[ 鄧久發(fā) ]——(2010-11-1) / 已閱11157次
論民事執(zhí)行實施權和裁決權兩權分立機制的構建
鄧久發(fā) 李周珍
[摘要] 隨著我國司法改革不斷推進，全國法院系統(tǒng)積極開展執(zhí)行工作改革，建立執(zhí)行分權機制已是大勢所趨。本文通過對民事執(zhí)行權概念及特征的把握，從執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權兩權分立運行改革的意義、分權模式等方面進行了論述，并闡明了執(zhí)行實施權和裁決權的內容、機構設置、人員配備、兩權制約等方面的內容，探索建立符合法院執(zhí)行工作規(guī)律的執(zhí)行分權運行機制，以執(zhí)行公正為核心，以公開、高效、廉潔為目標，從體制上加強對執(zhí)行權的監(jiān)督和制約。
[關鍵詞] 執(zhí)行權；裁決權；實施權；兩權分立
長期以來，由于對執(zhí)行工作的特殊性、獨立性缺乏足夠的認識，我國在司法實踐中往往將執(zhí)行工作作為審判工作的延伸，采取超職權主義的執(zhí)行模式，過分強調執(zhí)行權實施的結果。執(zhí)行權的高度集中行使，一方面造成社會對法院執(zhí)行工作期望值過高，不管什么原因出現(xiàn)執(zhí)行不能，當事人都歸咎于法院；另一方面，執(zhí)行案件分配到承辦人后，從調查被執(zhí)行財產到采取執(zhí)行措施，從變更、追加執(zhí)行主體到審查處理案外人異議，從采取民事制裁措施到審查對民事制裁措施的復議申請等，都由執(zhí)行員一人作主，缺乏必要的透明度和公開性，無法從權力運行機制上保證執(zhí)行公開、公正，容易造成執(zhí)行權的濫用，損害當事人的合法權益。權力不受制約監(jiān)督必然導致濫用和腐敗，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。[1]在執(zhí)行權運行機制改革過程中，對執(zhí)行權進行合理配置，將傳統(tǒng)的執(zhí)行權分解為實施權和裁判權并分權行使非常必要，是構建執(zhí)行權監(jiān)督制約機制，防止執(zhí)行權濫用，最終實現(xiàn)執(zhí)行的公正和效率的關鍵。
一、民事執(zhí)行權的概念及特征
（一）民事執(zhí)行權的概念
民事執(zhí)行權，指國家民事執(zhí)行機關在特定的條件下為落實已生效法律文書確定的內容所依法享有的．指向性明確且極具強制性的一種權能。[2]
�。ǘ┟袷聢�(zhí)行權的特征
民事執(zhí)行權依我國現(xiàn)行法律規(guī)定由人民法院行使，主要具備以下幾個特征：
1.強制性。民事執(zhí)行權是當義務人拒不履行生效的法律文書確定的義務時，執(zhí)行機關以國家強制力為后盾，以強迫債務人履行義務為手段，實現(xiàn)債權人債權的一種國家權力，與當事人主動履行義務相對應。強制性是民事執(zhí)行權最為重要的特征，是執(zhí)行程序得以順利進行的重要保證。
2.專屬性。民事執(zhí)行權是國家統(tǒng)治權的一部分，因此，民事執(zhí)行權是專屬于國家的。但是，作為一個抽象的政治實體，國家無法直接行使民事執(zhí)行權，所以需要以法律形式將該權力授予專門的國家機關，由其直接行使，其他任何組織和個人均不能成為行使民事執(zhí)行權的主體。民事執(zhí)行權的專屬性特征，能夠保證國家統(tǒng)治權的完整性，與其他國家權力共同實現(xiàn)國家職能。
3.制約性。雖然民事執(zhí)行權是一種國家權力，但其作用于私權領域，是公權力對私權利的干涉，因此在運行過程中必然受到私權的制約，以體現(xiàn)公權對當事人處分權的尊重，防止公權力侵犯私權利。比如在民事執(zhí)行權的啟動方面，除了法律規(guī)定的幾種案件由審判員移送執(zhí)行員執(zhí)行外，其他案件一般必須由當事人申請才能啟動執(zhí)行程序。不僅民事執(zhí)行權的啟動要受當事人處分權的制約，而且在執(zhí)行過程中，當事人也能對權力運行產生實質的影響，例如，申請人表示可以延期執(zhí)行、申請人撤銷執(zhí)行申請等行為能夠產生相應的中止執(zhí)行及終結執(zhí)行的效力。
二、 構建執(zhí)行權兩權分立運行機制
