[ 張俊龍 ]——(2009-9-19) / 已閱22635次
行政權(quán)與行政強制的關(guān)聯(lián)
早期主流觀點認為:行政強制是行政權(quán)的一部分，行政主體有下命令權(quán)，自然也有執(zhí)行權(quán)，此觀點最早見于二戰(zhàn)前德日行政法學(xué)者的著作。[01]這種觀點曾長期地支配著普魯士的政治法律實踐，奠定了德國行政強制執(zhí)行制度的基礎(chǔ)。20世紀(jì)初，德國的行政強制執(zhí)行制度被日本所接受和移植，并透過日本，對中國的行政強制執(zhí)行制度也產(chǎn)生了決定性的間接影響。[02]在二戰(zhàn)之后，隨著各國民主政治體制的重建，對行政強制制度也進行了改革，行政權(quán)包括行政強制的觀念發(fā)生了變化，行政強制必須有法律特別授權(quán)的觀念逐漸為人們接受。在當(dāng)代社會，并不能絕對地認為行政強制是行政權(quán)的自然延伸，它同樣需要法律的授權(quán)。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第66條之規(guī)定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行”。在行政機關(guān)行政強制執(zhí)行前有“依法”兩字，說明行政機關(guān)的行政強制只有法律特別授予時才具有。行政機關(guān)在當(dāng)事人拒不履行法定義務(wù)時，并不自然地享有行政強制執(zhí)行的權(quán)力，仍應(yīng)視法律的具體規(guī)定判斷自己能否實施行政強制。
綜述,行政權(quán)是行政強制的最重要的法律基礎(chǔ);行政強制不是行政權(quán)的自然延伸,而是作為其最重要的表現(xiàn)形式之一。
《行政強制法（草案）》的發(fā)展
1999年3月, 九屆全國人大常委會將行政強制法列入了立法規(guī)劃并開始著手調(diào)研和起草工作，經(jīng)過深入的理論探討和實踐調(diào)查，在2002年形成了行政強制法征求意見稿。由于當(dāng)時參與調(diào)研和起草的各方對采取什么樣的行政強制執(zhí)行體制等問題存在著較大地分歧，當(dāng)時行政強制法草案未能提交九屆全國人大常委會審議，暫時被擱置了。十屆全國人大常委會首次將行政強制法列入了立法規(guī)劃，在繼續(xù)調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，法制工作委員會對行政強制法草案作了進一步的研究和修改，并在2005年12月24日十屆全國人大常委會第十九次會議進行了初次審議。在2007年10月，十屆全國人大常委會第三十次會議再次審議了該草案。該行政強制法草案從起草至今,歷經(jīng)十年時間,目前尚未生效。雖然現(xiàn)在只是法律草案,不具備法律效力，但在審判實踐中可以參考。
行政強制法（草案）所能解決的實際問題
目前我國行政強制制度主要存在兩方面的問題：一方面是“亂”，包括“亂”設(shè)行政強制和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；另一方面是“軟”，就是行政機關(guān)的強制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時執(zhí)行。
行政強制法（草案）堅持以構(gòu)建和諧社會理念作為立法指導(dǎo)思想，通過規(guī)范行政強制權(quán)的設(shè)定和實施，解決現(xiàn)實中存在的行政強制權(quán)“亂”的問題；同時通過非強制手段的倡導(dǎo)、必要的授權(quán)和理順執(zhí)行體制來解決行政強制權(quán)在某種程度上“軟”的問題，力圖使行政權(quán)與公民權(quán)利之間、公共利益與個人利益之間達到一定的平衡，消除不和諧因素，為構(gòu)建和諧社會提供法制保障。選擇強制方式,以當(dāng)事人權(quán)益最小損失為原則
提請二審的行政強制法草案第六條規(guī)定：實施行政強制措施，堅持教育與強制相結(jié)合，實施非強制性措施可以達到行政管理目的，不得實施行政強制措施。
草案首次審議后，印發(fā)各地和有關(guān)部門、單位征求意見。有的地方提出，行政強制只是促使當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種手段，不是目的。當(dāng)事人經(jīng)教育自覺改正違法行為，履行法定義務(wù)的，就不要再采取行政強制，應(yīng)對行政機關(guān)教育和引導(dǎo)當(dāng)事人自覺履行義務(wù)作出規(guī)定。 全國人大法律委員會經(jīng)研究，建議對草案第六條進行相應(yīng)的修改。 行政強制法草案還規(guī)定，設(shè)定行政強制應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，兼顧公共利益和當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政強制不得濫用。實施行政強制應(yīng)當(dāng)依照法定條件，正確適用法律、法規(guī)，以當(dāng)事人的權(quán)益最小損失為原則，選擇適當(dāng)?shù)男姓䦶娭品绞健?
