[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱11233次
《行政公產(chǎn)管理關系與治安關系的聯(lián)系與區(qū)別》摘編
劉建昆
說明：摘自朱維究、王成棟主編《一般行政法原理》。公產(chǎn)與公物的范圍大致性當，從權力的內容可以看出，公產(chǎn)治安權與公物警察權基本上可以認為是一樣的。文章中引用了我國公路法的有關條文。但是，城市的道路和其他公共設施公物，與道路是一樣的，理應受到公物警察權的特別保護——這種治安保護權力，目前主要的集中在城管部門。這篇文章同時反映出，我國行政法學者，并不是完全不掌握理論，而是沒有把理論與實踐結合起來的眼光和見識，更加缺乏根據(jù)實踐發(fā)展理論的能力。
一、管理理關系與治安關系的概念
行政公產(chǎn)的管理關系是指行政公產(chǎn)的所有者（或管理者）在享有行政公產(chǎn)管理權時與其他行政義務人發(fā)生的法律關系。行政公產(chǎn)的管理權能就是指公產(chǎn)主體積極地以達成公產(chǎn)本來目的而行使的權能。與此相對應，行政公產(chǎn)的治安權能即是指消極地維持行政公產(chǎn)的安全，除去因公產(chǎn)使用關系而生的可能危害社會秩序行為的權能。1行政公產(chǎn)的治安是關于公產(chǎn)的安全和秩序的治安。行政公產(chǎn)的自由使用，固然應當受管理權的限制，但當行政公產(chǎn)的安全發(fā)生有可能的危害或對社會公共秩序產(chǎn)生影響，行政公產(chǎn)的所有者或管理者沒有權力排除時此時便須有治安權的發(fā)動。因治安權的發(fā)動而與公產(chǎn)利用人或其他相對人發(fā)生的法律關系即為治安關系。
行政公產(chǎn)的使用需要有治安權力的外部性保護。這種外部性保護表現(xiàn)）兩種：（一）行政公產(chǎn)管理者一般權限。行政公產(chǎn)管理者可以依照法律的直接規(guī)定而行使治安權。例如我國《公路法》第八章“法律責任”一章就規(guī)定了公路公產(chǎn)主體（即有關交通主管部門）對違反《公路法》的一般違法行為所進行的行政處罰和行政執(zhí)行行為。行政公產(chǎn)管理者以外的行政機關所享有的一般治安權。（二）如果行政公產(chǎn)管理者缺乏相關的治安權限，就有賴于擁有一般治安權外部行政機關的介入。例如《治安管理處罰條例》第l9條對于擾亂車站、碼頭、民用航空站、市場、商場、公園、影劇院、娛樂場、運動場、展覽館等公共場所的秩序的行為。第20條中對于在鐵路、公路、水域航道、堤壩上，挖掘坑穴，宏置障礙物，損毀、移動指示標志，可能影響交通運輸安全的行為。第25條關于故意污損國家保護的文物、名勝古跡，損毀公共場所雕塑，尚不夠刑事處罰的行為；故意損毀或者擅自移動路牌、交通標志的行為；故意損毀路燈、郵筒、公用電話或者其他公用設施，尚不夠刑事處罰的行為等等，公安機關均有權進行治安行政處罰。
行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安，兩者的最終日的均在于維護行政公產(chǎn)以達到公產(chǎn)的使命。但兩者在內容和作用上均有所不同。
二、行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安的區(qū)別
行政產(chǎn)的管理是行政公產(chǎn)主體以積極的行政方式達成行政公產(chǎn)使用目的行為；反之，行政公產(chǎn)治安則是行政公產(chǎn)主體或享有一般治安的行政機關以消極的行政方式維護行政公產(chǎn)的安全的行為。這是兩者最基本的區(qū)別。積極意味著行政公產(chǎn)主體以不受管理內部利益關系人的影響而自覺主動作出，而消極意味著行政公產(chǎn)在可能遭受侵害或損害，行使治安權的行政主體針對侵害（或損害）人行為而被動給予其限制的行為。這里的消極與積極之分也是相對意義上的，治安權也不盡然是被動性的。2一般而論，兩者的區(qū)別主要有：
1．管理權與治安權行使的時間不同
行政公產(chǎn)的管理權，可以設定公產(chǎn)的持續(xù)性獨占使用權，重在維持行政公產(chǎn)的持久使用；行政公產(chǎn)的治安權，只能許可暫時性的使用，重在維護行政公產(chǎn)的安全與秩序。例如《公路法》規(guī)定，因修建鐵路、機場、電站、通信設施、水利工程和進行其他建設工程需要占用、挖掘公路或者公路改線，建設單位應當事先征得公路行政公產(chǎn)主管機關的許可，這種許可具有持久性質，應當作為管理權行使；3另一種規(guī)定，如果從維護交通安全的目的出發(fā)，在進行工程建設中，鐵輪車、履帶車和其他可能損害公路路面的機具在公路上行使可能影響交通安全時，需有公安機關對此暫時性使用的許可，這種暫時性使用許可權即是行政公產(chǎn)的治安權4。
2．兩者針對的主要對象不同
