[ 魏敏 ]——(2011-7-1) / 已閱24431次
一、銀行危機救助法律制度概述
（一）銀行危機救助法律制度的概念
1、銀行危機的界定
自從銀行產(chǎn)生以來，銀行危機的陰影就一直如影隨從。作為一種不利的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，盡管人們對于銀行危機早已“耳熟能詳”，但由于銀行的特殊性，要真正對銀行危機作一個簡潔明了，能反映其本質(zhì)特征的界定實屬不易，對此學者也都有自己獨到的見解，但各種觀點都離不開銀行的實質(zhì)。銀行危機的實質(zhì)是，由于各種原因?qū)е铝鲃有曰蚯鍍斝缘臉O度喪失所帶來的市場失敗。其界定標準如下：(1)依靠自身的資源難以支付到期債務；(2)出現(xiàn)了大規(guī)模的擠兌；(3)大量銀行倒閉；(4)政府實施大規(guī)模強制性援救。出現(xiàn)了上述情況的任何一種，就應該認定發(fā)生了銀行危機。
2、危機銀行救助
危機銀行救助指的是不以關(guān)閉清算為前提的銀行事后管理, 政府采用包括宏觀經(jīng)濟和微觀經(jīng)濟制度在內(nèi)的一攬子措施, 旨在改善銀行的流動性狀況, 挽救問題銀行和銀行體系, 使其具有可持續(xù)的金融清償能力、經(jīng)營能力和贏利能力, 從而達到使問題銀行持續(xù)經(jīng)營, 銀行體系穩(wěn)健運行的救援或援助行動。
3、銀行危機救助法律制度
銀行危機救助法律制度是銀行法律制度中的一個重要組成部分。是指對發(fā)生危機的銀行機構(gòu)進行拯救，以恢復其清償能力、經(jīng)營能力，以盡快控制危機，防止系統(tǒng)危機的發(fā)生，維護金融安全，保護存款人和社會公共利益的不同法律效力的法律、法規(guī)共同組成的制度體系。銀行危機救助法律制度是應對金融風險，解決金融機構(gòu)市場退出問題的重要途徑，對維護以銀行業(yè)為核心的金融信用體系有著極為重要的意義和功能。從立法與實踐看, 銀行危機救助主要存在三種法律制度安排, 即中央銀行的最后貸款人制度、存款保險制度和對危機銀行的接管制度。
（二）銀行危機救助法律制度的形成和發(fā)展
1866年后，國外的銀行危機僅引起英格蘭銀行貼現(xiàn)率和準備金的變化，而未引發(fā)英國系統(tǒng)性銀行危機，這表明英格蘭銀行在化解銀行危機方面日漸成熟。英格蘭銀行的成功使其他國家紛紛仿效，成立中央銀行，從而在許多發(fā)達國家形成了有效的銀行危機救助法律制度。這一時期，存款保險制度等現(xiàn)代銀行安全網(wǎng)的基本內(nèi)容均已經(jīng)在不同發(fā)達國家全部或部分出現(xiàn)，在美國、日本，已經(jīng)有專門的政府部門負責對銀行進行監(jiān)督管理。1913年12月23日美國國會通過《聯(lián)邦儲備法》，美國中央銀行聯(lián)邦儲備系統(tǒng)成立，中央銀行發(fā)行鈔票，充當政府的財務代理人，掌握會員銀行儲備，擁有再貼現(xiàn)職能，最后貸款人制度初步形成。
1929—1932年，美國爆發(fā)金融危機，在此沖擊下，西方各主要國家的銀行體系又搖搖欲墜，最后貸款人制度并沒有能夠有效地阻止危機的爆發(fā)和蔓延。于是美國國會于1993年通過了《格拉斯——斯蒂格爾》和《國家住宅法》，隨后設(shè)立了聯(lián)邦存款保險公司和聯(lián)邦儲蓄貸款保險公司，標志著現(xiàn)代存款保險法律制度的建立。30年代的銀行法，確立了美國商業(yè)銀行與投資銀行分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管的原則，擴大了聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力。
