[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱46308次
⑦在賠償問(wèn)題上，首先存在行政訴訟法與國(guó)家賠償法規(guī)定不一致的地方，如提起訴訟需交費(fèi)，而請(qǐng)求賠償則無(wú)此義務(wù)；訴訟時(shí)效為三個(gè)月，而請(qǐng)求賠償則為兩年；如果當(dāng)事人放棄了在訴訟中提起賠償請(qǐng)求權(quán)的機(jī)會(huì)，那么仍可在之后單獨(dú)提出賠償請(qǐng)求，而在行政復(fù)議、訴訟中一并提出賠償請(qǐng)求，則往往因時(shí)間等原因大大限制其訴權(quán)，且起訴的期限差距也過(guò)大。如何協(xié)調(diào)行政附帶賠償訴訟與單獨(dú)行政賠償訴訟案件是非常重要的。
行政訴訟法對(duì)一些特別行政行為引起的損害能否取得賠償也未作規(guī)定，如因行政機(jī)關(guān)越權(quán)做出許可或違法許可遭受損害的，可否通過(guò)行政訴訟取得賠償均無(wú)明確法律規(guī)定。
⑧不作為案件因無(wú)履行職責(zé)的期限要求，影響法院受理、判決。
2.對(duì)行政訴訟法認(rèn)識(shí)與理解問(wèn)題
行政訴訟法就很多問(wèn)題所作的規(guī)定是原則性的，因而在行政復(fù)議、審判實(shí)踐中，極易引起人們的誤解，甚至不排除有些人的故意曲解。例如，行政訴訟法規(guī)定，公民法人對(duì)"國(guó)防、外交等國(guó)家行為"提起的訴訟不予受理。很顯然，國(guó)家行為是具有特定含義的一個(gè)概念，其范圍應(yīng)當(dāng)限于國(guó)防、外交等以國(guó)家主權(quán)名義做出的行為。有人則誤以為凡與國(guó)防、外交有關(guān)的行為，如簽證、進(jìn)出口貿(mào)易等都是國(guó)家行為，顯然，這一概念被曲解擴(kuò)大了。
行政訴訟法沒(méi)有明解具體行政行為的概念，引起司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的誤解。而最高人民法院對(duì)此又做出了一次解釋。這項(xiàng)解釋實(shí)際上縮小了具體行政行為概念的范圍，將具體行政行為僅限于"對(duì)公民法人或其他組織所作的具有權(quán)利義務(wù)特征的單方面行為"。這一項(xiàng)規(guī)定無(wú)形中將行政機(jī)關(guān)的合同行為、協(xié)議行為排除在具體行政行為之外，給實(shí)際中審理政府合同案件造成了一定的困難，也限制了公民法人的合法權(quán)益。
由于法律關(guān)于原告資格的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，因而，對(duì)非行政行為承擔(dān)者有無(wú)訴權(quán)一直有爭(zhēng)論，也有許多誤解。有人認(rèn)為如果不是行政機(jī)關(guān)的受處罰人、受強(qiáng)制人或申請(qǐng)?jiān)S可人，那么就不是理論上的行政相對(duì)人，因而不具有訴權(quán)。有人則反對(duì)這種意見(jiàn)，主張所有受到行政機(jī)關(guān)及工作人員執(zhí)行職務(wù)行為侵害的人均應(yīng)視之為具體行政行為相對(duì)人，均享有原告資格，如利益波及人、競(jìng)爭(zhēng)人等都可以提起訴訟，還有人主張，因行政機(jī)關(guān)不作為而遭受加害人侵害的，受害人可以作為原告提起訴訟。
3.行政訴訟法實(shí)施中的體制與環(huán)境問(wèn)題
①體制上的問(wèn)題。行政訴訟法的實(shí)施，暴露出我國(guó)司法體制及行政管理體制中的許多問(wèn)題。在我們分析公民法人為何不敢告"官"，不愿告"官"某些法院不能公正審理，某些行政機(jī)關(guān)能夠獨(dú)斷專橫，大行其道時(shí)，不得不正視我國(guó)的司法及行政體制�？梢哉f(shuō)，體制上的制約與限制，是阻礙行政訴訟法正確實(shí)施的重要因素。具體而言，現(xiàn)行法院與行政機(jī)關(guān)的包容與依附關(guān)系，從實(shí)際上降低了法院獨(dú)立審判的能力和勇氣，同級(jí)政府在人、財(cái)、物各方面都對(duì)司法機(jī)關(guān)具有約束力，政府不可避免地要對(duì)法院施加影響，從而影響法院的獨(dú)立審判與公正審理。
②政策傾斜問(wèn)題。法院是社會(huì)公正的最終裁判者，要保證裁判者所做出的裁判是基本上公正的，那么就必須對(duì)裁判人員的素質(zhì)、物
質(zhì)條件及辦公條件加以重視，保證法官雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，解除其后顧之優(yōu)。這種政策上的傾斜是必要的，有利于解決復(fù)議、審判機(jī)關(guān)工作人員的待遇問(wèn)題，也有利于保證案件處理的公正性。
③人們的訴訟意識(shí)問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，行政訴訟案件在逐步增多，但是，這個(gè)數(shù)量相對(duì)于民、刑法是很少的。其原因就在于人們的訴訟意識(shí)尚很淡薄。老百姓不知告官，不敢告，不會(huì)告，告后怕報(bào)復(fù)，撤訴率高等意識(shí)還十分普遍：行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告，羞于當(dāng)被告，惱于當(dāng)被告的意識(shí)仍然很強(qiáng)，極力阻止發(fā)生訴訟案件。這與人們的思想觀念未能完全轉(zhuǎn)變、法律宣傳教育不夠有很大關(guān)系。
④法外干預(yù)日漸嚴(yán)重。行政訴訟法明確規(guī)定，法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)，但從實(shí)際案件的受理、審判及執(zhí)行看，這種獨(dú)立審判權(quán)往往是不獨(dú)立的，受到很多方面的干預(yù)和影響。如上級(jí)單位或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批條子、打招呼、施加壓力、以削官斷財(cái)相要挾，使得法院審理難、執(zhí)行難，行政審判人員工作難做，態(tài)度不積極，人心渙散。
