[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱28811次
公安偵查行為行政可訴性研究
近年來，由于公安機(jī)關(guān)實(shí)施偵查行為，對公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害引發(fā)的爭議呈逐年上升趨勢。如何受理對公安機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)行為提起的訴訟，是人民法院在實(shí)踐中遇到的最困難的問題之一，也是擺在我們面前的重要課題。本文將就此問題進(jìn)行探討。
一、公安偵查行為的涵義和分類
公安偵查行為是指公安機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟法或行政法律法規(guī)的規(guī)定，在辦理案件的過程中，進(jìn)行的專門調(diào)查工作和采取有關(guān)的強(qiáng)制性措施。在我國刑事法學(xué)界和實(shí)際工作部門，有人主張"公安偵查行為"包含"對刑事案件的偵查"和"對行政案件的偵察"兩種情況，前者依據(jù)的是刑事訴訟法，屬于司法行為；而后者依據(jù)的則是行政法規(guī)，是一種行政行為[1]。本文采納這種觀點(diǎn)。
我國公安機(jī)關(guān)是政府的職能部門，具有雙重職能，不僅具有行政職能，還具有司法職能，即依法承擔(dān)絕大多數(shù)刑事案件的偵查工作。所以公安機(jī)關(guān)在調(diào)處刑事案件中所采取的扣押、查封、凍結(jié)、沒收財(cái)產(chǎn)、限制人身自由等強(qiáng)制措施，均不具有行政訴訟的可訴性。因刑事偵查行為或程序違法而使有關(guān)人員的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害，應(yīng)按《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定，通過司法賠償途徑解決，而不應(yīng)納入行政訴訟范圍。同時(shí)，刑事強(qiáng)制措施是刑事訴訟法明文規(guī)定、且由刑事案件引發(fā)出來的一種限制人身自由的強(qiáng)制措施，目的是保證刑事偵查、審判工作順利進(jìn)行，與行政法上限制人身自由的強(qiáng)制措施不屬于同性質(zhì)的行為。將刑事偵查行為排除在行政訴訟之外，可以避免行政訴訟對刑事偵查行為的干擾，也符合監(jiān)督、維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的行政訴訟宗旨。行政訴訟法沒有規(guī)定對刑事強(qiáng)制措施諸如監(jiān)視居住、取保候?qū)徔梢蕴崞鹦姓V訟，說明這類措施不屬于行政訴訟調(diào)整范圍。
公安偵察行為是一種行政行為，在偵察中采取的強(qiáng)制措施是具體行政行為。公安行政行為是指公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》等行政法律、法規(guī)或規(guī)章，針對特定公民、法人或其他組織權(quán)利、義務(wù)所作的特定的單方行為。行政訴訟法第2條規(guī)定："公民、法人或者其他認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。"第5條規(guī)定："人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。"由此可見，公安偵察行為的行政可訴性是不言而喻的。
二、對公安偵查行為性質(zhì)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的反思
從學(xué)理上區(qū)分行政行為和刑事偵查行為，并不是一件很困難的事情。但是，在實(shí)際工作中，對這件事情的處理仍然存在的一些問題，主要是界定二者的標(biāo)準(zhǔn)，似乎進(jìn)入了兩個(gè)誤區(qū)。一個(gè)是所謂的"結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)"：即看公安機(jī)關(guān)在采取各種措施之后，最后的結(jié)果是否又有新的司法行為出現(xiàn)。如果有新的司法行為出現(xiàn)，就是刑事偵查行為，反之就是行政行為。以此來判斷其全部行為的性質(zhì)是屬于行政行為還是司法行為。另一個(gè)是所謂的"形式標(biāo)準(zhǔn)"：即看公安機(jī)關(guān)行為在形式上是否具備刑事偵查行為完備手續(xù)，如果符合刑事訴訟法的規(guī)定，就是司法行為，反之才是行政行為。我們不妨稱他們?yōu)?結(jié)果說"和"形式說"。
