[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱42827次
我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想
馬懷德
行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是國(guó)家行政管理活動(dòng)中必不可少的制度，它對(duì)于保障法律法規(guī)的順利實(shí)施，行政權(quán)力的有效運(yùn)作乃至社會(huì)秩序、公共利益的維護(hù)都具有十分重要作用。由于行政強(qiáng)制執(zhí)行是以強(qiáng)制為主要特征的，因此，該項(xiàng)制度設(shè)置是否合理和必要，運(yùn)行是否適當(dāng)也直接關(guān)系到公民法人的基本權(quán)利。為此，規(guī)范和限制行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力成為很多國(guó)家行政法近幾十年的重要課題之一。我國(guó)經(jīng)過(guò)近二十年的法制實(shí)踐，各行政管理領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行制度已初步建立。首先，在主體上，形成了"以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外"的特有執(zhí)行模式。①其次，在手段上，直接強(qiáng)制似遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于間接強(qiáng)制。再次，在程序上，則以法院"非訴訟化"的"申請(qǐng)與形式審查"為主要形式。最后，在監(jiān)督與救濟(jì)方面，則以行政復(fù)議、訴訟與國(guó)家賠償為主要途徑。但是，制度的初步建立既不意味著其合理性得到肯認(rèn)，也不意味著法治化程度得到提高。相反，從我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)踐來(lái)看，目前還存在著大量問(wèn)題，主要表現(xiàn)在，缺乏統(tǒng)一立法，執(zhí)行權(quán)限模糊，手段混亂，程序不健全，行政決定的執(zhí)行缺乏力度等，這些問(wèn)題亟待統(tǒng)一立法解決。本文正是從我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀出發(fā)，通過(guò)對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行存在問(wèn)題的分析，提出制定統(tǒng)一行政強(qiáng)制執(zhí)行法的立法構(gòu)想，以期拋磚引玉，推動(dòng)行政強(qiáng)制執(zhí)行法的研究。
一、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的理論
我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的理論是在繼承大陸法系國(guó)家行政法理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)行政管理實(shí)踐逐漸形成的。學(xué)界關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的表述盡管不完全一致，②但主要內(nèi)容是大體一致的。即行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)；行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的是強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù)，采取的手段為強(qiáng)制措施。不同定義的區(qū)別在于：首先，對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體認(rèn)識(shí)不同，有人主張不論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，均有權(quán)采取強(qiáng)制手段追使當(dāng)事人履行義務(wù)，有人主張只有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行才稱為行政強(qiáng)制執(zhí)行，司法機(jī)關(guān)執(zhí)行行政決定或行政法義務(wù)的行為不是行政強(qiáng)制執(zhí)行。其次，對(duì)強(qiáng)制名義認(rèn)識(shí)不同。有學(xué)者主張強(qiáng)制執(zhí)行只能依據(jù)行政決定，不能直接依據(jù)法律實(shí)施強(qiáng)制，而大多數(shù)學(xué)者主張行政強(qiáng)制執(zhí)行所針對(duì)的是當(dāng)事人不履行行政法義務(wù)的行為，所以，無(wú)論是行政法確定的義務(wù)還是行政機(jī)關(guān)決定確定的義務(wù)，均可成為行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的名義。再次，執(zhí)行的手段不同。有學(xué)者將行政強(qiáng)制執(zhí)行的手段界定為行政強(qiáng)制措施，有的將其界定為行政措施，有的將其界定為強(qiáng)制方式。最后，強(qiáng)制執(zhí)行追求的結(jié)果有差異。多數(shù)學(xué)者主張強(qiáng)制執(zhí)行的結(jié)果是迫使拒不履行義務(wù)的公民法人或者其他組織履行義務(wù)，也有學(xué)者認(rèn)為，如果行政強(qiáng)制執(zhí)行針對(duì)的是可以代為履行的義務(wù)或某種狀態(tài)，那么達(dá)到與義務(wù)履行同一的狀態(tài)也屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行追求的結(jié)果。上述觀點(diǎn)的差異，一方面反映出學(xué)術(shù)界對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行機(jī)關(guān)、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行手段及執(zhí)行結(jié)果等方面認(rèn)識(shí)的不同，另一方面也說(shuō)明，行政強(qiáng)制執(zhí)行理論與一國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)踐的緊密聯(lián)系。我國(guó)行政機(jī)關(guān)與法院共享行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的實(shí)踐反映了我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行理論的不成熟與復(fù)雜性。要徹底有效地解決行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)踐中的各種問(wèn)題，仍必須對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行理論進(jìn)行深入研究。我認(rèn)為，下述幾個(gè)問(wèn)題則是行政強(qiáng)制執(zhí)行理論首先應(yīng)當(dāng)予以回答的。