限制人身自由目的達到，應(yīng)當(dāng)立即解除強制
草案二審稿規(guī)定：“實施限制人身自由的強制措施的目的已經(jīng)達到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除。” 草案一審稿中對采取限制公民人身自由的行政強制措施的程序作了規(guī)定，如：采取行政強制措施前須向行政機關(guān)負責(zé)人書面或者口頭報告并經(jīng)批準(zhǔn)；出示執(zhí)法身份證件；當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)、救濟途徑以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利等。 審議中，有些常委會委員提出，限制人身自由的強制措施，應(yīng)有更嚴(yán)格的程序約束。草案對查封、扣押財產(chǎn)的期限有規(guī)定，但對限制人身自由的強制措施沒有規(guī)定期限，應(yīng)加以規(guī)定全國人大法律委員會經(jīng)研究認為，限制人身自由的強制措施期限在單行法中都有具體規(guī)定。因此，在關(guān)于行政強制法草案修改情況的匯報中，建議增加規(guī)定：“實施限制人身自由的強制措施的目的已經(jīng)達到或者條件已經(jīng)消失，應(yīng)當(dāng)立即解除�！�
查封扣押財物 超范圍查封造成損失須賠償
行政強制法草案規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)違禁物品、防止證據(jù)損毀等情形下，依法具有行政強制措施權(quán)的行政機關(guān)依照法律、法規(guī)規(guī)定，可以對公民、法人或者其他組織的財物采取查封、扣押的行政強制措施。 一些地方提出，為了保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，防止行政機關(guān)任意擴大查封、扣押的范圍，應(yīng)對查封、扣押的物品的范圍加以限制。 全國人大法律委員會建議增加規(guī)定：“查封、扣押的物品限于涉案財物，不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的財物�！� 同時行政強制法草案相應(yīng)地增加對違反這一規(guī)定的法律責(zé)任：“行政機關(guān)擴大查封、扣押、凍結(jié)范圍，或者使用或者損毀查封、扣押的場所、設(shè)施、財物，給當(dāng)事人造成損失的，依法給予賠償。對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分�！�
滯納金 數(shù)額“封頂”，不得超出本金
行政強制法草案明確，行政機關(guān)依法作出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機關(guān)可依法按日加處罰款或者滯納金。加處罰款或滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。 曾經(jīng)發(fā)生過這樣的案例,河南有一輛吊車被查出欠繳養(yǎng)路費，其中欠繳本金不到６萬元，而滯納金卻高達４９萬元。 有些常委會委員、地方提出，實踐中由于有些行政機關(guān)未及時通知、催告當(dāng)事人履行繳納罰款或者有關(guān)稅費的義務(wù)，致使當(dāng)事人未能及時繳納罰款或者有關(guān)稅費，有時加處罰款或滯納金的數(shù)額非常巨大，應(yīng)對這種情形加以規(guī)范。 全國人大法律委員會研究認為，應(yīng)增加規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額�！边@等于對行政機關(guān)加處罰款或者滯納金的數(shù)額封了頂。[03]
對行政強制法（草案）的評價及其設(shè)立的意義
該草案充分考慮到我國行政執(zhí)法的現(xiàn)實狀況，恰當(dāng)把握了行政權(quán)力保障和公民權(quán)利保護之間界限，在適度賦予行政機關(guān)必需的強制權(quán)的同時，詳細規(guī)定了行政強制的設(shè)定、實施方式和實施程序，正確地立足于規(guī)范和限制行政強制權(quán)力的行使，從根本上契合了行政機關(guān)執(zhí)法的最終目的——保護公民權(quán)益。