司法實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)證明，僅靠這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，是不能完成正確區(qū)分公安機(jī)關(guān)司法行為和行政行為的使命的。這是由這兩種行為外表極其相似，而實(shí)質(zhì)迥異的特點(diǎn)決定的。兩種行為的主體都是公安機(jī)關(guān)，行為的對象都是公民、法人或其他組織，行為的內(nèi)容在開始階段，又往往都表現(xiàn)為強(qiáng)制措施，強(qiáng)制措施外在的極端相似性，使得這種區(qū)分愈加困難。上述的"結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)"和"形式標(biāo)準(zhǔn)"，其實(shí)質(zhì)都是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，顯然也不能得出有效的結(jié)論，更談不上從根本上解決實(shí)際問題了。按照"結(jié)果說"，公安機(jī)關(guān)在采取了強(qiáng)制措施后，如果由于種種原因不能進(jìn)入下一步程序，或者故意拖延不作結(jié)論的話，那么就永遠(yuǎn)無法判斷行為性質(zhì)，被采取強(qiáng)制措施的對象就無法提起訴訟，自己的權(quán)利也無法得到有效救濟(jì)。
這種局面反過來又助長了公安機(jī)關(guān)故意拖延案件辦理速度的風(fēng)氣，導(dǎo)致案件久拖不決，基實(shí)質(zhì)是逃避法律的制裁。按照"形式說"，公安機(jī)關(guān)就會，"先辦案，后補(bǔ)手續(xù)"，或者干脆給多數(shù)案件都披上司法行為的外衣。這種現(xiàn)象在公安機(jī)關(guān)干預(yù)經(jīng)濟(jì)案件時(shí)表現(xiàn)得尤為明顯。
從邏輯的角度分析，如果兩種行為的主體、行為對象和以內(nèi)容都相同，那么，以其中任何一項(xiàng)作為標(biāo)準(zhǔn)，都不可能正確地區(qū)分這兩種行為。這是否意味著找不到合適的標(biāo)準(zhǔn)對兩種行為進(jìn)行區(qū)分呢？不是的。只要他們的性質(zhì)不同，他們之間就一定存在某種差別，只是這種標(biāo)準(zhǔn)不是那么容易確定。換句話說，這種標(biāo)準(zhǔn)不太直觀，是一種由多種因素整合在一起的復(fù)合性標(biāo)準(zhǔn)，而不是單一標(biāo)準(zhǔn)，非專業(yè)人員、非通過特殊程序很難有效運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)，對兩種行為進(jìn)行區(qū)分，所以，讓當(dāng)事人自己辨別公安機(jī)關(guān)行為的性質(zhì)，是十分困難的，也是不切實(shí)際的，不利于保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)。
那么，究竟應(yīng)采取何種標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分公安機(jī)關(guān)的司法職能和行政職能呢？我們必須另辟蹊徑。即：通過形式審查，只要當(dāng)事人提起的訴訟符合行政訴訟的形式要件，人民法院行政庭應(yīng)該全部受理當(dāng)事人對公安機(jī)關(guān)偵查行為提起的行政訴訟。
三、從保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)角度出發(fā)，人民法院應(yīng)加強(qiáng)對公安偵查行為的司法審查監(jiān)督
訴權(quán)是指當(dāng)事人向人民法院起訴，請求人民法院以國家審判權(quán)保護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利�；鶎�(shí)質(zhì)是起訴權(quán)[2]。對當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)，是公民＼法人或其他組織認(rèn)為行政主體的行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起的訴訟，只要符合法定條件，必須依法受理，保證他們的起訴權(quán)得以充分有效地行使。所以，對訴權(quán)的保護(hù)與人民法院對比起訴的審查和立案的受理行為有直接關(guān)系。