（一）行政強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)
行政強(qiáng)制執(zhí)行究竟是行政行為還是司法行為，抑或是行政司法混合的行為？如果是行政行為，如何解釋法院依申請(qǐng)采取強(qiáng)制措施的行為？如果是司法行為，那么又如何解釋行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的情形？如果是混合行為，是否意味著行政強(qiáng)制執(zhí)行本身就是一種界線不清的行為，很難界定。事實(shí)上，行政強(qiáng)制執(zhí)行是就行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所要強(qiáng)制當(dāng)事人履行的義務(wù)而言的，也就是說(shuō)，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)，它所執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)是行政義務(wù)，即行政法律規(guī)范或行政機(jī)關(guān)設(shè)定的義務(wù)。而使用的手段即強(qiáng)制措施則可能是行政的或司法的。所以，從執(zhí)行主體或形式上看，有些行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為，另外一些則為司法行為。但從行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容即行政義務(wù)角度看，行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為。由于性質(zhì)不同，救濟(jì)途徑也有所不同。如果是針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容尋求救濟(jì)，只能通過(guò)行政訴訟和行政復(fù)議途徑；如果是針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行措施尋求救濟(jì)，則可能要分別通過(guò)行政訴訟和司法申訴賠償進(jìn)行。
（二）行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系
有學(xué)者認(rèn)為，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的一部分，行政主體既有下命令權(quán)，自然也有執(zhí)行權(quán)，此觀點(diǎn)源于二戰(zhàn)前德日行政法學(xué)者的著作。③也曾長(zhǎng)期支配著普魯士的政治法律實(shí)踐，奠定了德國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的基礎(chǔ)。本世紀(jì)初，德國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度被日本所接受和移植，并通過(guò)日本，對(duì)中國(guó)的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度也產(chǎn)生了決定性的間接影響。④二戰(zhàn)以后，隨著各國(guó)民主政治體制的重建，對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度也進(jìn)行了改革，行政權(quán)當(dāng)然包括強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的觀念受到?jīng)_擊，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)須有法律特別授權(quán)的觀念逐漸為人們接受�？磥�(lái)，在現(xiàn)代社會(huì)，并不能絕對(duì)地認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的自然延伸，它同樣需要法律的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人拒不履行法定義務(wù)時(shí)，并不自然地享有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，仍應(yīng)視法律的具體規(guī)定判斷自己能否實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。
（三）為何行政機(jī)關(guān)必須享有一部分強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)
行政強(qiáng)制執(zhí)行意味著行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人依法直接采取強(qiáng)制措施迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與義務(wù)履行相同的狀態(tài)。雖然行政機(jī)關(guān)不享有全部的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但畢竟不同于民事法律關(guān)系中一方當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，對(duì)方當(dāng)事人必須借助法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形。這是歷為，"行政處理由于具有效力先定特權(quán)，它的執(zhí)行方法和私人關(guān)系中義務(wù)不履行的執(zhí)行方法
