[ 韓立強(qiáng) ]——(2010-3-24) / 已閱16560次
強(qiáng)制隔離戒毒所檢察權(quán)配置研究
韓立強(qiáng)
摘要：本文從對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒治療措施實(shí)施的現(xiàn)狀入手，對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒措施執(zhí)行的性質(zhì)、價(jià)值取向以及檢察監(jiān)督權(quán)配置等基本問題作了一些粗淺的探討，由于強(qiáng)制隔離戒毒措施的執(zhí)行與監(jiān)督，既包括基層檢察院、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、法院對(duì)于行政強(qiáng)制措施的監(jiān)督，又涉及勞教所強(qiáng)制戒毒過程中勞教所檢察室的監(jiān)督，既涉及強(qiáng)制戒毒所的屬地管理問題，又涉及與勞教所省轄管理之間的協(xié)調(diào)問題，由于對(duì)于強(qiáng)制隔離戒毒決定的審查批準(zhǔn)無法行之有效的加以監(jiān)督， 對(duì)這一問題的解決尚有賴于學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)這類問題作系統(tǒng)深入的研究。
關(guān)鍵詞：強(qiáng)制隔離戒毒措施；行政強(qiáng)制；檢察權(quán)
引 言
《禁毒法》于該法第四十一條第二款將“強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所的設(shè)置、管理體制和經(jīng)費(fèi)保障”的立法權(quán)限授權(quán)國(guó)務(wù)院行政立法。然而，迄今《禁毒法》實(shí)施一年有余，而行政法規(guī)遲遲未能出臺(tái)。為彌補(bǔ)法律適用層面的缺失，包括《公安部關(guān)于對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒與勞動(dòng)教養(yǎng)能否合并執(zhí)行問題的批復(fù)》在內(nèi)的部分規(guī)范性文件對(duì)于強(qiáng)制隔離戒毒措施（以下簡(jiǎn)稱戒毒措施）的執(zhí)行都做了較為詳細(xì)的補(bǔ)充性規(guī)定，規(guī)范性文件中事實(shí)上對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所繼續(xù)承擔(dān)部分戒毒措施的執(zhí)行予以了確認(rèn)。這在公安部著手起草的《戒毒條例》（草案）中也得到印證，現(xiàn)在乃至將來，司法行政機(jī)關(guān)主管與公安機(jī)關(guān)主管兩種強(qiáng)制隔離戒毒所管理體制的并存已是大勢(shì)所趨。而司法實(shí)踐中，鑒于勞動(dòng)教養(yǎng)決定呈下降趨勢(shì)，部分省份整合現(xiàn)有的勞教所資源，轉(zhuǎn)而由勞教所承接強(qiáng)制隔離戒毒所的職能，完全不再擔(dān)負(fù)任何勞動(dòng)教養(yǎng)決定執(zhí)行職能，并取得明顯的法律效果和社會(huì)效果。但欣慰于法治進(jìn)程突飛猛進(jìn)之中，也發(fā)現(xiàn)戒毒措施作為整合強(qiáng)制戒毒與勞教戒毒的一個(gè)新鮮事物，由于配套規(guī)范的不甚明確，在司法、公安各自為陣的管理模式中，無論是戒毒措施決定的作出，還是戒毒措施的執(zhí)行來講，普遍存在問題，而相關(guān)法律依據(jù)的過分原則和規(guī)范性文件之間的明顯沖突，使得在戒毒措施的決定以及執(zhí)行方面，辦案機(jī)關(guān)執(zhí)法隨意、權(quán)力尋租現(xiàn)象有所抬頭。這不僅造成強(qiáng)制隔離戒毒人員（以下簡(jiǎn)稱“強(qiáng)戒人員”）思想方面的不穩(wěn)定，影響配合治療效果；也對(duì)管教效果的評(píng)估甚至執(zhí)法機(jī)關(guān)公信力造成不良影響，直接影響到禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)的社會(huì)效果以及法律的權(quán)威。
因此，如何在禁毒法語境下，在戒毒治療活動(dòng)的有序開展與強(qiáng)戒人員正當(dāng)權(quán)益維護(hù)之間尋求平衡，無疑成為問題解決的癥結(jié)之所在。我們一方面要加強(qiáng)行政權(quán)力的自我完善，但完全寄希望于行政機(jī)關(guān)的自我完善遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。將必要的外部監(jiān)督與內(nèi)部完善統(tǒng)一起來才是取得禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)全面勝利的根本。本質(zhì)上，這屬于對(duì)行政行為執(zhí)行的法律監(jiān)督范疇。雖然憲法將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但對(duì)于行政管理活動(dòng)過程的檢察監(jiān)督，《人民檢察院組織法》并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)相關(guān)職權(quán)，雖《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第五條有所突破，但一方面該解釋原則性強(qiáng)，操作性弱，另則仍無法回避對(duì)于行政管理活動(dòng)進(jìn)行檢察監(jiān)督的規(guī)范依據(jù)缺失的尷尬。實(shí)際上，現(xiàn)有法律體系之中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政決定執(zhí)行的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是對(duì)于勞教活動(dòng)的監(jiān)督，另一方面則是對(duì)行政訴訟判決、裁定的抗訴監(jiān)督。而高檢院針對(duì)刑罰執(zhí)行場(chǎng)所及勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行活動(dòng)的檢察監(jiān)督先后頒布的四個(gè)辦法作了較為原則性的規(guī)定，但如何將法律監(jiān)督的職能應(yīng)用于強(qiáng)戒隔離戒毒治療管理活動(dòng)領(lǐng)域，司法解釋則為闕如。