第一，非強制手段的優(yōu)先適用原則。草案規(guī)定：“實施非強制性管理措施可以達到行政管理目的，不得實施行政強制措施�！绷攘葦�(shù)語，蘊含的是現(xiàn)代的法治理念。行政機關(guān)實施行政管理有多種方法和手段，制裁和強制的手段并不是行政機關(guān)首要選擇，凡是能夠通過說服教育達到管理目的，行政機關(guān)就應(yīng)當(dāng)循循善誘，因勢利導(dǎo)，促進公民、組織自覺遵守法律。本條規(guī)定既告訴行政機關(guān)非到最后和萬不得已，不能使用行政強制手段，也要求立法機關(guān)不是出于行政管理必需，不能為行政機關(guān)創(chuàng)設(shè)行政強制手段。
在此基礎(chǔ)上，草案進一步規(guī)定了行政機關(guān)可以放棄采用強制手段的情形：一是在公民、組織違法行為顯著輕微，沒有明顯社會危害，涉案財物數(shù)量較少時，行政機關(guān)可以不對其實施行政強制措施；二是即使行政機關(guān)已開始行政強制執(zhí)行，行政機關(guān)仍然可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當(dāng)事人達成和解。
第二，設(shè)定和實施行政強制必須依法進行。長期以來，我國行政強制領(lǐng)域存在著各類文件甚至包括鄉(xiāng)政府的文件都可以規(guī)定行政強制。沒有強制權(quán)的行政機關(guān)擅自實施強制，有強制權(quán)的行政機關(guān)亂用強制權(quán)等現(xiàn)象，嚴(yán)重損害了公民、組織的權(quán)益，成為近年來民眾上訪反映的焦點問題之一。因而，整肅這些問題，構(gòu)成了行政強制立法的重要目的之一。
草案旗幟鮮明地要求設(shè)定和實施行政強制必須依法進行，指出只由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)才能規(guī)定行政強制，強調(diào)未經(jīng)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)授權(quán)，任何機關(guān)和組織不得實施行政強制，行政強制違法給公民、組織造成損失國家必須承擔(dān)賠償責(zé)任。為落實這些原則和要求，草案詳細規(guī)定了行政強制的方式、設(shè)定權(quán)限、各類行政強制措施的實施程序、行政強制執(zhí)行主體和實施程序，旨在通過這些具體規(guī)定規(guī)范行政強制的行使，減少行政強制的濫用。
第三，力求將公民的損失降到最小。這是遠比行政強制合法行使更高的要求，揭示了行政強制設(shè)定和行使的本質(zhì)，它強調(diào)了讓當(dāng)事人履行義務(wù)才是行政機關(guān)實施行政強制的直接目的，若能用對當(dāng)事人影響和損害小的方式實現(xiàn)這一目的，行政機關(guān)就不當(dāng)采取更為激烈的方式，更不能為強制而強制。
第四，文明強制，體現(xiàn)人文關(guān)懷。曾幾何時，野蠻執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，為達到目的不擇手段，是人們詬病行政機關(guān)缺少人文關(guān)懷的重要原因。草案不顧一些學(xué)者的反對，把“文明執(zhí)法”這一過去基本上只會出現(xiàn)在政府文件中的指導(dǎo)性用語納入到法律條款之中，轉(zhuǎn)化為法律的強制性規(guī)定，足見立法者要扭轉(zhuǎn)這一局面的決心和意圖。而草案中“行政強制執(zhí)行不得在夜間和法定假日實施”、“行政機關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行行政義務(wù)”等具體規(guī)定，則體現(xiàn)的是立法者在行政強制和行政執(zhí)法中樹立人文關(guān)懷的實在行動。
行政強制制度涉及行政管理的效率，也涉及對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。目前，由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴(yán)重違法行為因為缺少強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。行政強制法草案對行政強制措施、執(zhí)行方式、權(quán)限設(shè)定等都進行了規(guī)范。在賦予行政機關(guān)必要權(quán)力的同時，草案也著力避免和防止權(quán)力濫用。
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