這一時期存款保險制度、存款準備金制度、分業(yè)經(jīng)營制度、銀行進入與退出管制、銀行最低資本要求等現(xiàn)代銀行安全網(wǎng)的基本內(nèi)容均己經(jīng)在不同發(fā)達國家全部或部分出現(xiàn)，在美國、日本己經(jīng)由專門的政府部門負責對銀行進行監(jiān)督管理。中央銀行在繼續(xù)促進銀行安全的同時，更為重視運用貨幣政策保持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)健運行，從而從不成熟的最后貸款人變成成熟的最后貸款人。
（三）銀行危機救助法律制度的基本原則
一個國家的銀行危機救助法律制度是涉及多個團體職責和義務的制度系，其基本原則是：保護銀行機構(gòu)免受意外的無償付力；限制銀行故意的過度風險操作；防止和控制銀行擠兌破壞；監(jiān)測和處理無償付能力銀行；當無償付力銀行關(guān)閉后，處理損失。
1、成本最小化原則。銀行危機救助法律制度的成本來自兩個方面：一是救助引起的直接資源成本，包括救助機構(gòu)實施救助過程中所耗費的資源；二是救助引起的間接損失。直接資源成本是指解決銀行危機的費用。間接的效率損失是不易觀察到的，它不表現(xiàn)在政府預算支出的增加上，也不表現(xiàn)為個人直接負擔的成本的加大，但是整個社會的福利水平卻由于這種救助的實施而降低了，同時救助有可能限制競爭的充分展開，救助使市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰的作用不能發(fā)揮，金融資源得不到有效配制，從而降低效率。對健全的金融機構(gòu)而言，救助往往是一種不公平的行為。
2、權(quán)利受監(jiān)督原則。就金融監(jiān)管而言，監(jiān)管權(quán)力是一種公權(quán)力，它與金融機構(gòu)(被監(jiān)管者)的自主經(jīng)營權(quán)利相對應。對銀行危機救助法律制度中的監(jiān)管者進行監(jiān)管，主要表現(xiàn)在監(jiān)管當局存在一定的道德風險。 首先，監(jiān)管當局出于自身的利益考慮，可能不適宜地對銀行機構(gòu)進行干預；其次，監(jiān)管當局可以完全站在銀行機構(gòu)的立場上，隨意決定對銀行機構(gòu)的監(jiān)管標準，以謀求銀行機構(gòu)的回報。監(jiān)管當局的道德風險造成的后果是非常嚴重的，它延誤了解決危機的時機，使社會承擔了更為嚴重的代價。因此，綜合上述的分析，對銀行危機救助法律制度中的銀行監(jiān)管者們進行監(jiān)管有著絕對的必要性。
3、效率原則。在建立銀行危機救助法律制度時，應當同時注重效率的提高，處理好安全和效率的關(guān)系，不能將目標僅僅局限在提高金融效率上，金融安全亦不可偏廢。在金融效率和金融安全中，盡量擴大它們之間的互補性，縮小它們之間的替代性。處理好銀行危機救助法律制度的成本和收益之間的矛盾問題，平衡金融安全與金融效率之間的矛盾關(guān)系，建立銀行危機救助法律制度的目的并非是實行金融壓制和阻礙金融業(yè)的發(fā)展，而是因時而異地追求安全與效率，最終達到安全基礎(chǔ)上的效率提高。
二、我國銀行危機救助法律制度的缺陷
（一）我國銀行危機救助法律制度現(xiàn)狀
我國銀行危機救助制度的內(nèi)容主要規(guī)定在《中國人民銀行法》(1995) 、《商業(yè)銀行法》(1995通過 ，2003年12月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議對其進行修正)，《防范和處置金融機構(gòu)支付風險暫行辦法》(1998) 等法律法規(guī)中, 具體的救助方式有中央銀行提供再貸款給予流動性支持、中央銀行對陷入危機的銀行進行接管或組織并購。
我國對危機銀行的接管制度主要是由商業(yè)銀行法確立的。《商業(yè)銀行法》第64 條規(guī)定, 商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機, 嚴重影響存款人的利益時, 中國人民銀行可以對該銀行實行接管， 接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施, 以維護存款人的利益, 恢復商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力。第65 至68 條對接管決定的發(fā)布、接管組織實施、接管期限、接管終止作了規(guī)定。1995 年10 月中人民銀行依法接管嚴重資不抵債的中銀信托投資公司, 這是中國人民銀行實行接管的第一家金融機構(gòu)。