《公安部關(guān)于對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒與勞動(dòng)教養(yǎng)能否合并執(zhí)行問題的批復(fù)》出臺(tái)后，雖然勞教所檢察室可假之于《勞動(dòng)教養(yǎng)檢察辦法》之名以行對(duì)并行采取強(qiáng)制隔離戒毒措施的勞教人員監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)的檢查監(jiān)督之實(shí)，但檢察院職責(zé)有所邊際，而勞動(dòng)教養(yǎng)執(zhí)行與戒毒措施執(zhí)行性質(zhì)畢竟有別，尤其在富余勞教所整體轉(zhuǎn)制的趨勢(shì)下，很多勞教所雖名為勞教所，但加掛強(qiáng)制隔離戒毒所牌子，這種背景下，此類駐所檢察室如何定位，如何做好角色轉(zhuǎn)變，如何強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，理論方面的困惑及實(shí)務(wù)上的困難仍十分普遍。而相關(guān)監(jiān)督依據(jù)的明確，監(jiān)督內(nèi)容、流程及方式的規(guī)范更直接關(guān)系到公權(quán)力行使的公信力及戒毒措施之目的實(shí)現(xiàn)。有鑒于此，本文以長(zhǎng)期以來基層勞教所檢察室監(jiān)督實(shí)踐為例，結(jié)合我們?cè)跈z察強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)法中所發(fā)現(xiàn)的共性問題，立足監(jiān)督視角，對(duì)禁毒法語境下強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)法監(jiān)督方面檢察權(quán)配置的理論基礎(chǔ)與法律依據(jù)作一分析，借以拋磚引玉，希望對(duì)今后強(qiáng)制戒毒所檢察工作的開展有所助益。
一、問題之前見——強(qiáng)制隔離戒毒措施實(shí)施行為的法律屬性
事實(shí)上，對(duì)象外部監(jiān)督的必要性配置與受監(jiān)督對(duì)象本身的屬性界定密切相關(guān)。雖然戒毒措施決定屬于行政強(qiáng)制措施范疇已無爭(zhēng)議，但強(qiáng)制隔離措施實(shí)施行為的法律屬性，學(xué)界認(rèn)識(shí)不一，有學(xué)者認(rèn)為其屬于行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行行為，將之歸入強(qiáng)制執(zhí)行行為范疇；也有學(xué)者認(rèn)為其與基礎(chǔ)行為不可分離，應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施范疇。而學(xué)者對(duì)于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)涵界定方面的不甚統(tǒng)一更加劇了戒毒措施實(shí)施行為屬性歸納方面的復(fù)雜性。例如，對(duì)于何謂行政強(qiáng)制措施，有學(xué)者將之界定為“是行政主體為保障行政管理秩序或?yàn)閷?shí)現(xiàn)行政目的而采取的各種強(qiáng)力方法或手段。它包括：（1）管理性強(qiáng)制措施（人們通常所稱的即時(shí)強(qiáng)制措施），即行政主體為了保障行政管理的正常進(jìn)行，預(yù)防、制止或控制危害社會(huì)、工藝、他人的行為（包括犯罪行為）或?qū)嵺`的發(fā)生，采取的對(duì)人身、贓物或行為加以暫時(shí)性限制或約束的手段或方法；（2）執(zhí)行性強(qiáng)制措施（人們通常所稱的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施），即行政主體為促使或迫使義務(wù)人履行行政決定所確定義務(wù)而采取的各種強(qiáng)制措施。”“行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制不是同一層次的兩個(gè)概念，行政強(qiáng)制是行政強(qiáng)制行為的通稱，他包括了行政強(qiáng)制措施；而行政強(qiáng)制措施則是行政強(qiáng)制的一個(gè)方面、一個(gè)要素，沒有措施不可能構(gòu)成行政強(qiáng)制行為，都是一個(gè)整體，它不僅包含了一定的措施，還含有其他要素�！安荒軐⑿姓䦶�(qiáng)制要素之一的行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制同日而語，而這時(shí)整體與部分、本體與表現(xiàn)形式的關(guān)系”[1]。這種認(rèn)識(shí)實(shí)際是將行政強(qiáng)制執(zhí)行定位為行政強(qiáng)制措施的屬概念，即“行政強(qiáng)制執(zhí)行是現(xiàn)代法治國(guó)家中行政強(qiáng)制措施的最基本的類型”“行政強(qiáng)制執(zhí)行同即時(shí)強(qiáng)制和行政調(diào)查并列置于行政強(qiáng)制措施之下，作為行政強(qiáng)制措施的下位概念而存在”[2]；也有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政強(qiáng)制措施“是一種相互交叉和包容的關(guān)系，沒有動(dòng)態(tài)的行政強(qiáng)制措施行為，行政強(qiáng)制執(zhí)行無法實(shí)現(xiàn)，但行政強(qiáng)制措施行為僅是行政強(qiáng)制執(zhí)行的一部分”[3]，但大多數(shù)學(xué)者仍然認(rèn)為行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行之間存在區(qū)別，是兩種獨(dú)立的、性質(zhì)不同的行為，即“行政強(qiáng)制措施是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織，為了預(yù)防或制止正在發(fā)生或可能發(fā)生的違法行為、危險(xiǎn)狀態(tài)以及不利后果，或者為了保全證據(jù)、確保案件查處工作的順利進(jìn)行而對(duì)相對(duì)人的人身自由、財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制限制的一種具體行政行為。”而“行政強(qiáng)制執(zhí)行是指公民、法人或者其他社會(huì)組織逾期不履行行政法上的義務(wù)時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法采取必要的強(qiáng)制性措施，迫使其履行義務(wù)，或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的具體行政行為�！盵4]這種主張顯然得到了《行政強(qiáng)制法草案》（三審稿）認(rèn)可，該草案第二條規(guī)定，“本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為�！�
行政強(qiáng)制的概念與內(nèi)涵的確定，以及《禁毒法》第五十條對(duì)于《強(qiáng)制戒毒辦法》《強(qiáng)制戒毒所管理辦法》強(qiáng)制性戒毒措施行政強(qiáng)制措施固有屬性的明確，不難得知，單就強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所實(shí)施強(qiáng)制治療戒毒措施而言，由于這種執(zhí)行行為系履行行政管理職權(quán)的行為，具有明顯的強(qiáng)制性，其實(shí)際屬于行政強(qiáng)制措施的實(shí)施行為，至于這種行為應(yīng)歸屬于何種行政強(qiáng)制，筆者較為贊同這樣一種判斷標(biāo)準(zhǔn)，即立足于“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”是合一的，還是分離的。如果“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”是合一的并且無法分開，該行為就是行政強(qiáng)制措施。相反，如果“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”是分離的，那么該“執(zhí)行行為”就是行政強(qiáng)制執(zhí)行。