行政公產(chǎn)的管理主要針對的是行政公產(chǎn)主體本身，這種管理權是一種職權，更是一種義務。這種“義務性”反映了行政公產(chǎn)管理學原理強調行政公產(chǎn)主體對行政公產(chǎn)的積極性主動性功能，行政公產(chǎn)主體怠于行使則構成消極違法；行政公產(chǎn)的治安則針對的是行政公產(chǎn)的使用安全與秩序，所針對的對象是包括行政公產(chǎn)使用者在內的一般人。任何公民侵犯行政公產(chǎn)的行為都應當受到治安權的干涉。
3．兩者對違反者的強制及制裁方法不同
行政公產(chǎn)的管理從本質上講，是一種內部行為，不具有對外的法律效果，所以一般的法律后果是排除違反者的行政公產(chǎn)使用權以及在特殊情況下少量的罰款。這些行政措施只是出于管理的需要對于違反行政公產(chǎn)管理規(guī)則（內部規(guī)則）而采取的，是家宅權行使的一種形式”。而行政公產(chǎn)的治安則在本質上是一種行政行為或刑事處分行為。如果違反者的行為是一般違法行為則可能導致的是行政處罰行政執(zhí)行等行政行為；如果違反者的行為已經(jīng)觸犯了刑律，則可能導致的是刑罰處罰。如我國《公路法》第83條規(guī)定，阻礙公路建設或者公路搶修，致使公路建設或者搶修不能正常進行，尚未造成嚴重損失的，依照治安管理處罰條例第十九條的規(guī)定處罰。該法第84條規(guī)定，違反本法有關規(guī)定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。6
以上是行政公產(chǎn)管理權與治安權的幾點區(qū)別，這種區(qū)別并非界限分明，許多情況下兩者發(fā)生競合。7這主要是由于兩者除了區(qū)別外，還有相當程度的聯(lián)系。
三、行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安的聯(lián)系
行政公產(chǎn)的管理與行政公產(chǎn)的治安雖然在直接目的上大不相同，但在根本目的上卻是一致的，都是為了行政公產(chǎn)能夠充分地發(fā)揮公用效能。所以，在具體行政方式上兩者有許多相似之處。以《公路法》的規(guī)定為例，基于路政管理的需要，可以對公路的使用加以限制禁止；同時基于公路交通安全與暢通的需要，亦可對公路的使用加以限制禁止。在這種情況下，二者應基于各自獨立的權限分別采取行政措施，應認為均有獨立的效力，互相尊重其權限。8法國行政法學中，在對同一公產(chǎn)管理保護上，可能同時存在公產(chǎn)保護警察權和一般治安警察權兩種權力。例如，在公共道路上，有保持道路完整的公產(chǎn)保護規(guī)則，也有維持交通安全的一般治安規(guī)則，這兩種警察使用的手段相同：由有警察權限的機關制定具有懲罰制裁的預防性規(guī)則。公產(chǎn)保護警察權的目的是保持公產(chǎn)的物質完整，它和公產(chǎn)不可分離，具有財產(chǎn)權性質。一般治安警察權的目的是維持社會的安定、和平和衛(wèi)生，不具有財產(chǎn)權性質。公產(chǎn)保護警察權力，由公產(chǎn)所有權的行政主體行使，治安警察的管轄權力，可能由其他行政主體掌握。9可見，法國對行政公產(chǎn)的管理權理論中并不包括“公產(chǎn)保護警察權”，承認行政公產(chǎn)上有兩種警察權，但因其目的，性質均不相同而有較為明顯的區(qū)別。
行政公產(chǎn)的管理基本是一種非權力行為，而行政公產(chǎn)的治安是一種權力行為。所以，存在著一種可能的危險就是行政公產(chǎn)主體為了管理方便和利益驅動而經(jīng)常采用治安行為。為了扭轉此種現(xiàn)象，有必要加強對行政公產(chǎn)管理規(guī)則的深入研究。
注釋
1治安權在西方國家中一般稱為警察權。但其警察的涵義與我國不同。例如，法國的“行政警察”指的是行政機關為了保證公共秩序而對公民自由所加的限制。行政警察包括一般行政警察和專門行政警察。一般行政警察是針對全體人民的全體活動的警察權力，這種警察權力目的在于保護公共安寧、公共安全和公共衛(wèi)生不被破壞。而專門行政警察則是使以保護其他秩序為目的的警察活動。例如文化部具有美觀警察權力、農(nóng)業(yè)部具有漁業(yè)警察權力、交通部有鐵路安全警察權力、財政部具有查緝海關走私警安權力、內政部具有對外國人的警察權力、大學校長和類似的教育機構具有維持校園內部秩序的警察權力等。（參見王名揚《法國行政法》，第460至465頁的相關內容）。日本行政法學上，警察一詞是指為了維護社會公共的安全和秩序，基于一般統(tǒng)治權而限制私人的自由和財產(chǎn)的權力性活動。（參見鹽野宏《行政法》第59頁，第276頁的相關內容）。
2如警察向遭受災禍的車輛或人員提供援助就是一種主動的行政行為。
3見《公路法》第44條的規(guī)定。鑒于法理應確立的概念、原則在我國尚無完備的實定法依據(jù)，故以日本法律為例，下同。
4見《公路法》第44條、第45條、第48條的規(guī)定。
5關于家宅權，詳見下章有關內容。
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