建立執(zhí)行兩權分立制度，就是使傳統(tǒng)執(zhí)行權一分為二，行使執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權的人各司其職，各負其責，互相監(jiān)督，互相制約�？v觀世界上大部分國家，執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權也都是分立行使的。[3]
（一）執(zhí)行實施權的主要內容
1.調查權。調查權是實施強制執(zhí)行的一項重要權力，是保障執(zhí)行實施的重要條件。執(zhí)行程序中的調查權包括：查證、調查被執(zhí)行人的財產狀況；責令被執(zhí)行人據(jù)實報告財產狀況和履行能力；執(zhí)行人員在進行調查和調查遇阻時，有權采取必要的強制措施排除妨害等。
2.實施強制措施權。執(zhí)行人員經調查發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產時，可根據(jù)金錢、動產、不動產和財產權利等不同的執(zhí)行對象，分別采取查封、扣押、凍結、劃撥、提取收入等強制執(zhí)行措施。
3.執(zhí)行財產處分權。對已經實施查封、扣押、凍結等強制執(zhí)行措施的財產，行使實施權的執(zhí)行人員可根據(jù)具體情況在依法委托評估后決定采取強制拍賣、變賣、以物抵債等處分性措施。
4.其他執(zhí)行實施權。執(zhí)行程序中的其他執(zhí)行實施行為還包括：執(zhí)行財產變現(xiàn)后價款的發(fā)放；執(zhí)行款項的收取與支付；參與執(zhí)行中分配方案的制定與財產的分配；送達執(zhí)行中的各種法律文書；對執(zhí)行案件提出執(zhí)行中止、執(zhí)行終結的建議等等。
�。ǘ﹫�(zhí)行裁決權的主要內容
1.審查權。執(zhí)行機構接到執(zhí)行案件后，首先要對執(zhí)行依據(jù)進行審查，其主要內容包括：提起執(zhí)行的手續(xù)是否完備，執(zhí)行法院對案件有無管轄權，申請執(zhí)行的法律文書是否符合條件、是否已生效，執(zhí)行當事人是否合格，申請執(zhí)行是否超過了法律規(guī)定的期限，當事人之間是否已經達成和解協(xié)議等。經審查確定申請執(zhí)行的權利確實存在，即作出執(zhí)行裁定，開始對債務人的執(zhí)行。
2.執(zhí)行異議裁決權。執(zhí)行當事人和利害關系人在執(zhí)行過程中提出的程序異議和實體異議，如對執(zhí)行人員違法執(zhí)行的異議、案外人就執(zhí)行標的物主張所有權的異議等，執(zhí)行人員有權在執(zhí)行程序中予以裁決。
3.參與分配裁決權。參與分配中需裁決的事項主要有：對執(zhí)行標的物享有法定優(yōu)先權、法定抵押權和擔保物權的其他債權人申請參加分配，是否準許的決定；執(zhí)行債權人、其他債權人或債務人對分配有不同意見時進行裁決。
4.中止執(zhí)行、終結本次執(zhí)行程序及終結執(zhí)行的裁定權。在執(zhí)行過程中，當發(fā)生民事訴訟法上規(guī)定的應當中止執(zhí)行或終結執(zhí)行的情形時，執(zhí)行法官有權裁定中止執(zhí)行、終結本次執(zhí)行程序或終結執(zhí)行。
5.復議決定權。按民事訴訟法第105條之規(guī)定，當事人或負有協(xié)助執(zhí)行義務的單位對執(zhí)行法院作出的拘留、罰款決定不服的，可以向上一級法院申請復議。為充分保障有關當事人的權利，許多法院在有關規(guī)定及流程管理中還增加了對執(zhí)行裁決不服的復議程序。
6.其他重大事項裁決權。執(zhí)行程序中的其他重大事項還包括：被執(zhí)行主體的變更和追加；執(zhí)行擔保的審查和接受；公證債權文書和仲裁裁決的不予執(zhí)行；決定暫緩執(zhí)行等。
7.執(zhí)行復查權及糾錯權。目前因執(zhí)行救濟制度不健全，當事人或利害關系人的權利在執(zhí)行中受到侵害時，更多的是向本院院長或上級法院，以及向人大、檢察院提出執(zhí)行申訴，申請救濟。對這類申訴，應有專門的機構、專門人員進行復查，如發(fā)現(xiàn)錯誤，依照法定程序進行糾錯。這些也應屬于執(zhí)行裁決權的范疇。
�。ㄈ﹫�(zhí)行機構設置及人員配置構想