[5]從這個(gè)角度看，鑒于戒毒措施執(zhí)行行為與決定行為分離的基本特性，強(qiáng)制隔離戒毒實(shí)施行為作為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制隔離戒毒措施決定效果的手段，理應(yīng)屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行范疇。這從實(shí)在法的規(guī)定中亦可得到印證，《禁毒法》第四十一條“對(duì)被決定予以強(qiáng)制隔離戒毒的人員，由作出決定的公安機(jī)關(guān)送強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所執(zhí)行”文義上也進(jìn)一步肯定了強(qiáng)制隔離戒毒所戒毒治療實(shí)施行為屬于一種執(zhí)行行為，恰如學(xué)者所言，行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行都是對(duì)基礎(chǔ)性行政處理行為的一種執(zhí)行；行政強(qiáng)制措施無非是基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為在程序上的合一，行政強(qiáng)制執(zhí)行則典型體現(xiàn)在基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為的分離。[6]性質(zhì)方面將其歸入行政強(qiáng)制執(zhí)行范疇似較為合理：第一，行政主體方面，強(qiáng)制隔離戒毒措施的決定主體是公安機(jī)關(guān)；而強(qiáng)制戒毒措施的實(shí)施主體雖統(tǒng)稱之為強(qiáng)制戒毒場(chǎng)所，但其隸屬方面則公安與司法行政之分，有接受縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)主管的，也有隸屬于司法行政機(jī)關(guān)主管的，主體方面分離的特征明顯；第二，法律適用方面，作出戒毒措施決定系依據(jù)《禁毒法》第四十條，而強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所實(shí)施決定的權(quán)力依據(jù)則是《禁毒法》第四十一條；第三，行為目的方面，強(qiáng)制戒毒執(zhí)行行為以強(qiáng)制戒毒決定法律效果的實(shí)現(xiàn)為依歸，目的在于通過國(guó)家的強(qiáng)制，迫使義務(wù)人履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)，以便使相對(duì)人的義務(wù)得到實(shí)現(xiàn)；而強(qiáng)制戒毒決定行為的目的以實(shí)現(xiàn)戒毒人員治療、康復(fù)為依歸，目的在于預(yù)防、制止相對(duì)人危害自身的行為的發(fā)生；第四，救濟(jì)措施方面，戒毒措施決定行為具有可救濟(jì)性，對(duì)戒毒措施決定不服，相對(duì)人可以依照《禁毒法》第四十條第二款、《行政復(fù)議法》第六條第（二）項(xiàng)、《行政訴訟法》第十一條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定，依法提起行政復(fù)議或直接提起行政訴訟；而戒毒措施實(shí)施行為的救濟(jì)方面，雖然強(qiáng)制隔離戒毒所可根據(jù)戒毒人員戒毒治療情況，提出提前解除強(qiáng)制隔離戒毒的意見，但終局性影響措施效力的仍是原作出強(qiáng)制隔離戒毒決定的機(jī)關(guān)，相對(duì)人義務(wù)不會(huì)由于執(zhí)行行為而加重，實(shí)質(zhì)影響權(quán)益內(nèi)容變動(dòng)的是基礎(chǔ)決定行為，而非執(zhí)行行為。換言之，其執(zhí)行行為的產(chǎn)生、消滅、變更均依附于戒毒措施決定行為。由于戒毒措施執(zhí)行行為體現(xiàn)的是與相對(duì)人之間的一種特別權(quán)力關(guān)系[7]，《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》并未將戒毒措施執(zhí)行行為納入行政復(fù)議、行政訴訟的范疇。因此，強(qiáng)戒人員不服執(zhí)行行為，只能通過申訴或?qū)?qiáng)制決定提起復(fù)議、訴訟間接加以救濟(jì)，而不能直接對(duì)強(qiáng)制戒毒所的執(zhí)行行為提起行政復(fù)議或行政訴訟。
有必要補(bǔ)充說明的是，部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)行政強(qiáng)制執(zhí)行以履行期限屆滿而當(dāng)事人不履行為前提，并認(rèn)為戒毒措施的執(zhí)行行為并不符合這一構(gòu)成要件。其實(shí)，戒毒措施的執(zhí)行的即時(shí)性與行政強(qiáng)制執(zhí)行之質(zhì)的規(guī)定性之間并不存在矛盾。因?yàn)椋湟�，寬限期系�?qiáng)制執(zhí)行啟動(dòng)要件的立論系一偽命題�！缎姓V訟法》第六十六條確立了以申請(qǐng)人民法院執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自力執(zhí)行為例外的強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)則�！肮瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織對(duì)具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”一般而言，對(duì)于具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行，法律原則性要求以相對(duì)人在法定期間不提起訴訟又不履行為啟動(dòng)強(qiáng)制執(zhí)行的前提。但法律并未排除行政行為的即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行，除《行政復(fù)議法》第二十一條；《行政訴訟法》第四十四條對(duì)于復(fù)議、訴訟不影響具體行政行為執(zhí)行有原則性規(guī)定外，其他單行法律中也存在大量即時(shí)執(zhí)行的規(guī)定，如《行政處罰法》第四十七、四十八、四十九就即時(shí)執(zhí)行行政處罰做了原則性規(guī)定�！吨伟补芾硖幜P法》第一百零三條，第一百零七條對(duì)于行政拘留的即時(shí)執(zhí)行也有所明確。其二，戒毒措施執(zhí)行設(shè)定寬限期的認(rèn)識(shí)于法無據(jù)。強(qiáng)制性戒毒措施的執(zhí)行方面，無論是《強(qiáng)制戒毒辦法》還是《禁毒法》，對(duì)于戒毒措施執(zhí)行的寬限期均未作出任何限定，雖然《戒毒條例草案》（三審稿）第三十七條第二款規(guī)定，“強(qiáng)制隔離戒毒的期限為二年，自進(jìn)入強(qiáng)制隔離戒毒所之日起計(jì)算�！钡螘r(shí)送所執(zhí)行也沒有加以限定，加之《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》側(cè)重于行政處罰的執(zhí)行，對(duì)于與行政處罰截然有別的行政強(qiáng)制措施的執(zhí)行也無明文。