一方面，訴權(quán)是憲法和法律賦予公民、法人或其他組織的一項(xiàng)重要權(quán)利。對訴權(quán)的保護(hù)是法律規(guī)定的人民法院的職責(zé)。我國憲法第41條規(guī)定："中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)及國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉權(quán)利。"我國行政訴訟法也作了相應(yīng)的規(guī)定。因此，對起訴權(quán)的保護(hù)，人民法院負(fù)有最直接的、不可替代的職責(zé)和義務(wù)。最大限度地為公民、法人或者其他組織訴權(quán)的行使提供充分的保護(hù)，是人民法院的神圣職責(zé)。另一方面，起訴權(quán)是全部訴權(quán)中至關(guān)重要的一項(xiàng)，是行使其他訴權(quán)的前提和基礎(chǔ)。保護(hù)起訴權(quán)是通過司法程序保護(hù)公民其他訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的前提。
人民法院受理行政案件的起訴條件有四項(xiàng)：1.原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組給；2.有明確的被告；3.有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)；4.屬于人民法院的受案范圍和受訴法院管轄。值得注意的是第一項(xiàng)條件中的"認(rèn)為"二字，它只是原告?zhèn)�人的一種"自以為是"的主觀判斷。如果公民合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)，顯然應(yīng)該允許其通過法律的手段進(jìn)行保護(hù)。具體到公安偵查行為，公民可能分辨不清它究竟是行政行為還是司法行為，以及是否具有行政可訴性。這時(shí)，作為公民權(quán)利保護(hù)神的人民法院，是不應(yīng)該保持沉默、不予受理的。至于被告是否合格、是否是行政案件，需待法院審理后才能確定。
實(shí)際上，在法院對公安機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行審查之前，根本無法確認(rèn)被起訴行為是否屬于司法行為。只有法院經(jīng)過認(rèn)真審查核實(shí)，才能夠區(qū)分被訴行為是行政行為還是司法行為。因此，剝奪相對人對公安機(jī)關(guān)職權(quán)行為的訴權(quán)，拒絕受理對公安機(jī)關(guān)司法行為提起的訴訟是不可取的。"對限制公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公安機(jī)關(guān)所有職權(quán)行為，相對人都有權(quán)提起訴訟。經(jīng)審查如被告提供的證據(jù)足以證明該行為屬于依照刑事訴訟法采取的司法行為，那么法院可以采取駁回原告起訴的方式結(jié)案[3]。"
有人認(rèn)為，刑事強(qiáng)制措施是刑事訴訟法明文規(guī)定、且由刑事案件引發(fā)出來的一種限制人身自由的強(qiáng)制措施，不同于行政法上的強(qiáng)制措施，當(dāng)事人向法院提起行政訴訟，沒有法律依據(jù)，因而主張不予受理。同時(shí)，法院受理對所有公安機(jī)關(guān)職權(quán)行為引起的爭議還會不適當(dāng)?shù)馗蓴_刑事偵查工作、影響刑事訴訟程序。其實(shí)這種擔(dān)心是不必要的。在一些西方國家，刑事案件的偵查通常有很高的透明度，但往往正是迫于輿論的壓力，偵查機(jī)關(guān)提高了辦事效率和案件偵破的客觀性和準(zhǔn)確性。法院受理此類案件并不意味著必須公開審理此類案件，更不意味隨意中止或撤銷合法必要的刑事強(qiáng)制措施。法院受案的意義只在于區(qū)分被訴行為的性質(zhì)，保證把每一項(xiàng)侵犯公民、法人合法權(quán)益的公安具體行政行為納入行政訴訟范圍。因此，如果被訴行為確系刑事司法行為，法院通過行政訴訟程序不僅不會妨礙公安機(jī)關(guān)行使職權(quán)，而且還能夠維護(hù)公安機(jī)關(guān)的刑事司法職權(quán)，打消犯罪嫌疑人規(guī)避法律的企圖。如果是公安機(jī)關(guān)借刑事強(qiáng)制措施之名對公民、法人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利加以剝奪限制，而實(shí)際上屬于越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的行政行為時(shí)，法院可依照行政訴訟法作出判決。因此，在公民對公安機(jī)關(guān)的偵查行為有異議時(shí)，人民法院應(yīng)從保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度出發(fā)，切實(shí)加強(qiáng)對國家行政執(zhí)行法機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督和制約，維護(hù)公民合法權(quán)益。筆者認(rèn)為，就本文涉及到的問題，應(yīng)采取如下步驟，進(jìn)行審查確定。
