[ 魏敏 ]——(2011-7-1) / 已閱24430次
1、政府在救助過程中過多地運用行政手段, 較少運用市場手段,為了追求功能強大而賦予過多的權(quán)力�，F(xiàn)有的這種監(jiān)管制度顛倒了政府管制與市場約束之間的主次關(guān)系, 以行政監(jiān)管代替了市場約束，使得監(jiān)管成本居高不下。政府幾乎承擔(dān)了問題銀行所造成的所有損失,這種高成本中不僅有來自于行政監(jiān)管正常運轉(zhuǎn)所需要的龐大費用開支,而且有來自于因信息傳遞的低速度而導(dǎo)致的效率損失。而高成本低效率的銀行監(jiān)管難以在治理銀行體系脆弱性過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。這樣, 導(dǎo)致了社會、國家信用風(fēng)險的積累, 既不產(chǎn)生分散、轉(zhuǎn)移、補償風(fēng)險的機制, 也無助于提高投資者的風(fēng)險意識；
2、混淆了銀行救助與市場退出的界線。 簡單地用行政兼并代替市場退出, 以犧牲效率為代價為問題嚴(yán)重的銀行打強心針, 使風(fēng)險進(jìn)一步積聚, 不能從本質(zhì)上化解和分散風(fēng)險；
3、金融安全網(wǎng)不夠完善。我國目前的隱性存款保險制度某種程度上加劇了銀行體系的脆弱性，無論是剝離四大國有銀行的不良資產(chǎn)，或是向它們注資，還是向被關(guān)閉金融機構(gòu)提供再貸款，都可看作是政府提供了一種變相的“存款保險服務(wù)”。這種隱性存款保險制度的最大缺陷是強化了金融企業(yè)的道德風(fēng)險。可見，隱性存款保險制度是造成我國銀行業(yè)不良貸款增量居高不下的重要原因。此外，隱性存款保險制度沒有明確的體系構(gòu)成和法規(guī)保障，公眾無法對政府的措施做出預(yù)期，容易誘發(fā)擠兌恐慌。此外，監(jiān)管資源和監(jiān)管手段不足，成為影響監(jiān)管有效性的一個瓶頸。
（二）改進(jìn)和完善我國銀行危機救助法律制度的思考
1、改革中央銀行最后貸款人制度
（1）確立明確的救助規(guī)則。在我國制定一個明確的救助規(guī)則是必要的。其一，可以防止中央銀行受非法干預(yù)，導(dǎo)致緊急貸款救助的濫用。預(yù)先設(shè)立規(guī)則，可以幫助判定是否濫用權(quán)力的行為，增強公眾對中央銀行行為的監(jiān)督；其二，在缺乏經(jīng)驗的情況下，明確的規(guī)則可以使救助工作有章可循，有法可依，減少貸款決策的隨意性、盲目性；其三，緊急救助的透明度可以減少不確定性，對金融機構(gòu)和存款準(zhǔn)入有鎮(zhèn)定效應(yīng)，產(chǎn)生中央銀行會救助危機的良好的心理預(yù)期，從而減弱存款人參與擠兌的心理動機，維護(hù)公眾信心。
（2）完善貨幣市場和公開市場操作，為中央銀行最后貸款手段的及時、靈活、有效的運用創(chuàng)造條件。同時要建立和完善再貸款中的抵押貸款制度，保證中央銀行再貸款的安全。
（3）合理劃分人民銀行總行和各級分支機構(gòu)在危機救助中的職責(zé)，對運用再貸款、動用存款準(zhǔn)備金的權(quán)限可依據(jù)數(shù)額大小在總分支行間進(jìn)行劃分，以把握救助時機，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危機蔓延和減輕存款人的損失，防止單個銀行危機演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機。
（4）加強中央銀行與銀監(jiān)會的合作與協(xié)調(diào)。我國設(shè)立銀監(jiān)會之后，中央銀行負(fù)責(zé)宏觀貨幣政策的制定與實施，銀監(jiān)會專事商業(yè)銀行監(jiān)管。職能的劃分決定了只有銀監(jiān)會才能快速地得到金融風(fēng)險方面的信息，但銀監(jiān)會不可能給發(fā)生擠兌風(fēng)險的銀行以資金救助，因為中央銀行是最后貸款人職責(zé)的履行者，而銀行風(fēng)險一般都具有暫時性、突發(fā)性的特征，一旦不及時救援就會發(fā)生嚴(yán)重的社會問題。因此，在新的監(jiān)管體制下，必須加強中央銀行與銀監(jiān)會的合作與協(xié)調(diào)。建議在未來的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中對中央銀行與銀監(jiān)會在銀行風(fēng)險防范與處置的合作和協(xié)調(diào)方面做出明確規(guī)定，形成制度化的跨部門協(xié)調(diào)機制，以更好地發(fā)揮中央銀行作為最后貸款人的作用。
2、建立明確的存款保險制度
我國存款保險機構(gòu)的職能定位應(yīng)綜合化，存款保險法賦予存款保險機構(gòu)多重職能。
（1）監(jiān)管職能，測重于監(jiān)測投保機構(gòu)的風(fēng)險狀況、建立預(yù)警系統(tǒng)等；