需要指出的是，《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》第五十一條規(guī)定“勞動(dòng)教養(yǎng)決定自作出決定之日起生效�！钡谖迨龡l進(jìn)一步明確，“呈報(bào)單位應(yīng)當(dāng)在《勞動(dòng)教養(yǎng)決定書》送達(dá)被勞動(dòng)教養(yǎng)人員之日起的一個(gè)月內(nèi)，將被勞動(dòng)教養(yǎng)人員投送指定的勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所執(zhí)行，并將《勞動(dòng)教養(yǎng)決定書》、《勞動(dòng)教養(yǎng)通知書》一并送達(dá)勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所。但是在被勞動(dòng)教養(yǎng)人員依法申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，或者其本人及其家屬、單位申請(qǐng)所外執(zhí)行期間，被勞動(dòng)教養(yǎng)人員可以暫不投送勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所。呈報(bào)單位應(yīng)當(dāng)在被勞動(dòng)教養(yǎng)人員投送勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所執(zhí)行之日起的七日內(nèi)，將勞動(dòng)教養(yǎng)場(chǎng)所簽收的回執(zhí)送原審批勞動(dòng)教養(yǎng)的公安機(jī)關(guān)�！蹦壳埃豆膊筷P(guān)于對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒與勞動(dòng)教養(yǎng)能否合并執(zhí)行問題的批復(fù)》（公復(fù)字[2009]2號(hào)）對(duì)于勞教場(chǎng)所內(nèi)同時(shí)對(duì)勞教人員采取戒毒措施有明確的決定執(zhí)行期限規(guī)定外，實(shí)踐中對(duì)于未被同時(shí)處以勞動(dòng)教養(yǎng)決定的戒毒措施實(shí)施方面，決定機(jī)關(guān)具有很大自由裁量權(quán)，執(zhí)法較為隨意；行政拘留與強(qiáng)制隔離戒毒的并行執(zhí)行方面，更是十分混亂，對(duì)于同時(shí)決定行政拘留而拘留所不具備戒毒治療條件的，往往也是投送司法行政機(jī)關(guān)主管的強(qiáng)制隔離戒毒所而非公安機(jī)關(guān)管理場(chǎng)所代為執(zhí)行。其三，既然法律沒有明確限制規(guī)定，戒毒措施作為一種具體行政行為，自決定依法作出并送達(dá)，即產(chǎn)生公定力、拘束力、執(zhí)行力，就具有對(duì)于相對(duì)人當(dāng)然的法律效力，因此，認(rèn)可戒毒措施的即時(shí)執(zhí)行不僅不違背強(qiáng)制執(zhí)行之本旨，而且恰恰反映了戒毒措施幫助吸毒人員戒除毒癮，教育和挽救吸毒人員的立法初衷，并且，由于《禁毒法》中關(guān)于強(qiáng)制隔離戒毒的規(guī)定屬于特殊的限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，屬于規(guī)范行政強(qiáng)制措施的特別法，按照特別法優(yōu)先于一般法適用的原則，也應(yīng)優(yōu)先于《行政訴訟法》以及未來《行政強(qiáng)制法》等法律優(yōu)先適用。
綜上所述，鑒于強(qiáng)制隔離戒毒所執(zhí)行行為的權(quán)力來源于禁毒法的授權(quán)規(guī)定，其實(shí)施戒毒措施的行為也系依法實(shí)施的行政職權(quán)行為，因而從監(jiān)督對(duì)象角度看，即便存在外部監(jiān)督的必要，其監(jiān)督性質(zhì)上也屬于對(duì)于行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督范疇。
二、強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所檢察監(jiān)督的理論及實(shí)證法依據(jù)
《禁毒法》實(shí)施以來，在禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)中，取得巨大的成就，但同時(shí)也反映出不少制度層面的問題。由于國(guó)務(wù)院相關(guān)配套規(guī)范遲遲未能出臺(tái)，業(yè)務(wù)主管部門大量的批復(fù)、規(guī)定充斥了強(qiáng)制隔離戒毒領(lǐng)域的半壁江山，《禁毒法》第四十一條授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所的設(shè)置、管理體制等事項(xiàng)，在國(guó)務(wù)院的漠視之下，實(shí)際已由公安部門和司法行政部門擔(dān)當(dāng)，但再授權(quán)立法的固有瑕疵以及現(xiàn)有規(guī)章、規(guī)范性文件本身存在的越權(quán)立法問題和規(guī)章、規(guī)范性之間的矛盾，在以部門利益為主導(dǎo)的立法思路之下，與行政法治的訴求顯得格格不入，更使得以教育、治療為本的戒毒措施由于已經(jīng)演變?yōu)椤岸⻊诮獭倍鴤涫苋藱?quán)組織質(zhì)疑。加快配套立法以求內(nèi)部完善迫在眉睫，而常態(tài)化進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督特別是創(chuàng)新外部監(jiān)督機(jī)制更是勢(shì)所必需。
（一）外部監(jiān)督現(xiàn)狀
在部分勞教所整體轉(zhuǎn)變職能或增掛強(qiáng)制隔離戒毒所牌子的大背景下，雖然部分勞教所檢察室實(shí)際擔(dān)當(dāng)強(qiáng)制隔離戒毒所的駐所檢察工作，但檢察權(quán)配置方面仍面臨諸多困境。
困境一 法律依據(jù)的欠缺
以某強(qiáng)制隔離戒毒所為例，系勞教所增掛牌子情形，截止目前，2009年三個(gè)月時(shí)間內(nèi)，入所人員從無到有已達(dá)一千一百余人，勞動(dòng)教養(yǎng)已無一人，派駐勞教所檢察室由于受職責(zé)限制，加之已無勞教活動(dòng)可言，檢察監(jiān)督方面無從下手。大膽探索之余，雖然勞教所檢察室已經(jīng)實(shí)際擔(dān)負(fù)對(duì)于強(qiáng)制隔離教育、治療活動(dòng)的監(jiān)督工作，法律依據(jù)的缺失問題以及流程制度方面的不甚明晰，使得法律監(jiān)督的開展困難重重。