（一）審查偵查行為的法律依據(jù)，確定其是否具有行政可訴性
法院受理此類案件后，要想正確區(qū)分公安機(jī)關(guān)的某一行為究竟屬于司法職能還是行政職能，應(yīng)當(dāng)從其所依據(jù)的實(shí)體法和程序法兩方面同時(shí)予以審查。如果法院僅程序上區(qū)分公安機(jī)關(guān)的兩類行為，那么就難以發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)（在程序上）借刑事強(qiáng)制措施之名而實(shí)際上（在實(shí)體上）越權(quán)或?yàn)E用職權(quán)的行政行為。在這種情況下，（行政）治安管理是目的，刑事偵查則被作為為行政目的服務(wù)的"有效"手段，亦即本應(yīng)作為刑事訴訟獨(dú)立階段的刑事偵查被"異化"，公安機(jī)關(guān)完全可以利用合法的程序規(guī)避實(shí)體問題。因此，單一的程序?qū)彶槭菬o法準(zhǔn)確區(qū)分公安機(jī)關(guān)司法職能和行政職能的。同樣，單一的實(shí)體審查也不可行。對法院而言，實(shí)體審查會較大地增加其工作量，而且要求法院行政庭同時(shí)還要熟悉刑事、經(jīng)濟(jì)、民事等審判工作。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)往往是假借偵查犯罪之名越權(quán)插手經(jīng)濟(jì)、民事糾紛的，那么法院就要在是審理行政案件時(shí)一方面查明公民不構(gòu)成犯罪，另一方面又要認(rèn)定公安機(jī)關(guān)越權(quán)行使司法裁判的事實(shí)。所以，脫離程序性審查的單一的實(shí)體審查也是不可行的。
一方面，法院應(yīng)當(dāng)審查被告公安機(jī)關(guān)的被訴行為是依照什么程序?qū)嵤┑�。如果想要證明自己的行為屬于司法職能，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供充分的證據(jù)證明其行為是依照刑事訴訟法及有關(guān)刑事案件偵查的法律進(jìn)行的。如：向法院說明立案的理由，立案履行的程序，適當(dāng)?shù)墓茌牂?quán)依法采取的刑事偵查手段、措施等，即公安機(jī)關(guān)偵查刑事案件，必須要履行的合法程序。公安機(jī)關(guān)如果能夠向法院提供合法履行以上程序的證明，并說明該程序與行政行為的程序有何區(qū)別等，就可以初步認(rèn)定公安機(jī)關(guān)行使的是司法職能而非行政職能。
在實(shí)踐中，公安行政行為與刑事偵查行為的處理程序和制裁方法明顯不同。公安行政行為的實(shí)施依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和有關(guān)具體行政法律法規(guī)規(guī)定的程序進(jìn)行處理，如制定書面處罰決定書、舉行聽證程序等，對行政管理相對人采取的制裁方法僅限于訓(xùn)誡、責(zé)令其悔過、罰款、查封、扣押、凍結(jié)、劃拔直至限制人身自由（行政拘留、收容審查、勞動教養(yǎng)）。刑事偵查行為必須嚴(yán)格按照《刑事訴訟法》規(guī)定的形式和程序要件，依刑法對刑事犯罪嫌疑人、現(xiàn)行犯以及與犯罪有關(guān)的其他人等作出，這里的形式要件對公安機(jī)關(guān)在偵查活動中作出的非刑事偵查中所特有的行為尤為重要，特別是在限制人身自由、扣押財(cái)產(chǎn)方面，有時(shí)是界定行政行為與偵查行為的重要環(huán)節(jié)。行政行為作出上述強(qiáng)制措施時(shí)，是以行政主體原已作出某種行政處理決定、行政處罰決定和相對方?jīng)]有履行此種決定為前提。刑事偵查行為采取上述強(qiáng)制措施時(shí)，只要認(rèn)為被調(diào)查人或被查封、扣押財(cái)產(chǎn)、物品涉及偵查案件，即可作出。但最先出示給當(dāng)事人的是刑事案件的有關(guān)手續(xù)，如拘留證、贓款贓物扣押清單等，其最后結(jié)果是將犯罪嫌疑人不起訴、提起公訴送審判機(jī)關(guān)定罪量刑，追究刑事責(zé)任或無罪釋放。刑事沒收要上交國庫或返還被害人；確定無罪的，將財(cái)物返不原主。否則依《國家賠償法》的規(guī)定，當(dāng)事人有要求賠償權(quán)。