2006年8月，中國人民銀行向國務院上報了《關(guān)于加快建立我國存款保險制度有關(guān)問題的請示》和《存款保險條例(建議稿)》。全國人大代表、中國人民銀行南昌支行行長高小瓊接受采訪時透露，實施存款保險制度“已是萬事俱備”，目前存款保險條例已經(jīng)上報國務院，有望兩年左右出臺。盡快建立功能完善、權(quán)責統(tǒng)一、管理科學、運行有效的存款保險機構(gòu)。以我國的現(xiàn)實對照，似乎我國目前還不具備建立存款保險制度的充分條件。但是不應把在條件不成熟的情況下建立起的存款保險制度當作政府出資解決金融體我國商業(yè)銀行危機防范與救助法律制度研究系統(tǒng)性危機的替代物，因為這樣做將不利于銀行業(yè)乃至整個金融體系的穩(wěn)定。
（二）我國銀行危機救助法律制度的缺陷
從立法與危機處理的實踐看, 我國為救助危機金融機構(gòu)做出了一定的努力, 及時鎖定了風險, 避免了大范圍的系統(tǒng)危機, 維護了金融的基本穩(wěn)定。但危機救助法律制度也暴露出許多不足, 主要表現(xiàn)在一是現(xiàn)有制度不完善，體現(xiàn)為中央銀行的最后貸款人制度和對危機銀行的接管制度的不足； 二是存款保險制度缺位。
1、最后貸款人制度存在問題
目前，我國與最后貸款人制度的相關(guān)法律、法規(guī)主要有《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》、《防范和處置金融機構(gòu)支付風險暫行辦法》，上述法律法規(guī)對最后貸款人制度規(guī)定，存在一下幾點問題：
（1）拯救標準不明確。 哪些機構(gòu)應該拯救, 哪種程度應該拯救缺乏明確的法律規(guī)定,以至實踐中對危機金融機構(gòu)的救助基本上是無限度的支持,“對所有出現(xiàn)危機的金融機構(gòu)都實行貸款援助、對所有的存款者都實施賠償?shù)倪^度保護, 客觀上鼓勵了銀行進行投機行為, 加劇了金融風險”;
（2）救助工具單一。 目前主要是再貸款, 再貼現(xiàn)等手段運用不多, 且再貸款中多是信用貸款, 抵押貸款很少;
（3）拯救權(quán)過于集中。 表現(xiàn)在目前我國出現(xiàn)問題的金融機構(gòu)多為地方性中小金融機構(gòu), 而《防范和處置金融機構(gòu)支付風險暫行辦法》規(guī)定, 對于出現(xiàn)支付風險后必須通過人民銀行再貸款方式給予流動性支持的金融機構(gòu), 應由人民銀行省級分行提出方案, 報總行審批, 這使處于監(jiān)管一線的分支機構(gòu)在再貸款的動用上沒有決策權(quán), 易延誤拯救的最佳時機;
（4）中央銀行在提供緊急流動性支持時缺乏清楚的配套措施以懲罰銀行不謹慎行為的決策者和受益各方。央行的處境十分被動，在救助時機、救助方式等的決策上，由于存在倒逼機制，往往難有超脫的決策權(quán)和管理機制。
2、危機銀行的接管制度存在的不足
（1）接管標準不明確，我國現(xiàn)行商業(yè)銀行接管人制度的法律缺失。《商業(yè)銀行法》第64 條規(guī)定, 商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機, 嚴重影響存款人的利益時, 中國人民銀行可以對該銀行實行接管。此處“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機”的衡量標準, “嚴重影響存款人的利益”的判定標準, 都缺乏一個相對明晰的界定。
（2）缺乏重整措施。接管組織在接管陷入危機的銀行后, 應采取一系列的重整措施,挽救危機, 幫助銀行恢復正常的經(jīng)營能力。重整措施是挽救銀行危機的關(guān)鍵, 立法應予明確, 但我國《商業(yè)銀行法》對此未作任何規(guī)定。