而就檢察職能設(shè)置而言，“我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的‘一府兩院’制度，在人民代表大會(huì)之下，檢察權(quán)作為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力出現(xiàn)，與行政權(quán)、司法權(quán)和軍事權(quán)處于平行地位，從而不同于西方國(guó)家把檢察權(quán)附屬于行政權(quán)或者司法權(quán)的政體結(jié)構(gòu)[8]。從檢察權(quán)運(yùn)行現(xiàn)狀看，目前涉及行政活動(dòng)的監(jiān)督主要有三種方式，一種是對(duì)于行政訴訟的監(jiān)督，一般多以抗訴方式進(jìn)行且為事后監(jiān)督；另一種方式則是對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法中貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪情形的，依據(jù)行政機(jī)關(guān)移送的犯罪線索或相關(guān)主體的舉報(bào)線索，進(jìn)行的監(jiān)督，這主要是刑事司法監(jiān)督，且不涉及對(duì)于行政權(quán)力本體的監(jiān)督；還有一種情況則是對(duì)勞教決定執(zhí)行的法律監(jiān)督。但這幾種監(jiān)督方式中，第一種方式行使條件嚴(yán)格，對(duì)象指向司法活動(dòng)，而非直接指向行政活動(dòng)的正當(dāng)性、合法性，對(duì)于行政執(zhí)法本身而言其監(jiān)督效果是間接的。第二種方式刑事司法監(jiān)督是當(dāng)前法律監(jiān)督的主要手段，但從現(xiàn)有的規(guī)定如《關(guān)于加強(qiáng)查辦危害土地資源瀆職犯罪工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在查辦瀆職案件中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》《關(guān)于查處郵電工作人員瀆職案件的暫行規(guī)定》《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》等規(guī)定看，其監(jiān)督方式對(duì)于行政活動(dòng)本身也是間接的；而就檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政權(quán)執(zhí)行的直接監(jiān)督方面，勞教所檢察則是檢察機(jī)關(guān)直接進(jìn)行行政行為監(jiān)督的典型范例，但問題在于，《人民檢察院組織法》第五條第五款規(guī)定，“檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督�！北徽J(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)享有勞動(dòng)教養(yǎng)法律監(jiān)督權(quán)法律依據(jù)。而高檢院也頒發(fā)了《人民檢察院勞教檢察辦法》，《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》第六十八條也明確要求，“公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件的工作，接受人民檢察院的法律監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督和人民群眾的監(jiān)督。”但且不論《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》規(guī)范內(nèi)容并不涉及勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行活動(dòng)；而從已失效的《勞動(dòng)改造條例》對(duì)于勞動(dòng)改造的規(guī)定看，勞動(dòng)改造與勞動(dòng)教養(yǎng)也存在差異，因此對(duì)勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)活動(dòng)的監(jiān)督也截然有別，換言之，檢察機(jī)關(guān)對(duì)勞教活動(dòng)這種行政權(quán)執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行過程監(jiān)督在實(shí)在法層面仍然是不無探討余地的。事實(shí)上，縱觀我國(guó)法律，并不存在對(duì)于行政權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督的法律規(guī)定，對(duì)于行政決定的執(zhí)行進(jìn)行檢查監(jiān)督的規(guī)定更是闕如。就戒毒措施執(zhí)行而言，由于強(qiáng)制隔離戒毒人員既不非犯罪伏法人員，也非勞教人員（按公安部批復(fù)并處勞教并同時(shí)執(zhí)行的除外），而是接受行政強(qiáng)制治療措施的行政相對(duì)人。至于戒毒治療活動(dòng)，既非刑罰的執(zhí)行，也非勞動(dòng)教養(yǎng)的執(zhí)行，而是法律法規(guī)授權(quán)組織依法進(jìn)行公共行政管理，執(zhí)行行政行為的活動(dòng)。而從《人民檢察院組織法》檢察機(jī)關(guān)職能的原則性規(guī)定看，對(duì)于這種行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督顯然是欠缺法律依據(jù)的。而立足對(duì)于條文本身的反面解釋以及全文體系解釋，也不難得知檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政活動(dòng)本身并無監(jiān)督權(quán)利。司法實(shí)踐中，從最高人民法院關(guān)于檢察院抗訴的一系列批復(fù)來看，對(duì)于檢察監(jiān)督應(yīng)有所限定也反映出司法共識(shí)。值得一提的是，1954年的檢察機(jī)關(guān)組織法曾規(guī)定，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是夠合法，行政機(jī)關(guān)工作人員是否遵守法律，行使檢察權(quán)。但1979年頒布的檢察機(jī)關(guān)組織法刪去了這一內(nèi)容。而1954 年憲法也曾規(guī)定，“中華人民共和國(guó)最高人民檢察院對(duì)于國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級(jí)人民檢察院和專門檢察院依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)�！�
即便在強(qiáng)制隔離戒毒的實(shí)施過程中，貪污、瀆職行為而進(jìn)行的司法監(jiān)督，也屬于刑事司法監(jiān)督，監(jiān)督方式也僅限于偵查、公訴等監(jiān)督方式，而不涉及日常工作方式、活動(dòng)的監(jiān)督。更不用說，由于職務(wù)行為由于逾越行政權(quán)執(zhí)行的邊界，觸犯了刑事法律，檢察機(jī)關(guān)立案查處也屬于刑事訴訟活動(dòng)的范疇，其監(jiān)督也屬于刑事司法監(jiān)督，而非行政執(zhí)法監(jiān)督。
困境二 監(jiān)督方式的不甚明確
監(jiān)督權(quán)行使法律依據(jù)的欠缺，使得監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督方式付之闕如也就不足為奇。實(shí)踐中，部分駐所檢察室對(duì)于強(qiáng)制隔離戒毒，若與勞動(dòng)教養(yǎng)一并執(zhí)行的，一般只能依托勞動(dòng)教養(yǎng)檢察辦法間接進(jìn)行監(jiān)督，但對(duì)于勞教所整體轉(zhuǎn)制的或無勞教人員勞教所掛強(qiáng)制隔離戒毒所的監(jiān)督則無法監(jiān)督，無從監(jiān)督，即便斗膽監(jiān)督，其監(jiān)督模式也是無序的，經(jīng)常會(huì)碰到監(jiān)督什么、如何監(jiān)督、怎樣監(jiān)督的困惑。實(shí)施方面，不僅面臨與強(qiáng)制隔離戒毒所方方面面的協(xié)調(diào)，監(jiān)督效果因被監(jiān)督者配合程度之不同而有所，即便監(jiān)督，效果也不甚明顯。至于監(jiān)督范圍方面，入所、出所檢察、所外就醫(yī)、變更執(zhí)行措施的內(nèi)容、方法，教育、治療活動(dòng)的監(jiān)督內(nèi)容、方法等等都是摸著石頭過河。