不一樣。在私人關(guān)系中，一方不履行義務(wù)時(shí)，對(duì)方只能請(qǐng)求法院確認(rèn)義務(wù)的存在，并強(qiáng)制他方履行義務(wù)。除通過(guò)法院外，私人不能有其他強(qiáng)制履行義務(wù)的方法。行政處理由于具有效力先定的特權(quán)，一旦成立就假定符合法律規(guī)定，不需要通過(guò)法院確認(rèn)，當(dāng)事人不服時(shí)，只能通過(guò)法定的程序申訴。當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)執(zhí)行�！姓幚砭哂袕�(qiáng)制執(zhí)行力量是由于公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)為了公共利益所作出的決定，如果公民可以拒絕執(zhí)行，公務(wù)將無(wú)法實(shí)施，國(guó)家將成為無(wú)政府狀態(tài)。"⑤正是在這個(gè)意義上，世界許多國(guó)家行政機(jī)關(guān)都享有程度不同、范圍不一的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。"行政機(jī)關(guān)則得以本身之公權(quán)力，實(shí)現(xiàn)行政行為之內(nèi)容，無(wú)須藉助于民事法院之執(zhí)行程序，此乃行政執(zhí)行之特征所在。"⑥但是，由行政機(jī)關(guān)自身強(qiáng)制執(zhí)行行政決定或行政法義務(wù)，多少會(huì)引發(fā)執(zhí)行不公，侵害相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象，為了有效制約行政強(qiáng)制權(quán)力，除立法統(tǒng)一規(guī)定行政強(qiáng)制的條件，程序等內(nèi)容外，還需將一部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給法院。這才能從根本上限制或監(jiān)督行政機(jī)關(guān)濫施行政強(qiáng)制現(xiàn)象的發(fā)生。
（四）劃分行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的理論
很多人認(rèn)為，我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的劃分屬于折衷模式，即"并不一概否認(rèn)司法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)行權(quán)而僅賦予行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，也不完全把行政執(zhí)行權(quán)歸集于司法機(jī)關(guān)而排斥行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)�！螘r(shí)由行政機(jī)關(guān)徑自強(qiáng)制執(zhí)行，何時(shí)由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)行，須由法律法規(guī)明示。"⑦而法律法規(guī)的規(guī)定又很不統(tǒng)一，有的法律規(guī)定須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處理決定，有的法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，有的法律規(guī)定要行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行或申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，有的法律甚至沒有規(guī)定由誰(shuí)執(zhí)行。至于法律為什么這樣規(guī)定，而不那樣規(guī)定，很難說(shuō)清楚
。為此，有學(xué)者提出了劃分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的理論標(biāo)準(zhǔn)，即："（1）對(duì)一些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的需要強(qiáng)制執(zhí)行的情況，法律一般規(guī)定由各主管行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行。如強(qiáng)制拘留、滯納金、強(qiáng)制收兌等等，名目很多，但此類規(guī)定只限于極少數(shù)行政機(jī)關(guān)。（2）對(duì)一些各行政機(jī)關(guān)普遍需要的執(zhí)行手段，如強(qiáng)制劃撥，由各單行法規(guī)定是否由行政機(jī)關(guān)行使
法律沒有授予的，任何行政機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)行使。為了防止濫用此項(xiàng)權(quán)力，損害個(gè)人、組織的合法權(quán)益，國(guó)家只給了少數(shù)幾家行政機(jī)關(guān)，其他都申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。（3）個(gè)別對(duì)個(gè)人、組織的權(quán)益關(guān)系特別重大的，法律規(guī)定也要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，如房屋拆遷、土地退還等。（4）凡是行政機(jī)關(guān)沒有得到強(qiáng)制執(zhí)行授權(quán)的，一律申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。"⑧但是，這種標(biāo)準(zhǔn)仍很難掌握。就海外理論而言，似乎存在一項(xiàng)劃分行政執(zhí)行與司法執(zhí)行的相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，即"歐陸各國(guó)對(duì)于行為或不行為之執(zhí)行，固均由行政機(jī)關(guān)自行為之，而有關(guān)公法上金錢給付之執(zhí)行，則并非由行政機(jī)關(guān)自為執(zhí)行。"⑨至于金錢給付義務(wù)由誰(shuí)強(qiáng)制執(zhí)行，各國(guó)做法又不完全一致。如奧地利對(duì)于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行，由縣政府及聯(lián)邦警察官署有權(quán)選擇適用《稅捐執(zhí)行通則》，行使財(cái)稅官署之權(quán)限，自行執(zhí)行，或以債權(quán)人之身份向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在德國(guó)，公法上金錢給付之執(zhí)行，法規(guī)未有特別規(guī)定
時(shí)，以稅務(wù)局為執(zhí)行機(jī)關(guān)。執(zhí)行標(biāo)的為動(dòng)產(chǎn)的，依《租稅通則》所規(guī)定的程序執(zhí)行，如為不動(dòng)產(chǎn)則由法院依民事強(qiáng)制執(zhí)行程序執(zhí)行。⑩看來(lái)，把行政相對(duì)人所負(fù)的義務(wù)區(qū)分為作為、不作為及金錢給付義務(wù)，并在此基礎(chǔ)上劃分行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)是有一定道理的。