⑤執(zhí)行措施不得力，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)訴、不出庭，法院判決后不執(zhí)行判決的現(xiàn)象依然很嚴(yán)重，對(duì)行政訴訟法有抵觸情緒的人還很多。地方政府借行政判決可能影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)或行政效率為名，千方百計(jì)阻止法院判決的執(zhí)行。
（二）行政訴訟理論存在的問(wèn)題及展望
1.行政行為理論研究亟待深入。特別是對(duì)具體行政行為與抽象行政行為，內(nèi)部行政行為與外部行政行為，確認(rèn)、許可、裁決、調(diào)解、處理等行為的研究仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)行政法制實(shí)踐的發(fā)展。對(duì)行政行為成立的效力、期限、中止、變更、撤銷、廢止、行政行為的瘕疵等尚需進(jìn)一步研究。2.對(duì)待程序理論研究應(yīng)當(dāng)深入。法定程序、非法定程序，必要程序可省略刪減程序、一般程序、緊急程序（簡(jiǎn)易）的區(qū)分；法定程序的步驟、環(huán)節(jié)、效力；程序違法與實(shí)體違法的關(guān)系；權(quán)利性與義務(wù)性程序的區(qū)別有必要進(jìn)一步研究。3.違法與責(zé)任理論亟待展開(kāi)。對(duì)行政違法的構(gòu)成要件，越權(quán)、濫用職權(quán)、程序違法、無(wú)權(quán)限，適用法律錯(cuò)誤的特征表象應(yīng)做深入探討。4.行政主體理論需發(fā)展。行政訴訟中被告種類繁雜，形式多樣，給法院認(rèn)定其主體資格帶來(lái)較大的困難，
為了規(guī)范被告資格，必須對(duì)行政主體資格、法律地位、結(jié)構(gòu)、序位等問(wèn)題進(jìn)行深入研究。5.對(duì)行政訴訟時(shí)效、起訴條件、執(zhí)行手段、行政審判方式，適用法律等問(wèn)題應(yīng)進(jìn)一步研究。
三、行政訴訟法的展望
行政訴訟法實(shí)施五年來(lái)，在立法機(jī)關(guān)、行政法制部門(mén)、行政審判、檢察部門(mén)及教科研人員的努力下，已經(jīng)取得了十分顯著的成就，為今后的進(jìn)一步發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)，翻開(kāi)了行政法制建設(shè)的新篇章。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和司法制度的逐步完善，我們希望對(duì)行政訴訟法進(jìn)行一次新的改造，以更好地適應(yīng)我國(guó)民主法制建設(shè)的進(jìn)程。
1.從體制上改變目前法院行政審判權(quán)不能獨(dú)立行使的現(xiàn)狀，使法院的行政審判有一個(gè)大改觀。具體地說(shuō)，建議在最高法院設(shè)立行政法院，作為與軍事法院相類似的專門(mén)法院，各地可以設(shè)立行政法院的派出法院，使之在人、財(cái)、物多方面隸屬于上級(jí)法院管理，擺脫地方保護(hù)和政府干預(yù)。地方派出行政法院的設(shè)置又可設(shè)為二級(jí)，一是省級(jí)上訴行政法院，二是市區(qū)級(jí)行政法院。省、市區(qū)級(jí)行政法院院長(zhǎng)由上級(jí)法院任命，不受地方人大及政府管轄。2.大幅度提高行政法院審判人員及復(fù)議機(jī)構(gòu)工作人員的工資福利待遇，高薪養(yǎng)廉，提高其社會(huì)地位，選拔一批素質(zhì)高、專業(yè)強(qiáng)的干部充任行政庭，保證法官的公正廉明。3.對(duì)行政訴訟法的某些條文加以修改。如擴(kuò)大訴訟的受案范圍，明確有爭(zhēng)議的問(wèn)題，延長(zhǎng)起訴期限，增加判決種類及形式，增強(qiáng)執(zhí)行力量與措施，保證法院判決得以順利執(zhí)行。4.走出思想認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，全面準(zhǔn)確地理解行政訴訟法。轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)宣傳學(xué)習(xí)，使行政訴訟觀念深入人心。5.深入進(jìn)行理論研究，加強(qiáng)理論界與實(shí)際部門(mén)的聯(lián)系與溝通，完善行政法理論體系，從而更好地服務(wù)于實(shí)踐、指導(dǎo)實(shí)踐。
①見(jiàn)馬懷德《國(guó)家賠償法的理論與實(shí)務(wù)》第56頁(yè)。
②見(jiàn)1990年8月29日《法制日?qǐng)?bào)》。
③見(jiàn)1991年1月18日《法制日?qǐng)?bào)》。
④國(guó)務(wù)院法制局副局長(zhǎng)李培傳在行政執(zhí)法檢查座談會(huì)上的講話，《行政執(zhí)法學(xué)》（中國(guó)法制出版社1993年版)第50～51頁(yè)。
⑤見(jiàn)1991年11月16日《法制日?qǐng)?bào)》"我國(guó)首例行政抗訴案在浙江審結(jié)"。
⑥參見(jiàn)1992年9月2日《法制日?qǐng)?bào)》"加拿大教授談中國(guó)行政訴訟法"。
（作者單位：中國(guó)政法大學(xué)研究生院）
（黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào) 1996年第2期
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