無賴之余，只能沿用勞教檢察方法進(jìn)行戒毒措施的實(shí)施監(jiān)督，但勞教與戒毒措施畢竟性質(zhì)有異，方式上戒毒措施也更注重治療與教育，適用勞教檢察方法進(jìn)行監(jiān)督其合法性存疑，且不免受二勞教的詬�。涣韯t，對(duì)司法行政機(jī)關(guān)主管的強(qiáng)制隔離戒毒所管理，勞動(dòng)教養(yǎng)管理局已先后出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，但多數(shù)尚在試行階段，個(gè)中爭(zhēng)議且較多，且不論集運(yùn)動(dòng)員、裁判員一身的弊病，引用勞教檢察方式進(jìn)行監(jiān)督，難免使監(jiān)督流于形式，效果大打折扣。
（二）檢察監(jiān)督的理論及實(shí)證法依據(jù)
法治框架下，有限政府是法治實(shí)現(xiàn)的基本保障，但他同時(shí)要求政府的權(quán)力應(yīng)該嚴(yán)格地受到法律的限制，要求政府的行為不得違背法治所認(rèn)可的價(jià)值前提，即法治下的政府又必須是有限政府。而有限政府的核心問題即權(quán)力均衡問題。恰如博登海默所言，“對(duì)權(quán)力統(tǒng)治在構(gòu)建社會(huì)和社會(huì)運(yùn)作方面的特征所做的考察表明，在權(quán)力未受到控制時(shí)，可以將他比作自由流動(dòng)、高漲的能量，而且結(jié)果往往具有破壞性。權(quán)力的形式常常以無情的和不可忍受的壓制為標(biāo)志，在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，他極易造成緊張、磨擦和突變。這在權(quán)力可以通行無阻的社會(huì)制度中，發(fā)展趨勢(shì)往往是社會(huì)上的權(quán)勢(shì)者壓迫或剝削弱勢(shì)者”[9]。問題在于 “毫無疑問，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們也會(huì)像任何其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益�！盵10]
從強(qiáng)制隔離戒毒措施執(zhí)行的特征來說，它是實(shí)現(xiàn)行政決定的手段，是行政權(quán)的延伸。雖然在公共行政事務(wù)管理中，它發(fā)揮著重要作用，但“每個(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極至，這是一條萬股不易的經(jīng)驗(yàn)”，其自身又存在擴(kuò)張性、易腐性。一旦公權(quán)力異化，公民私權(quán)的合理訴求不免受到威脅。
可見，限制行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制隔離戒毒中的執(zhí)行權(quán)限，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行行為的外部監(jiān)督，才是保障強(qiáng)制隔離戒毒執(zhí)行活動(dòng)合法、合理、合目的的必由之路。而檢察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督無疑具有得天獨(dú)厚的制度優(yōu)勢(shì)。
《憲法》第三十七條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”第一百二十九條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)�！彪m然，作為國(guó)家根本大法，憲法具有綱領(lǐng)性、原則性強(qiáng)的特性，而限于篇幅也不可能對(duì)檢查機(jī)關(guān)職權(quán)具體加以列舉，但檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位和監(jiān)督范圍方面的未作限制，對(duì)于行政決定實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，自然是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有文義，因?yàn)閺姆山忉尩慕嵌瓤�，“一個(gè)詞語的外延總是由其內(nèi)涵決定的。對(duì)法律的限縮解釋自然不能違背一個(gè)詞匯或條文的內(nèi)涵，這應(yīng)是限縮解釋的一個(gè)原則。”[11]通過限制解釋途徑加以限制既無實(shí)在法依據(jù)也沒有必要，而逾越法律條文本有含義進(jìn)行目的性限縮更沒有適用余地，因?yàn)榱⒎ㄕ卟⒎浅鲇谑韬龆乖摲l之涵蓋范圍得以擴(kuò)大。對(duì)包含強(qiáng)制隔離戒毒措施執(zhí)行條文在內(nèi)的禁毒法的執(zhí)行進(jìn)行法律監(jiān)督，也屬于憲法第一百二十九條之應(yīng)有之意。而從目的解釋及體系解釋層面看，更是說明了對(duì)于行政行為的合法性進(jìn)行法律監(jiān)督也屬于檢察權(quán)范疇。這一點(diǎn)，在《行政訴訟法》第六十四條中已有所應(yīng)證，“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”
雖然《人民檢察院組織法》《檢察官法》沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政行為執(zhí)行的監(jiān)督，雖然其對(duì)于檢察職權(quán)的規(guī)定屬于例示性規(guī)定，但卻指出了按照合憲解釋規(guī)則并參照原則性規(guī)定全面判斷審視檢察職權(quán)內(nèi)涵的必要性，實(shí)際上，而對(duì)于檢察權(quán)的內(nèi)涵與外延的厘定一直處于發(fā)展變化過程之中，雖然高檢院沒有就強(qiáng)制隔離場(chǎng)所的派駐檢察出具指導(dǎo)意見，但對(duì)于戒毒措施執(zhí)行活動(dòng)中存在的相關(guān)違法行為，檢察機(jī)關(guān)仍然具有行使檢察權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督的余地。這在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》和監(jiān)督對(duì)象的規(guī)范性文件中都得到確認(rèn)�！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第一條對(duì)于檢察建議的定義中已經(jīng)明確將“促進(jìn)社會(huì)管理、服務(wù)”作為檢察機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。至于檢查建議的啟動(dòng)講，只要符合第四條“提出檢察建議應(yīng)當(dāng)有事實(shí)依據(jù)，并且符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確，切實(shí)可行”的要求，就可以依法發(fā)出，而無需發(fā)案單位的行為已經(jīng)經(jīng)過司法機(jī)關(guān)、上級(jí)主管單位或發(fā)案單位自行確認(rèn)違法。