值得說(shuō)明的是，有些行政義務(wù)是無(wú)須執(zhí)行的，故也談不到強(qiáng)制執(zhí)行的問(wèn)題，"如果行政處理的內(nèi)容是決定或確認(rèn)某種法律關(guān)系時(shí)，不需要執(zhí)行。例如任命某人為公務(wù)員，剝奪某公務(wù)員的榮譽(yù)稱號(hào)、開除某學(xué)生學(xué)籍，這些行政處理所規(guī)定的內(nèi)容，根據(jù)行政處理本身就已實(shí)現(xiàn)，不需要其他的執(zhí)行行為。"⑾
（五）行政強(qiáng)制執(zhí)行措施與行政強(qiáng)制措施、即時(shí)強(qiáng)制、司法強(qiáng)制措施的關(guān)系
行政法理論雖然在不同意義上使用行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政強(qiáng)制措施及即時(shí)強(qiáng)制概念，但實(shí)踐中的區(qū)分卻并不明顯。特別是有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行中直接強(qiáng)制與即使強(qiáng)制，法院依行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)采取的強(qiáng)制措施與司法強(qiáng)制措施等概念之間并無(wú)明確界線。按照現(xiàn)在較為流行的觀點(diǎn)，行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制拒不履行法律規(guī)定義務(wù)的相對(duì)人履行義務(wù)的行政行為，而行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防制止危害社會(huì)的行為而采取的限制人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利使其保持一定狀態(tài)的手段。行政強(qiáng)制措施包括各種性質(zhì)的強(qiáng)制措施，如強(qiáng)制預(yù)防、強(qiáng)制制止、強(qiáng)制恢復(fù)、強(qiáng)制保全、強(qiáng)制執(zhí)行等。行政強(qiáng)制執(zhí)行的表現(xiàn)形式行政強(qiáng)制執(zhí)行措施只是行政強(qiáng)制措施的一部分。它們?cè)谇疤�、目的、起因、采取機(jī)關(guān)等諸方面均存在區(qū)別。⑿行政強(qiáng)制措施與即時(shí)強(qiáng)制都
屬于強(qiáng)制執(zhí)行，不同之處在于，采取行政強(qiáng)制措施必須經(jīng)過(guò)法定程序，而即時(shí)強(qiáng)制一般都是在情況緊急時(shí)，只要符合法律規(guī)定的條件，即可采取，行政強(qiáng)制措施針對(duì)的是違法的嫌疑，而即時(shí)強(qiáng)制則主要由于情況緊急。⒀行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)法院采取的強(qiáng)制措施與司法強(qiáng)制措施并無(wú)不同。我認(rèn)為，根據(jù)性質(zhì)不同將行政強(qiáng)制措施劃分為幾種是恰當(dāng)?shù)�。行政�?qiáng)制執(zhí)行所采取的行政強(qiáng)制措施實(shí)為行政強(qiáng)制措施的一介種類。所以法律如果僅規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行措施而不及其余是不妥的，理論上也應(yīng)將二者視為種屬關(guān)系研究。行政強(qiáng)制措施與即時(shí)強(qiáng)制也是種屬關(guān)系。因?yàn)榧磿r(shí)強(qiáng)制只是行政強(qiáng)制措施的一種，或?yàn)橹浦剐缘模驗(yàn)楸Ｈ缘�，或�(yàn)榇偈剐缘�，或�(yàn)榛謴?fù)性。即時(shí)強(qiáng)制與行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的區(qū)別在于前者是直接依據(jù)法律采取的，而行政強(qiáng)制執(zhí)行措施則以法定義務(wù)或行政決定確定的義務(wù)為前提。即時(shí)強(qiáng)制實(shí)際上不是行政執(zhí)行問(wèn)題，只是由于即時(shí)行政強(qiáng)制措施與其他行政強(qiáng)制措施十分接近，所以常放在一起規(guī)定。
二、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行立法及實(shí)踐
我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法與實(shí)踐均始自80年代以后。80年代以前，包括行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)法律建設(shè)處于停滯不前甚至倒退階段，嚴(yán)格地講，此時(shí)的行政處理決定基本上依靠行政隸屬關(guān)系得到執(zhí)行。例如，當(dāng)企業(yè)不履行納稅義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以直接通過(guò)行政手段迫使企業(yè)履行。另外，對(duì)公民拒不履行行政決定的，也完全可以通過(guò)行政命令及壓力實(shí)現(xiàn)。所以，在當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下，不可能，也不必要建立行政強(qiáng)制的法律制度。進(jìn)入80年代以來(lái)，隨著立法進(jìn)程的加快，有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法也逐漸增多。從立法的內(nèi)容看，既有對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行，如對(duì)違章建筑的強(qiáng)制拆除，對(duì)滯納金、罰款的扣繳，也有對(duì)人身和行為的強(qiáng)制執(zhí)行，如對(duì)違反治安管理的行政拘留，違反環(huán)保法的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的執(zhí)行。從執(zhí)行主體上看，立法將行政強(qiáng)制執(zhí)行劃分兩大類：
（一）行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行
