[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱13708次
公物法若干問題分析
劉建昆
黃德林等著《自然遺產(chǎn)保護法研究》，第十章
一 法、德、日以及臺灣地區(qū)法學界對公物的界定
公物又稱公產(chǎn)(domainepublic)，最早出現(xiàn)于法國行政法學。法國的法律一般將行政主體的財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)(也稱為公物)和私產(chǎn)(也稱為私物(domaineprive))，前者受行政法的支配和行政法院管轄，后者受私法的支配和普通法院管轄。1法國學者通常從比較的意義上把握公產(chǎn)的概念。19世紀時，法院認為只有供公共直接使用的財產(chǎn)，如交通大道、可通航的河流才是公產(chǎn)。20世紀初，奧里烏和狄驥提出除公眾直接使用的財產(chǎn)外，供公務使用的財產(chǎn)也是公產(chǎn)。法國這種區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)的做法保障了公眾自由、平等、安全、免費(或低費)利用公眾用公物的權利，提高了公物的利用效率，對整個大陸法系國家行政主體的財產(chǎn)管理制度產(chǎn)生了深遠影響，并使公物法成為大陸法系國家行政法的重要組成部分。
德國、日本以及我國臺灣法學界也對公物的概念作了相關界定。
德國行政法學上，公物是指經(jīng)由提供公用、直接用以達成特定公目的，適用行政法特別規(guī)則，而受行政公權力支配的物。這些公物常常冠以公共設施之名，以達成社會、文化和經(jīng)濟方面的目的，可分為廣義上的公物和狹義上的公物。廣義上的公物指國家或自治團體直接或間接供行政目的使用的物，法律上稱為公物或官產(chǎn)，包括財政財產(chǎn)、行政財產(chǎn)和共用財產(chǎn)。狹義上的公物則指上述行政財產(chǎn)和共用財產(chǎn)，不包括財政財產(chǎn)在內(nèi)，這一點與法國的“公物”范圍相當。同時還包括“廣義公物以外的物”，如私人士地劃為要塞、租用私人房屋為辦公處所等也屬于公物范疇。
日本在明治時代引入了德國的理論。日本學者一般認為，公物是指國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物。他們將公物概念做了最廣義、廣義、狹義的理解。最廣義的公物是指國家或公共團體等行政主體直接或間接提供公用或公共用的物，包括行政財產(chǎn)與財政財產(chǎn)。廣義的公物則指以公共行政目的的實現(xiàn)為設定前提，直接供公用或公共用的物，即僅限于行政財產(chǎn)。狹義的公物是指直接供公共使用的公共用物。廣義的公物概念是學界通說。
臺灣學界對公物含義的理解與日本相近，也分為最廣義、廣義、狹義三種。臺灣普遍采納的是，公物系指“行政機關遂行行政任務所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特別利用之公共用財產(chǎn)”。
在我國大陸地區(qū)，公物仍然是一個學術意義上的概念，而非實定法上的用語。但我國的一些法律、法規(guī)卻有許多有關公物的規(guī)定，如憲法、公路法、鐵路法、土地管理法、煤炭法、電力法、郵政法、城市規(guī)劃法、軍事設施保護法、國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例等等。這些實定法為研究和分析我國的公物理論提供了豐富的現(xiàn)實基礎。
盡管各國學者對公物的界定存有異議，但總的來說他們得出了可以成為公物的物的一個共同特點，就是它們的目的都是直接服務于公共利益。但并非直接服務于公共利益的物都是公物，根據(jù)德國學者的意見，一項財產(chǎn)構成公物必須要具備兩個要件：實體要件和程序要件。實體要件是共同利益功能和適用公法規(guī)則；程序要件是行政主體通過附加的形式上的意思表示和該財產(chǎn)被投入使用。4單有實體要件而沒有程序要件，是不能充分解釋公物的法律地位的。因此，對于那些屬于私人所有的公園或者博物館，盡管私人也可以將其提供給公眾使用，但如果行政主體沒有通過行政行為或者合同的方式在這種財產(chǎn)上設立供公共使用的使命，那么這種財產(chǎn)也不能稱為公物。此種情形下，私人財產(chǎn)所有者如何管理其財產(chǎn)以及是否淮許公眾利用其財產(chǎn)，并不受公物法的調(diào)整。因此，綜合各國學者觀點以及我們?nèi)粘Ｉ钪袑锏睦斫�，筆者認為對公物應如此定義：所謂公物，是指直接服務于公共利益，并處于行政主體支配下的財物。
二 公物的具體范圍