（2）危機救助職能，救助方式設(shè)定為：資金援助，當(dāng)投保機構(gòu)出現(xiàn)支付危機或陷入破產(chǎn)境地時，存款保險機構(gòu)可通過贈款、貸款、購買其資產(chǎn)等，幫助其渡過難關(guān)；協(xié)助并購，協(xié)調(diào)健全金融機構(gòu)對危網(wǎng)投保機構(gòu)進(jìn)行并購或重糾；對危困機構(gòu)實行接管；
（3）破產(chǎn)處置職能，即對救助無望的投保機構(gòu)，經(jīng)法律程序宣告破產(chǎn)后，存款保險機構(gòu)按照有關(guān)法律規(guī)定，對存款人進(jìn)行存款賠付。關(guān)于投保機構(gòu)范圍的確立。立法應(yīng)把投保機構(gòu)的范圍確定為所有在我國境內(nèi)吸收存款的金融機構(gòu)，包括四大國有商業(yè)銀行、全國性及區(qū)域性商業(yè)銀行、城市及農(nóng)村合作銀行、城市及農(nóng)村信用社以及在我國境內(nèi)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的外商獨資銀行、中外合資銀行。此外，還應(yīng)當(dāng)注意以下幾點：第一，存款保險制度的設(shè)計原則就是通過積累沒有發(fā)生嚴(yán)重金融風(fēng)險或擠兌的金融機構(gòu)的資金，對危困金融機構(gòu)進(jìn)行救助，其實質(zhì)是將個別銀行面臨的風(fēng)險通過存款保險機構(gòu)在整個銀行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行分?jǐn)偤脱a償，從而達(dá)到維護(hù)整個銀行體系安全的目的，四大商業(yè)銀行有責(zé)任和義務(wù)通過同業(yè)互助維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。第二，盡管“大則不宜倒”（too big to fail）也是我們遵循的原則，但并非大銀行不需要資金援助，銀行間的緊密聯(lián)系完全可能因部分中小銀行陷入危機而拖累四大商業(yè)銀行。第三，過于狹窄的存款保險范圍不利于維護(hù)一個強大的存款保險基金。
3、完善接管制度
（1）完善接管人法律制度。制定周詳?shù)挠嘘P(guān)接管組織制度，明確接管的標(biāo)準(zhǔn)，對于接管人的任命，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)必須慎之又慎，同時嚴(yán)格接管人的任職資格，明確接管組織的權(quán)利義務(wù)，從而使接管組織在接管危機商業(yè)銀行后有法可依，而不濫用其權(quán)力，危害被接管商業(yè)銀行的利益，從而維護(hù)整個國家的金融秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。同時，應(yīng)注意的是由被接管商業(yè)銀行來承擔(dān)的接管人員的費用應(yīng)限于與接管行為有關(guān)，并應(yīng)注重節(jié)約的原則。
（2）明確重整措施。重整措施應(yīng)包括：對被接管的銀行進(jìn)行整頓和改組：人民銀行發(fā)放臨時貸款，給予資金援助，清理財產(chǎn)，催收債權(quán)。
（3）對接管組織的行為做出必要的限制。我國現(xiàn)行立法缺乏對接管組織行為的限制，使接管組織對危機銀行有較大的自由處置權(quán)。關(guān)于接管期間的限制，在接管期間，接管組織可依法采取使被接管銀行恢復(fù)正常經(jīng)營能力的手段。 關(guān)于接管行為的限制，從接管決定實施之日起，被接管的銀行不再行使經(jīng)營管理權(quán)，而由接管組織代為行使。接管組織的一切行為應(yīng)以挽救銀行、保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融秩序穩(wěn)定為準(zhǔn)則，為此，應(yīng)限制銀行轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和從事高風(fēng)險業(yè)務(wù)行為，接管組織及其人員也不應(yīng)有損害銀行利益及其他人利益的行為。
2001年中國正式成為世界貿(mào)易組織的成員國。根據(jù)《金融服務(wù)協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容》，入世五年后我國將全面放開對外資銀行的地域限制和業(yè)務(wù)限制，這足以對國內(nèi)銀行業(yè)形成巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。美國次貸危機已經(jīng)過去，但其對美國及全球金融市場的負(fù)面影響仍在擴(kuò)散和深化，并導(dǎo)致了銀行金融機構(gòu)的倒閉事件不斷涌現(xiàn)。這提醒我們，監(jiān)管當(dāng)局在迎接新的機遇和挑戰(zhàn)的同時，需從中吸取教訓(xùn)，應(yīng)加快建設(shè)我國的銀行危機救助制度和接管制度，完善最后貸款人制度，建立健全存款保險制度，以維護(hù)我國的金融安全和金融穩(wěn)定。
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