構建執(zhí)行權兩權分立運行機制，將執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權交由不同的部門行使，貫徹分權運行的理念，進行兩權分工與合作，能在更高層次上實現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一。要確保兩種權能的有效發(fā)揮，執(zhí)行實施機構與執(zhí)行裁判機構必須分離，即執(zhí)行局與執(zhí)行裁判庭并列。[4]筆者認為，法院內應設職級并列的執(zhí)行庭和執(zhí)行局，二者互相獨立互不隸屬，分別行使執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權。同時，要按照行政權與司法權的不同屬性，遵循其權力運行規(guī)律，對行使執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權的組織與人員進行合理安排。
1.設立執(zhí)行庭。執(zhí)行中不可避免地存在著裁判活動。[5]裁決權的行使對實施權起決定和引導作用。[6]執(zhí)行裁判權由專門設立的執(zhí)行庭行使，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的實體和程序爭議進行裁決。上下級法院執(zhí)行庭各自獨立行使裁決權，不存在行政上的隸屬關系，上級法院執(zhí)行庭只能通過審判監(jiān)督程序對下級法院的裁決進行事后監(jiān)督，以保證執(zhí)行法官的獨立性。執(zhí)行庭遵循少而精的原則，配備一定數(shù)量的執(zhí)行法官，歸入法官序列，與其他審判庭室的法官按照同一標準選拔和任命。為避免法院機構膨脹，執(zhí)行庭可由原執(zhí)行程序中進行執(zhí)行裁決的人員組成，并將其從原執(zhí)行機構中剝離出來，列入審判序列。民事執(zhí)行裁決機構獨立設置，較之于其在執(zhí)行局內設置，優(yōu)勢在于保證民事執(zhí)行權的有效分權，發(fā)揮民事裁決權對民事執(zhí)行權的監(jiān)督作用；執(zhí)行裁決權由專門的執(zhí)行法官行使，較之于民事執(zhí)行裁決權由其他業(yè)務庭的法官兼任行使，最大的優(yōu)勢就體現(xiàn)在效率上。執(zhí)行法官熟悉執(zhí)行工作，熟悉案情，沒有其他審判業(yè)務分散精力，能夠在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢的基礎上迅速做出判斷和裁決，提高執(zhí)行工作的效率。同時，在執(zhí)行裁決庭配備一定數(shù)量的書記員，輔助法官并從事文書送達等事務性工作，保證執(zhí)行法官的專業(yè)性和中立性。
2.設立執(zhí)行局。在法院設執(zhí)行局，由執(zhí)行員負責民事案件的具體執(zhí)行工作，其組織機構及工作原則遵循行政權運行的規(guī)律。執(zhí)行局與法院內其他審判庭室互相獨立，上下級法院的執(zhí)行局之間實行統(tǒng)一領導，垂直管理，便于集中各局資源，保證執(zhí)行工作的順利開展，形成統(tǒng)一管理、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一指揮的局面。上級法院執(zhí)行局可依法對下級法院執(zhí)行實施權的具體行使情況進行事前和事后監(jiān)督，發(fā)揮內部監(jiān)督的效率優(yōu)勢。執(zhí)行員列入公務員序列，按照公務員標準統(tǒng)一進行選拔、任命和考核。執(zhí)行局實行首長負責制。根據(jù)各地執(zhí)行權行使的實踐及法律的規(guī)定，可以在執(zhí)行局配置一定數(shù)量的司法警察，聽令于執(zhí)行員，不具有獨立的意志。這種制度安排可以在保證執(zhí)行改革穩(wěn)定性(即執(zhí)行權仍由法院行使)的前提下，在法院系統(tǒng)內進行最大程度的分權，達到執(zhí)行權內部制約的目的，同時也為執(zhí)行權配置今后的發(fā)展打下了基礎。
三、實行執(zhí)行權兩權分立運行機制的意義
執(zhí)行分權模式，是執(zhí)行機構改革中重要組成部分，民事執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權兩權分立運行，打破了原有的集權式的封閉的運行機制，使民事執(zhí)行權的行使更具民主性和開放性，其合理的分工，是提高工作效率的基礎，通過分權形成權責明確、各司其職的良性運行機制，是權力運行更加順暢的保證。執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁決權兩權分立運行機制的意義主要有如下幾點：
