[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱46290次
（2）公民法律意識的提高
幾千年來，中國的老百姓都處在服從、隸屬國家和各種"衙門"的地位，公民作為獨(dú)立主體的法律意識十分淡薄。改革開放后，國家和法律才真正承認(rèn)公民的個人利益、企業(yè)或其它組織的自身利益。利益的多元化促進(jìn)了人們獨(dú)立主體意識的形成。行政訴訟法的實施，人們有了一條法律制度上"民告官"的正當(dāng)途徑，更強(qiáng)化了公民、法人或其它組織法律主體的意識。普遍的主體獨(dú)立的法律意識，正是建設(shè)中國的市場經(jīng)濟(jì)首先必須的，也是建設(shè)中國的民主法制，走法治化道路所必須的。沒有公民法律意識的加強(qiáng)，不但建不成法治國家，而且即使是建立了某些法律制度，也很可能只是紙上的東西。行政訴訟法在這方面的促進(jìn)作用，每年的案件統(tǒng)計能反映了一部分，還有難以統(tǒng)計的無形影響意義更為深遠(yuǎn)。
3.推動政法體制改革的進(jìn)程
在法治社會里，人們的行為軌跡應(yīng)該是：法律上的權(quán)利、義務(wù)---行為---法律后果----法律補(bǔ)救或救濟(jì)。個人的行為乃至行為后果遵循這樣的軌跡，國家機(jī)關(guān)中占最大比重的行政機(jī)關(guān)是否也應(yīng)象個人一樣，對自己的行為承擔(dān)法律上的后果或責(zé)任呢？在行政訴訟法實施前，這個問題并不十分明確。行政訴訟法的實施，實際上是以法律形式昭示世人，行政機(jī)關(guān)將以自己的行為負(fù)法律上的責(zé)任，承擔(dān)法律上的后果。由于行政機(jī)關(guān)的行為不是孤立的，當(dāng)然它受執(zhí)法人員個人素質(zhì)的影響，但許多深層次的問題源于社會環(huán)境、體制等。所以實施行政訴訟法不僅要求行政機(jī)關(guān)以法來衡量自己的行為，而且推動整個社會以法來尋求任何個人、組織的定位。可以說這對建立法治社會、防止腐敗、推動我國繼續(xù)深化政治體制改革，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)都是大有裨益的。
4.造成良好的國際影響
行政訴訟法公布之后的一段時間里，正是我國處于外交事務(wù)、國際地位相對困難的時期。許多西方國家攻擊我國缺乏人權(quán)或人權(quán)保障。但是，行政訴訟法畢竟?jié)u為國際社會所了解，當(dāng)一些不懷偏見的外國法學(xué)家們開始研究我國的行政訴訟法后，也不禁對其先進(jìn)性大加贊揚(yáng)。⑥可以說行政訴訟法的實施是我國重視保護(hù)公民基本人權(quán)最值得稱道的事件之一，對外來說行政訴訟法是我國法制建設(shè)中最亮麗的一道風(fēng)景線。
二、理論成就
（一）表征
行政訴訟法公布施行前，我國的行政法學(xué)研究無論規(guī)模、影響都不大，起草制定行政訴訟法本身就促進(jìn)人們研究行政訴訟以及相關(guān)的行政法上的理論與實際問題，而行政訴訟法的公布實施則對行政法學(xué)理論研究的推動起了極大的作用。具體表現(xiàn)可大致分類如下：
1.自1990年至今，各報刊雜志（全國性的）關(guān)于行政訴訟的論文有5000余篇；關(guān)于行政訴訟的著作有200余部。
2.自行政訴訟法實施以來，行政訴訟法的研討會（全國性）舉行過8次，分別討論了許多行政訴訟法以及相關(guān)的行政實體法、程序法的重大問題。
3.促進(jìn)了行政法學(xué)作為法學(xué)學(xué)科在高校的發(fā)展。過去不但社會上許多人不知行政法為何物，就是法學(xué)專業(yè)的大學(xué)、大專學(xué)生甚至也不知道行政法為何物。行政訴訟法的實施過程。提出了許多行政法的問題，行政法學(xué)研究教學(xué)的重要性已為越來越多的決策者、學(xué)者所認(rèn)識。作為其必然結(jié)果，現(xiàn)在行政法已成為大專院校法律專業(yè)學(xué)生的必修課，而且從中分出行政訴訟法這一學(xué)科，可能將來還會分出國家賠償法學(xué)科，這對深化我國在行政法學(xué)上的研究，擺脫我國法學(xué)研究相對落后的局面，具有舉足輕重的作用。到目前為止，行政法學(xué)教材有20余本，專著也有一批，部門行政法或經(jīng)濟(jì)行政法的研究也漸進(jìn)繁榮時期。
（二）理論突破
行政訴訟法的實施對行政法學(xué)、訴訟法學(xué)研究的推動作用極大
首先，行政訴訟法對"行政主體"理論的產(chǎn)生發(fā)展起著直接作用。既然行政機(jī)關(guān)不再僅僅是籠統(tǒng)地對自己的活動結(jié)果負(fù)責(zé)，那么首先要解決的問題就是哪個具體行政機(jī)關(guān)應(yīng)為自己的行為負(fù)責(zé)？怎樣負(fù)責(zé)，誰在行政訴訟中作為被告等。尤其是行政訴訟法規(guī)定了被授權(quán)組織與被委托組織的不同主體資格，行政法學(xué)界的同仁們認(rèn)識到，行政機(jī)關(guān)還不是一個確定的法律概念，什么樣的行政機(jī)關(guān)的組織作行政訴訟中的被告，要用新的理論概念去說明。因此，行政主體理論應(yīng)運(yùn)而生。而對行政機(jī)關(guān)自身機(jī)構(gòu)林立、職責(zé)權(quán)限不分明等問題，行政訴訟法實施后，反映得更加突出
