù)配置制度規(guī)則，即應(yīng)更多的體現(xiàn)為一種傾斜性的權(quán)利配置制度規(guī)則。
在權(quán)利配置過程中，能否貫徹“向弱者傾斜”的原則是衡量一個(gè)國(guó)家人權(quán)保護(hù)體系合理度的重要指標(biāo)。所謂傾斜性的權(quán)利配置是指通過公權(quán)力介入弱者與相對(duì)強(qiáng)者所形成的私權(quán)關(guān)系，實(shí)行政策性傾斜，從單純的向弱、貧、無權(quán)者與強(qiáng)、富、有權(quán)者提供平等的政策設(shè)計(jì)、安排到有意識(shí)地向弱、貧、無權(quán)者提供更多的政策、制度設(shè)計(jì)、安排，以期平衡兩者的力量對(duì)比，實(shí)現(xiàn)兩者實(shí)質(zhì)上的平等。對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體權(quán)利進(jìn)行特別保護(hù)的理論基礎(chǔ)價(jià)值取向是以“不平等”求正義。日本學(xué)者橋本公亙認(rèn)為，法的平等，所以非為絕對(duì)的平等之意，而為相對(duì)的平等之意者，系由于現(xiàn)實(shí)生活中之具體的人類，具有事實(shí)上之差異，如忽視此種差異，而實(shí)現(xiàn)數(shù)學(xué)的平等，寧為不平等之強(qiáng)制。[15]
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* 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
** 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授、武漢大學(xué)法學(xué)博士、博士研究生導(dǎo)師。
[①] 張領(lǐng)先等：《農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策研究綜述》，載《商業(yè)研究》2005年第20期。
[②]徐顯明：《生存權(quán)論》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1992年第5期。
[③]佟唯真編：《中國(guó)人權(quán)白皮書總覽》，新華出版社1998年版，第3頁。
[④][南斯拉夫]米蘭·布拉伊奇著：《國(guó)際發(fā)展法原則》，中國(guó)對(duì)外翻譯出版公司1989年版，第364頁。
[⑤] 李林著：《當(dāng)代人權(quán)理論與實(shí)踐》，吉林人民出版社1996年版，第318頁。
[⑥] 李長(zhǎng)健等：《從利益到權(quán)利：農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的法理分析與發(fā)展研究》，載《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年第1期。
[⑦] 人權(quán)不僅包括公民、政治權(quán)利，而且包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利；不僅包括個(gè)人人權(quán)，還包括集體人權(quán)[EB/OL]，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_698247.htm，訪問日期：2008-1-26．
[⑧] [美]羅爾斯著：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第7頁。
[⑨] [德]馬克思著：《雇傭勞動(dòng)與資本》，載《馬克思恩格斯選集》，人民出版社1972年版。
[⑩] [美]羅爾斯著：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第54頁。
[11] 農(nóng)村公共財(cái)政的體系分為向外傾斜、自我平衡和向內(nèi)傾斜三種。1978年以后我國(guó)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和市場(chǎng)化進(jìn)程中不斷加深的條件下，農(nóng)村公共財(cái)政體系一直顯著向外傾斜，政府從農(nóng)村集中各種收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府對(duì)農(nóng)村的支出。農(nóng)村公共財(cái)政向外傾斜是造成“三農(nóng)”問題的主要原因之一。向內(nèi)傾斜的農(nóng)村公共財(cái)政是其制度環(huán)境的必然要求，只有適應(yīng)這一特征進(jìn)行制度創(chuàng)新，才能促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)和諧發(fā)展。
[12] [美] 羅爾斯著：《正義論》，何懷宏譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版，第33頁。
[13] [加拿大]金里卡著：《當(dāng)代政治哲學(xué)（上）》，劉莘譯，上海三聯(lián)書店2001年版，第63頁。
[14] [美]E·博登海默著：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第10頁。
[15] 林紀(jì)東著：《比較憲法》，五南圖書出版公司1980年版，第183頁。
* 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
** 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授、武漢大學(xué)法學(xué)博士。
[16] [日]大須賀明著：《生存權(quán)論》，林浩譯，法律出版社2001年版，第10—13頁。
[17] 政策層面積極作為 化解全球化沖擊[EB/OL]，http：//finance．sina．com．cn/roll/20061211/08561091193．shtml．2008-02-24．
[18] 稱為“白箱”是為了與其他三箱匹配，不僅是為了保持表述上的一致性，而且是體現(xiàn)該類補(bǔ)貼制度的透明性與對(duì)實(shí)質(zhì)公平的追求。
[19] [美]羅爾斯著：《作為公平的正義——正義新論》，姚大志譯，三聯(lián)書店2002年版，第447頁。
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