換言之，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行為本身的違法與否自行判斷，而不一定以相關(guān)行為被確認(rèn)違法為啟動(dòng)檢察建議的前提條件。而從檢察建議的實(shí)施對(duì)象看，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第五條規(guī)定，“人民檢察院在檢察工作中發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，可以提出檢察建議：（一）預(yù)防違法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落實(shí)，存在犯罪隱患的；（二）行業(yè)主管部門或者主管機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)或改進(jìn)本行業(yè)或者部門的管理監(jiān)督工作的；（三）民間糾紛問題突出，矛盾可能激化導(dǎo)致惡性案件或者群體性事件，需要加強(qiáng)調(diào)解疏導(dǎo)工作的；（四）在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)對(duì)有關(guān)人員或行為予以表彰或者給予處分、行政處罰的；（五）人民法院、公安機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)和勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在苗頭性、傾向性的不規(guī)范問題，需要改進(jìn)的；（六）其他需要提出檢察建議的�！睓z察建議的適用范圍非常廣泛，行政管理活動(dòng)領(lǐng)域內(nèi)的違法情況亦無例外�！稄�(qiáng)制隔離戒毒人員管理工作辦法（試行）》第四十三條也認(rèn)可了強(qiáng)戒人員死亡處理活動(dòng)的檢察監(jiān)督，“強(qiáng)制隔離戒毒人員在強(qiáng)制隔離戒毒所內(nèi)死亡的，憑醫(yī)院出具的死亡證明，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)檢驗(yàn)后，通知死者親屬、所在單位和戶籍所在地公安機(jī)關(guān)。親屬對(duì)死亡提出異議要求司法鑒定的，由強(qiáng)制隔離戒毒所組織鑒定，鑒定費(fèi)用由親屬承擔(dān)”�！督涠緱l例》（草案）第五十條（戒毒人員死亡的處理）進(jìn)一步肯定了這一點(diǎn)，“強(qiáng)制隔離戒毒人員在強(qiáng)制隔離戒毒期間死亡的，公安機(jī)關(guān)、司法行政部門應(yīng)當(dāng)組織法醫(yī)或者聘請(qǐng)醫(yī)生作出死亡鑒定，經(jīng)同級(jí)人民檢察院檢驗(yàn)后，填寫死亡通知書，通知死者家屬、所在單位和戶籍所在地公安派出所；家屬不予認(rèn)領(lǐng)的尸體，由公安機(jī)關(guān)、司法行政部門予以火化。”
事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)也具有非常明顯的優(yōu)勢(shì)。其一，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督，能夠彌補(bǔ)審判監(jiān)督被動(dòng)性之不足 。而且由于檢察監(jiān)督權(quán)不具備終局決定的功能，即能起到制止違法、預(yù)防違法，節(jié)約社會(huì)成本，而且不易產(chǎn)生權(quán)力濫用并對(duì)相關(guān)主體的權(quán)力、權(quán)利造成不可逆轉(zhuǎn)的終局影響；其二，檢察監(jiān)督的外部性，能克服執(zhí)行救濟(jì)手段單一的弊端，并能保證對(duì)強(qiáng)制隔離措施執(zhí)行監(jiān)督的常態(tài)化和連續(xù)性�！澳壳�，對(duì)限制或者剝奪人身自由的行政處罰和行政強(qiáng)制措施，當(dāng)事人可以向行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，也可以向人民法院提起行政訴訟，但是這兩種救濟(jì)渠道都有一定的局限性：行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的一種內(nèi)部監(jiān)督，復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人具有行政隸屬關(guān)系，其中立性與公正性容易受到質(zhì)疑，且“復(fù)議不停止執(zhí)行”；行政訴訟周期較長(zhǎng)，當(dāng)事人花費(fèi)的時(shí)間、金錢、精力等訴訟成本較高，行政訴訟一般遵循“訴訟不停止執(zhí)行”的原則，法院從立案到作出生效判決之間的時(shí)間較長(zhǎng)，可能法院的判決生效后針對(duì)當(dāng)事人的行政處罰和行政強(qiáng)制措施已經(jīng)執(zhí)行完畢了。在這種情況下，如果沒有一種有效的專門法律監(jiān)督，就無法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。而由于檢察監(jiān)督是外部監(jiān)督，具有中立性、即時(shí)性和權(quán)威性等特點(diǎn)，它能夠兼顧公正與效率，能夠取得較好的監(jiān)督實(shí)效，且能夠?yàn)楫?dāng)事人接納�！盵12]
三、禁毒法語境下的強(qiáng)制隔離戒毒所檢察監(jiān)督創(chuàng)新方式
筆者以為，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于強(qiáng)制隔離戒毒措施執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)力，即能彌補(bǔ)內(nèi)部完善的短板，又能延伸監(jiān)管的廣度和深度，是較為可行的監(jiān)督方式，但檢察機(jī)關(guān)并非萬能，檢察權(quán)的無限擴(kuò)張只會(huì)造成另一個(gè)極端，所以在對(duì)強(qiáng)制隔離戒毒措施執(zhí)行配置檢察權(quán)之時(shí)，一方面，應(yīng)該尊重檢察權(quán)構(gòu)造的基本原則，因?yàn)椤霸诰哂谢舅痉?gòu)造統(tǒng)一性基礎(chǔ)上建立起來的檢察制度，在具有一類共同的職能、組織和活動(dòng)特征的同時(shí)，遵循著不同的發(fā)展特點(diǎn)，堅(jiān)持著不同的法治理念。這些差異性是我們推進(jìn)檢察制度改革的過程中應(yīng)當(dāng)注意的�！盵13]并且“法律賦予檢察機(jī)關(guān)哪些職權(quán)，在各國(guó)的法律制度中既有某些共同的因素，也又某些不同的因素”“檢察權(quán)內(nèi)容上的區(qū)別，至少是由以下三個(gè)因素決定的：第一，檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)……；第二，法制傳統(tǒng)……；第三，本國(guó)的實(shí)際情況。因此，我們?cè)谘芯恐袊?guó)檢察權(quán)的構(gòu)造時(shí)，也應(yīng)當(dāng)充分考慮中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位、中國(guó)法律文化的傳統(tǒng)和中國(guó)的國(guó)情。”[14]另一方面，應(yīng)該嚴(yán)格貫徹限權(quán)的思想，有所為有所不為，力求權(quán)力限制與私權(quán)保護(hù)之間、行政權(quán)與司法權(quán)之間、內(nèi)部完善與外部監(jiān)督之間的無縫結(jié)合，以達(dá)到檢察權(quán)配置的初衷。值此《戒毒條例》起草如火如荼之際，為深入打好禁毒戰(zhàn)役這場(chǎng)人民戰(zhàn)役，筆者建議，應(yīng)著力從以下方面健全、完善強(qiáng)制隔離戒毒所的檢察權(quán)配置。