人們對公物的理解仍停留在直觀的印象上，如道路、河流、綠化場地、體育設施、學校、醫(yī)院、花園等。事實上，隨著社會的發(fā)展和進步，過去未能納入公物范圍的私物、曾經(jīng)不具有財產(chǎn)價值的有體物以及人們沒有意識到的無體物，都可能逐步納入到公物法調(diào)整的范圍。以下我們從三個方面來描述公物的具體范圍：
一是作為傳統(tǒng)公物的有體物，包括動產(chǎn)與不動產(chǎn)。在法國與日本的傳統(tǒng)行政法上，“公物是指國家或公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物”6。因此，傳統(tǒng)公物的范圍一直只是限于有體物，如上面所提到的街道、道路、廣場、河流、綠化設施、體育設施、學校、醫(yī)院、鐵路、有軌電車、電信設施、郵政設施、廣播設施、行政大樓、港口、公園、堤壩、劇院、寺廟、圖書館、博物館等，而不包括無體物，如無線電波、空氣等。
二是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟與科學技術的發(fā)展而需要納入公物范疇的新型公物，如行政信息、無線電波、因特網(wǎng)上資源、環(huán)境等。是否將無體物作為公物，取決于歸類的意義，如果無體物具有公物的本質(zhì)特征，那么就應將其歸入公物的范疇。事實上，進入現(xiàn)代社會以后，認為公物只能是有體物的傳統(tǒng)觀念已被打破。如德國行政法理論和實務上就普遍放棄了《德國民法典》第90條所要求的實體特征，把領空、開放型海洋(在海岸線范圍內(nèi))以及電流等認定為公物。同時，德國的其他一些法律規(guī)定也顯示出，即使是非實體性的物也應納入到公物的范圍中，如根據(jù)《德國長途公路法》第1條第4款的規(guī)定，公路上方的空間也屬于交通道路的組成部分，因而被置于公共用途之下。
三是因擴張傳統(tǒng)的財產(chǎn)概念而相應予以擴張的公物，如全民所有的知識產(chǎn)權、經(jīng)營許可證、公共職位、國家科研項目等具有財產(chǎn)價值的公權利。將具有財產(chǎn)價值的權利視同財產(chǎn)，以獲得憲法和法律的保護，是德國與美國等西方發(fā)達國家出現(xiàn)的一種新現(xiàn)象。以德國為例，德國基本法所保護的財產(chǎn)權的范圍是逐步擴張的。如果按照歷史發(fā)展階段來對德國基本法所保陳的財產(chǎn)權加以分類，可以分為三代：第一代是傳統(tǒng)的防御性權利，主要是防止國家對動產(chǎn)、不動產(chǎn)、知識產(chǎn)權的侵犯；第二代是20世紀以來出現(xiàn)的勞工福利以及集體談判權；第三代則是當代出現(xiàn)的分享權，即公正分享自然資源、國民產(chǎn)值，并在健康的環(huán)境下和平生存的權利。因而德國基本法保障財產(chǎn)權的重點已經(jīng)從過去的“負向防御性權利轉(zhuǎn)移到正向的福利和分享權利——例如廉價住房和免費教育權”。
三 公物的分類
根據(jù)不同的標準，公物有不同的分類方法。根據(jù)使用主體的不同，可以將公物劃分為行政用公物與公眾用公物；根據(jù)公物是否系人為所造，可以將公物劃分為自然公物和人工公物；根據(jù)所有權的不同，可以將公物劃分為國有公物、集體公物和私有公物；根據(jù)公物的管理主體與所有權是否歸屬一致，可以將公物劃分為自有公物和他有公物；根據(jù)財產(chǎn)性質(zhì)的不同，可以將公物劃分為動產(chǎn)公物和不動產(chǎn)公物。
根據(jù)我們?nèi)粘５乃季S，參考臺灣大學廖又生教授在其《從公物的觀點論圖書館館藏設備之維護》一文中以內(nèi)部利用(公務利用)和外部利用(公眾用物)兩大方面來論述圖書館公物利用關系的方法，9筆者主張對公物進行如下分類，即以行政主體為參照物，將公物分為內(nèi)部利用的公物和外部利用的公物。
第一，內(nèi)部利用的公物(也即行政使用的公物)：
內(nèi)部利用的公物僅限行政人員為執(zhí)行職務而使用，原則上無涉外關系存在，但有時也有供公眾使用的例外，方式有私法使用和公法使用。
私法使用：在不妨礙公務的范圍內(nèi)，與私人訂立契約，允許其使用公物。如將政府辦公樓的一部分出租給外人使用。此情形發(fā)生類似租賃或承攬關系，將來如有爭執(zhí)，應立于私法地位適用民事法律解決。
公法使用：公眾使用公物是機構執(zhí)行職務的輔助手段。如民眾到圖書館辦理借書證、閱覽證等，應歸于公法關系。
第二，外部利用的公物(也即民眾使用的公物)：
外部利用的公物的利用關系根據(jù)是否需要經(jīng)過特別許可分為兩種情形：一般使用和特殊使用。
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