、鮮明了，變革的呼聲因而更加強(qiáng)烈。這方面，理論尚在積累過程中，成熟的理論必將推動這方面的改革和相應(yīng)的立法向前邁進(jìn)。
其次，行政訴訟法的制定、實施還推動了行政法學(xué)界對行政行為的理論研究。由于行政訴訟法對受案范圍做了原則規(guī)定，法學(xué)界對如何界定抽象行政行為和具體行政行為，內(nèi)部行政行為和外部行政行為，同部行為有哪些等問題展開了深入的討論；由于司法實踐不斷促進(jìn)，這些方面的理論研究也不斷有新的發(fā)展和突破。這其中關(guān)于行政規(guī)范的研究，幾年間有著突飛猛進(jìn)的發(fā)展。由于行政訴訟法確定了行政法規(guī)的"依據(jù)"地位和行政規(guī)章的"參照"地位，如何依據(jù)，如何參照，以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件的地位問題都成為理論研究中的熱點(diǎn)問題。對這些問題的研究漸漸清晰明了，可以說將為正在起草過程中的立法法"對癥下藥"打下良好基礎(chǔ)。行政訴訟的制定實施，還使得對行政許可、行政合同、行政征收、行政處罰、行政裁決、行政強(qiáng)制等一系列問題的研究更加深化。
第三，促進(jìn)對行政程序的理論研究。中國傳統(tǒng)上有重實體法、輕程序法的傾向。而行政機(jī)關(guān)習(xí)慣于辦事不重視程序，往往是只要"把事做得了"就好。行政訴訟法從廣義上說是行政法中屬于程序法的部分，而且行政訴訟法規(guī)定的判定違法行政行為的標(biāo)準(zhǔn)之一是違反法定程序，因此程序問題研究引起法學(xué)界及實際工作部門同志的重視，實屬必然。其中關(guān)于行政程序約束行政機(jī)關(guān)違法或濫用職權(quán)方面的作用，行政程序的具體制度、不同行政行為應(yīng)予采用的程序規(guī)則等均有較前深入的論述。關(guān)于享有行政法上實體性權(quán)利，就應(yīng)承擔(dān)行政法上程序性義務(wù)的說法，有理論突破，亦應(yīng)引起立法機(jī)關(guān)或擁有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)或擁有制定規(guī)范性文件權(quán)的行政機(jī)關(guān)的重視。關(guān)于行政程序的論著已有幾本，當(dāng)然理論深度還有待發(fā)展。
第四，促進(jìn)了對行政違法、行政責(zé)任的研究。過去對行政違法，往往簡單地套用刑法的犯罪構(gòu)成理論，使對行政違法行為的研究理論脫離實際。行政訴訟法的制定實施，由于對行政違法的具體表現(xiàn)形式有所規(guī)定，所以研究行政違法成為一種現(xiàn)實需要，關(guān)于行政違法的構(gòu)成，表現(xiàn)、相應(yīng)責(zé)任的研究有很大進(jìn)展。行政違法構(gòu)成已擺脫舊有俗套，形式實用、具有行政法特色的行政違法構(gòu)成理論。這對后來制定的國家賠償法中確定賠償責(zé)任原則具有舉足輕重的意義。
第五。關(guān)于行政訴訟法研究。由于司法實踐的需要和推動，行政訴訟法的研究有不少重點(diǎn)突破。如對受案范圍、原告資格、證據(jù)、判決形式、審判方式等。但是有一點(diǎn)值得指出的是，對行政訴訟法本身的價值，在理論上的估計并不充足。行政訴訟的許多理論或?qū)嵺`問題，還有待于理論與實際工作部門的同志互相結(jié)合才能有進(jìn)一步的突破。由于我國行政訴訟法是在充分吸收國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定的，起點(diǎn)較高，具有先進(jìn)性，因而盡管我國開展行政訴訟的研究時間并不長，最多有十幾年的時光，但以這方面的研究卻是碩果累累。
三、行政訴訟法實施中存在的問題
（一）實踐問題
1.行政訴訟法立法本身存在的問題
①受案范圍的規(guī)定中，法律對可訴具體行政行為的界定尚不夠明確。如關(guān)于行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件能否被訴；公關(guān)機(jī)關(guān)借刑事偵查之名實施的濫用職權(quán)行政行為可否被訴；行政機(jī)關(guān)對工作人員獎懲任免之外其他決定能否被訴；行政機(jī)關(guān)工作人員實施的執(zhí)行職務(wù)的其他行為是否屬于具體行政行為能否被訴；行政機(jī)關(guān)居間裁決、調(diào)解、處理等行為能否被訴等，法律都未明確規(guī)定，不可避免地引起一些爭議。法院實際做法也不一，有的作為行政案件受理，有的不作為行政案件受理。物別是行政訴訟法關(guān)于"對國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲任免等決定"的范圍規(guī)定不明確，造成實踐中很多誤解與曲解，有些法院擴(kuò)大解釋"等決定"的范圍，限制了原告合法訴權(quán)，也給被告規(guī)避法律創(chuàng)造了機(jī)會。對諸如登記權(quán)、考試權(quán)、了解權(quán)（知情權(quán)）、結(jié)社權(quán)等與人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)相關(guān)的其他權(quán)益未加列舉，給法院立案造成障礙。