其一，加強(qiáng)立法，制度層面保證強(qiáng)制隔離戒毒所檢察監(jiān)督的系統(tǒng)化、法制化、常態(tài)化。
目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的內(nèi)容包括偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及刑罰執(zhí)行監(jiān)督，權(quán)力作用方式上體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力之間干預(yù)與制約關(guān)系。其區(qū)別于黨、政機(jī)構(gòu)體系中的紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察，也區(qū)別于刑事訴訟活動(dòng)中的檢察職權(quán)；雖然目前檢查監(jiān)督的領(lǐng)域更多的為刑事訴訟以及刑罰的執(zhí)行活動(dòng)，但“監(jiān)督所應(yīng)具有的權(quán)威不僅僅來自權(quán)力的等級(jí)結(jié)構(gòu)，而且來自不同權(quán)力自身的合理性與合法性�！盵15]筆者非常贊同這樣一種認(rèn)識(shí)，“我國(guó)的人民代表大會(huì)制度決定了在人大權(quán)力之下行政權(quán)、司法權(quán)和檢察權(quán)這三權(quán)也應(yīng)該是平等制衡的關(guān)系，人民檢察院除了可以對(duì)法院進(jìn)行監(jiān)督以外，還可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。由于行政權(quán)的范圍很廣，涉及到社會(huì)的方方面面，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有的行政行為進(jìn)行監(jiān)督也是不現(xiàn)實(shí)的，因此除了通過對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重違法構(gòu)成職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行偵查行使監(jiān)督權(quán)以外，法律應(yīng)該有選擇地設(shè)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的范圍。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定了檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行和勞教活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，筆者認(rèn)為，在將來的法律制度建構(gòu)中，還應(yīng)該適當(dāng)擴(kuò)大檢察院對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督范圍，建議在修改人民檢察院組織法時(shí)規(guī)定：重要的限制或者剝奪人身自由的行政處罰和行政強(qiáng)制措施，接受人民檢察院的監(jiān)督。”[16]
因此，一方面，檢察機(jī)關(guān)自身要要加強(qiáng)與決定作出機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)交流，積極探索監(jiān)督機(jī)制前移、監(jiān)督效果評(píng)價(jià)長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，集思廣益，同時(shí)積極建言獻(xiàn)策，結(jié)合實(shí)踐積極提出有針對(duì)性的立法建議，依法參與《戒毒條例》等配套法律法規(guī)中共同性條文的起草、論證、完善工作，爭(zhēng)取在立法原則、立法內(nèi)容層面，將進(jìn)步的善法觀念、平衡觀念、效益觀念等立法觀念和完善的條文結(jié)構(gòu)確定下來。以行動(dòng)保證立法本身代表先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展方向，代表先進(jìn)文化進(jìn)步的方向，代表人民根本的利益趨向，既做到憲法的最高權(quán)威與法制統(tǒng)一之間的平衡協(xié)調(diào)；又要貫徹“多數(shù)決”以使立法接近民意，“尊重少數(shù)”以避免立法領(lǐng)域的多數(shù)專制；更要提倡注重經(jīng)驗(yàn)和理性，減少立法過程中的主觀臆測(cè)和長(zhǎng)官意志，重視由本土資源或地方知識(shí)描繪的立法背景。另一方面，權(quán)力機(jī)關(guān)也要加快行政強(qiáng)制法、禁毒配套立法進(jìn)度，并清理、修訂現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)法、禁毒法律法規(guī)以及規(guī)章，將比較成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，引入組織機(jī)構(gòu)法中，立法層面確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于部分行政違法行為的檢察建議權(quán)、獨(dú)立調(diào)查權(quán)，積極探索檢察權(quán)配置與行政權(quán)配置的協(xié)調(diào)、平衡，確認(rèn)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的并存機(jī)制，并做好《人民檢察院組織法》第五條的修訂論證工作，在法律層面賦予限制人身自由行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督權(quán)能。并在既有的檢查建議權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)的職權(quán)，既要防止杜絕打著法律監(jiān)督旗號(hào)濫用檢察權(quán)的現(xiàn)象，更要防止以缺少法律依據(jù)為由不去作為，躺在權(quán)利之上睡覺的情況；同時(shí)，要嚴(yán)格按照《立法法》的規(guī)定審視現(xiàn)有強(qiáng)制隔離戒毒法律法規(guī)的主體制定權(quán)、制定程序、立法范圍，將主管行政單位的立法、行政活動(dòng)真正納入到，避免《立法法》第71條第2款“部門規(guī)章制定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”成為空文。減少立法之間的位階沖突，立法之間的內(nèi)容矛盾。
其二，健全程序法制，出臺(tái)強(qiáng)制隔離戒毒場(chǎng)所檢察權(quán)配置及流程管理方面的司法解釋。
總共2頁 1 [2]
下一頁