（3）有關(guān)接管組織制度尚待充實。我國《商業(yè)銀行法》僅規(guī)定接管由銀行監(jiān)督管理機構(gòu)組織實施，但有關(guān)接管組織構(gòu)成、法律地位、工作制度、接管人員的選任和資格限制以及權(quán)利義務都幾近于空白�！渡虡I(yè)銀行法》在第六十五條規(guī)定“接管由國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)決定，并組織實施。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的接管決定應當載明下列內(nèi)容：一是被接管的商業(yè)銀行名稱；二是接管理由；三是接管組織；四是接管期限。接管決定由國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)予以公告。”可見，我國《商業(yè)銀行法》并未對第三項內(nèi)容中接管組織做出任何具體的界定。因此可以說，目前我國立法上并沒有真正意義上的接管人制度。
（4）缺乏對接管的行為限制。我國《商業(yè)銀行法》則規(guī)定接管可能因接管期限屆滿前銀行被宣告破產(chǎn)而終止。由此點看，我國《商業(yè)銀行法》的這種規(guī)定有其合理性，但沒有對接管的行為限制，則接管權(quán)力有被濫用，而導致銀行破產(chǎn)，損害銀行和公眾利益之可能，這就有悖于銀行接管制度的初衷了。再者，我國內(nèi)資、外資和合資銀行一體適用于《商業(yè)銀行法》，若既無接管事因的明確規(guī)定，又無對接管行為的限制，則不利于銀行間公平競爭。
3、存款保險制度缺位
在存款人的保護方面, 我國的存款保險制度研究了10年卻仍遲遲無法出臺，致使我國的金融安全網(wǎng)仍存在著嚴重缺陷。 從近年我國處理危機金融機構(gòu)的實踐看, 我國自始至終對存款人的利益是予以保護的, 等于我國政府提供了一個隱含的存款保險制度, 其實質(zhì)上是國家的信用擔保。而隱含的存款保險制度由于缺乏一個有形的保險基金和明確的“游戲規(guī)則”, 帶有隨意性和模糊性, 因此當某個金融機構(gòu)出現(xiàn)問題時, 公眾極易出現(xiàn)猜疑甚至參與擠兌的強烈動機, 我國一些地方發(fā)生的大面積擠兌的事實說明了這點。而有一個明確的存款保險制度公眾就不會因某個銀行出現(xiàn)危機而擔心自己的存款招致?lián)p失而產(chǎn)生恐慌心理, 導致連鎖反應。因此, 我國迫切需要建立明確的存款保險制度, 由存款保險機構(gòu)分擔一定的救助職責, 消除存款擠兌和恐慌, 維護公眾對銀行的信心。
三、我國銀行危機救助法律制度的改進
（一）我國銀行危機救助法律制度的缺陷產(chǎn)生的原因
1990 年以前, 我國政府對正常銀行救助一直沒有給予充分的重視。從1990 年以后, 隨著我國金融風險的暴露和程度的日益加深, 一些金融機構(gòu)因嚴重違法亂紀, 違規(guī)經(jīng)營, 內(nèi)部失控, 陷入了資不抵債困境, 誘發(fā)了擠兌風險和支付危機。在這種情況下, 我國政府為化解金融風險, 保證金融體系的穩(wěn)健與安全, 對一些金融機構(gòu)實施了救助措施, 并果斷地關(guān)閉了一部分問題嚴重的金融機構(gòu)。政府實施救助的方式包括: 注資、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、地方財政支持、中央財政的暗補或直接償付、商業(yè)銀行并購、同業(yè)拆借等。這些救助措施對于平息危機的擴散和系統(tǒng)性風險的發(fā)生起到了積極的作用, 但也應當看到, 由于我們在防范和化解金融風險方面缺乏經(jīng)驗, 對銀行救助缺乏充分的理論準備, 所以, 既有的銀行救助付出了沉重的代價, 并產(chǎn)生了相當程度的負面效應。總結(jié)我國已有的救助,主要存在以下問題和教訓:
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