（一）實現(xiàn)執(zhí)行資源優(yōu)化配置
在兩權分立的機制運行模式下，根據(jù)不同案件的不同特點，依據(jù)不同權能的特征配備不同的執(zhí)行人員，根據(jù)其個人的不同特點安排不同的執(zhí)行任務，使其各司其職、各負其責，有效取得執(zhí)行代價與執(zhí)行收益的最優(yōu)化平衡。兩權分立運行確保了高效辦案，主要表現(xiàn)為：
1.實現(xiàn)資源優(yōu)化組合。對于有執(zhí)行條件且不須進行裁決的案件，由有執(zhí)行實施權的辦案組依照法定程序實施強制執(zhí)行，從而實現(xiàn)最大的經濟效益。
2.依法保護執(zhí)行當事人的合法權益。對于執(zhí)行難度較大，且需要做出裁決的案件，投入相對精干的執(zhí)行力量，由執(zhí)行裁決組依照法定程序公開、公正地行使審查、裁判權。
3.具有節(jié)約司法資源的質效。對不具備執(zhí)行條件的案件，受被執(zhí)行人履行能力的限制，被執(zhí)行人確無可供執(zhí)行的財產或申請人不能提供被執(zhí)行人下落或財產的線索，可以采取中止執(zhí)行或發(fā)放《債權憑證》的方式，對當事人享有的債權和強制執(zhí)行請求權依法確認，中止執(zhí)行或終結本次執(zhí)行活動，將繼續(xù)查找被執(zhí)行人下落或財產線索的責任轉由申請人承擔，同時明確告知當事人在被執(zhí)行人具備履行能力時，可以隨時行使強制請求權并恢復執(zhí)行。對此類情況的案件除恢復執(zhí)行的外，不再投入執(zhí)行力量，以避免因進一步無效投入造成執(zhí)行資源的浪費。
（二）最大限度確保執(zhí)行程序公正
在執(zhí)行程序中，程序法具有優(yōu)于實體法的地位，執(zhí)行程序具有高于執(zhí)行結果的意義，執(zhí)行程序公正與否可以作為評判執(zhí)行結果的依據(jù)。對涉及執(zhí)行異議、監(jiān)督機構關注、當事人上訪、變更追加被執(zhí)行主體、執(zhí)行案件涉及的法律關系沒有明文規(guī)定等情況，一律經過執(zhí)行聽證，依法賦予當事人充分的舉證、質證、辯論的權利，有利于執(zhí)行當事人的直接參與，平等地保護了雙方當事人的合法權益，也便于監(jiān)督機關以及社會公眾對執(zhí)行程序的監(jiān)督。
�。ㄈ└纳妻k理執(zhí)行案件過程中權力過于集中的問題
傳統(tǒng)的執(zhí)行權運行模式存在的弊端就是執(zhí)行權的高度集中。一起執(zhí)行案件交給執(zhí)行員后，整個執(zhí)行過程均由執(zhí)行員一個人說了算。由于執(zhí)行員手中的權力過大且集中，又缺乏有效的監(jiān)督和制約機制，具有很大的主觀性和隨意性，容易造成錯誤執(zhí)行，甚至違法執(zhí)行，同時也使外來的不法干預有機可乘，致使執(zhí)行的司法獨立無司法保障。實行兩權分立機制，分流過于集中的權力，能有效改善這一問題。
�。ㄋ模⿵娀瘍炔勘O(jiān)督，促進案件質量的提高，杜絕執(zhí)行干警違法辦案、實現(xiàn)執(zhí)行公正
沒有制約的權力容易導致腐敗，任何權力都有被濫用的可能，執(zhí)行案件由一個人說了算，監(jiān)督軟弱無力，導致執(zhí)行亂、亂執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在，執(zhí)行員或怠于行使執(zhí)行權滋生執(zhí)行難，或濫用執(zhí)行權出現(xiàn)執(zhí)行亂。金錢案、關系案和人情案也沒有從根本上得到遏制，執(zhí)行效率和執(zhí)行質量低下。因此必須改變執(zhí)行權集中行使的狀況，分解執(zhí)行權，實現(xiàn)權力制衡。執(zhí)行分權，不但有兩權的制約，而且也帶來了執(zhí)行的透明度和公開性，從而促進執(zhí)行工作的廉潔性。
（五）提高了執(zhí)行法官依法執(zhí)行的水平和能力，增強了執(zhí)行法官的責任心
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