關(guān)于行政機(jī)關(guān)對平等民事主體糾紛的居間裁決處理的性質(zhì)及可訴性，行政訴訟法未予規(guī)定，造成行政復(fù)議條例就該問題所作的解釋與立法不盡一致，最高法院的司法解釋也前后矛盾，同時也暴露出法律關(guān)于行政判決形式的規(guī)定有一定不足，顯然缺少一般的確認(rèn)判決和變更判決形式。
對行政機(jī)關(guān)工作人員的事實行為，如毆打、開槍、使用武器警械，能否被訴，法律無明文規(guī)定，難以與國家賠償法相銜接。
②管轄上，由于法律規(guī)定的受理行政案件原管轄法院層級過低。加之同級政府在人、財、物諸方面對法院的實際制約，使得法院在審理行政案件中難以獨(dú)立行使審判權(quán)，無法擺脫地方保護(hù)和來自各方面的非法干預(yù)。對有些控告同級或上級政府的案件，法院不敢受理、不愿受理。
③訴訟當(dāng)事人和參加人方面，法律對原告資格規(guī)定不夠具體，只籠統(tǒng)規(guī)定了"原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織"。造成有些地方、有些法院將受到具體行政行為侵害的間接承擔(dān)人、利害相關(guān)人、非法人、組織、被違法取消法人資格的法人或組織都視為不具備原告資格，不能起訴。在被告資格的規(guī)定中，法律未能區(qū)分委托與授權(quán)的界線，造成規(guī)章授權(quán)的組織能否做被告，規(guī)章以下規(guī)范性文件授權(quán)的企事業(yè)單位、其他組織能否做被告均不明確，實踐中較為混亂。此外，法律對行政機(jī)關(guān)自行設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、隊、所、分隊等做出具體行政行為的，由誰做被告也無明確規(guī)定，造成實際中難以把握。另外對訴訟第三人的地位也無明確規(guī)定。
④起訴受理方面。法律關(guān)于起訴時效為三個月的規(guī)定顯屬過短，原告的訴權(quán)得不到真正保障，最高法院司法解釋規(guī)定的逾期可延至一年的規(guī)定也缺乏法律依據(jù)。有關(guān)時效中止、中斷等民法規(guī)定能否適用于行政訴訟法未明確規(guī)定。關(guān)于復(fù)議前置案件，復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不復(fù)議后起訴時效15天，與直接起訴時效三個月及延期一年的規(guī)定均不一致，另外，法律對一審法院既不受理、又無書面裁定的是否允許當(dāng)事人上訴，是否屬于檢察院監(jiān)督范圍等也無明確規(guī)定，一定程序上影響了原告的起訴權(quán)利。
⑤審理判決方面。被告在二審中補(bǔ)充一審未提供的證據(jù)法院應(yīng)否采納，如不采納，是否符合實事求是的原則，一審法院因此判被告敗訴的，二審法院能否再改判；法院能否適用規(guī)章，對法院正在審理的治安行政案件，被告如果將被訴的收審行為改為逮捕或刑事拘留，法院能否繼續(xù)審理此案？行政訴訟法關(guān)于二次傳喚的規(guī)定與民事訴訟法不一致，也有必要修改。對不作為案件，法院應(yīng)判決作為的時限。法院能否適用規(guī)章以下規(guī)范性文件作為定案依據(jù)，法律、法規(guī)未規(guī)定的其他規(guī)范可否成為具體行政行為依據(jù)？法律、法規(guī)、規(guī)章對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)無期限要求；原告對被告不作為起訴的，法院難以確定被告不作為期限，法院對行政機(jī)關(guān)就民事爭議的確認(rèn)行為、裁決行為尚無變更權(quán)；對執(zhí)行職務(wù)的事實行為無確認(rèn)判決形式；法律尚無駁回原告起訴的判決等。
⑥執(zhí)行與賠償。法律規(guī)定的執(zhí)行條款不夠嚴(yán)厲，被告拒不執(zhí)行判決，特別是拒不履行判決確定的義務(wù)十會嚴(yán)重。由于責(zé)任落實不到行政機(jī)關(guān)首長個人，而法定的措施又過于簡單化，所以行政機(jī)關(guān)對不利于自己的判決往往拒不執(zhí)行。
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