另一方面，法院還應(yīng)當(dāng)審查被告公安機(jī)關(guān)所依據(jù)的實(shí)體法律。公安行政行為的依據(jù)是國家的行政管理法律、法規(guī)，如：《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《中華人民共和國城市戶口管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國城市交通管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國勞動教養(yǎng)條例》、《中華人民共和國過防出入境管理?xiàng)l例》等等。而刑事偵察行為實(shí)施的依據(jù)是《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國刑事訴訟法》以及國家有關(guān)刑事方面的法規(guī)和司法解釋。公安行政行為目的是為了迫使負(fù)有法定義務(wù)的個(gè)人、組織履行義務(wù)，或者出于維護(hù)社會秩序或保護(hù)公民人身健康、安全需要。重在維護(hù)社會秩序、保障公共安全，保護(hù)人民的合法權(quán)益，減少和消除各種不安全因素，預(yù)防和及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪。刑事偵查行為所采取的限制人身自由以及以此為前提強(qiáng)制扣留的財(cái)、物、是為了迅速及時(shí)、準(zhǔn)確地查明案件事實(shí)真相，證明犯罪嫌疑人罪輕罪重、有罪、無罪，應(yīng)否追究刑事責(zé)任，為檢察機(jī)關(guān)提起公訴作好準(zhǔn)備，是審判機(jī)關(guān)準(zhǔn)確有效地適用法律的重要環(huán)節(jié)。準(zhǔn)確界定公安行政行為與刑事偵查行為，對于保證行政審判工作的順利進(jìn)行和準(zhǔn)確、及時(shí)的行使刑事偵查權(quán)，打擊犯罪，無疑具有十分重要的意義。
（二）審查偵查行為的事實(shí)依據(jù)，確定其是否具有行政可訴性
這里提到的事實(shí)包括公安機(jī)關(guān)行為本身的事實(shí)（即采取的行為是屬于行政行為還是刑事行為）和實(shí)施這種行為的事依據(jù)。
就行為本身的事實(shí)而言，行政法律關(guān)系與刑事法律關(guān)系的構(gòu)成要素不同。在主體上，行使公安行政權(quán)與刑事偵查權(quán)的雖同為公安機(jī)關(guān)，但在行使行政職能時(shí)，主要是運(yùn)用行政手段維護(hù)社會秩序，保障公民的合法利益，預(yù)防和處理治安災(zāi)害事故，保障社會生活的正常進(jìn)行，充當(dāng)行政管理人的角色，是行政法律關(guān)系的當(dāng)事人，是行政法主體。而在行使刑事偵查權(quán)時(shí)，是運(yùn)用國家賦予的刑事偵查權(quán)，對各種刑事犯罪嫌疑人的犯罪活動進(jìn)行調(diào)查，揭露犯罪，證實(shí)犯罪，查獲罪犯，依法追究其刑事責(zé)任，以保障國家和人民的安全。在客體上，公安行政法律關(guān)系的客體主要包括兩種，即物和行為。物，指一定的物質(zhì)財(cái)富，如財(cái)產(chǎn)、物品等，是由于公安機(jī)關(guān)行政行為引起的行政管理相對人財(cái)產(chǎn)、物品的扣押、沒收等后果。行為，指法律關(guān)系主體有意識的活動，如交通肇事，打架斗毆，等等，包括作為和不作為。而刑事法律關(guān)系客體所指的是受到刑法保護(hù)的各種社會關(guān)系，如社會經(jīng)濟(jì)秩序、金融秩序等。在內(nèi)容上，公安行政法律關(guān)系的內(nèi)容就是公安機(jī)關(guān)作為行政法主體的權(quán)利（職權(quán)）和義務(wù)（職責(zé)），包括治安秩序管理，戶口管理，消防管理，交通管理，特種行業(yè)管理，危險(xiǎn)物品管理，以及邊防、出入境管理等等。公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)僅限于在辦理刑事案件中的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕四項(xiàng)工作，行使這些職權(quán)就是行使偵查權(quán)。
公安機(jī)關(guān)如果認(rèn)定某一案件屬刑事案件，首先要依據(jù)一定事實(shí)進(jìn)行立案，然后可能對犯罪人采取一定強(qiáng)制措施。法院對該事實(shí)的審查又應(yīng)包括兩方面，其一是立案的事實(shí)條件，其二是據(jù)以采取強(qiáng)制措施事實(shí)條件。
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