行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容往往是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)為當(dāng)事人設(shè)定的各種作為或不作為的義務(wù)，遇有當(dāng)事人拒不履行該義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施迫使當(dāng)事人履行。如《治安管理處罰條例》規(guī)定"對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的，公安機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制傳喚。""受拘留處罰的人應(yīng)當(dāng)在限定的時(shí)間內(nèi)，到指定的拘留所接受處罰，對(duì)抗拒執(zhí)行的，強(qiáng)制執(zhí)行。"《兵役法》第61條規(guī)定："有服兵役義務(wù)的公民有下列行為之一的，由縣級(jí)人民政府責(zé)令限期改正，逾期不改的，由縣級(jí)人民政府強(qiáng)制其履行兵役義務(wù)。"《稅收征收管理法》第28條規(guī)定："欠繳稅款的納稅人需要出境的，應(yīng)當(dāng)在出境前向稅務(wù)機(jī)關(guān)結(jié)清應(yīng)納稅款或者提供擔(dān)保。未結(jié)清稅款，又不提供擔(dān)保的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知出境管理機(jī)關(guān)阻止其出境。"《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》第33條規(guī)定，對(duì)于"擅自設(shè)置網(wǎng)具或種植水生物的，主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令所有人限期清除，或者強(qiáng)制清除。"《外國(guó)人入出境管理法實(shí)施細(xì)則》第51條規(guī)定"本章規(guī)定的處罰，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。"行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的情形除上述幾種外，還包括強(qiáng)制遣送出境、強(qiáng)制許可、強(qiáng)制收兌、強(qiáng)制退還、強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制檢定、強(qiáng)制變賣、強(qiáng)制收購(gòu)等。⒁
行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行通常僅限于行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人科以普通義務(wù)和法律法規(guī)確定的義務(wù)，較少及于行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法律法規(guī)者科以制裁性義務(wù)的情形，這是我國(guó)立法的一種特殊現(xiàn)象。此外，這類行政強(qiáng)制執(zhí)行多以行為和人身為強(qiáng)制內(nèi)容，相反，有關(guān)金錢給付義務(wù)的履行除特殊幾類行政機(jī)關(guān)享有自行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力外，多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒有此種權(quán)力。⒂
（二）申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行
從我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行立法可以看出，行政強(qiáng)制執(zhí)行主體以法院為主，以行政機(jī)關(guān)為輔。故學(xué)術(shù)界將這種制度總結(jié)為"以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外"的體制。⒃盡管也有人對(duì)這種體制批評(píng)甚多，但目前仍是不可改變的事實(shí)。⒄縱觀80年代以來(lái)制定的法律法規(guī)，絕大多數(shù)法律均將行政處罰的執(zhí)行權(quán)交于法院。例如，1983年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第45條規(guī)定："當(dāng)事人對(duì)主管機(jī)關(guān)給予的罰款、吊銷職務(wù)證書處罰不服的，可以在接到處罰通知之日起十五天內(nèi)，向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，由主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。"1982年通過(guò)的《食品衛(wèi)生法》（試行）第38條也規(guī)定"對(duì)罰款的決定不履行又逾期不起訴的，由食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人民法院依照中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）規(guī)定的程序強(qiáng)制執(zhí)行。"1984年通過(guò)的《森林法》第39條規(guī)定,"當(dāng)事人對(duì)林業(yè)主管部門的罰款決定不服的可以在接到罰款通知之日起一個(gè)月內(nèi),向人民法院起訴:期滿不起訴也不履行的,林業(yè)主管部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。"《稅收征收管理》第56條規(guī)定，"當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定逾期不申請(qǐng)復(fù)議也不向人民法院起訴，又不履行的，作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。"值得注意的是，進(jìn)入90年代以來(lái)，我國(guó)很多立法一改過(guò)去在法律責(zé)任一章交代訴權(quán)、訴期的同時(shí)規(guī)定行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的立法習(xí)慣，規(guī)定行政處罰的同時(shí)并不明確規(guī)定處罰的執(zhí)行問(wèn)題，例如1998年公布的《證券法》第11章規(guī)定了34項(xiàng)處罰條款，但并沒有規(guī)定行政處罰決定的執(zhí)行機(jī)關(guān)和權(quán)限。這不是立法的疏忽，也并不意味著授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行。事實(shí)上
它是一種約定俗成的立法意識(shí)的反映，即凡是法律法規(guī)未授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制的，均需向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然這種立法習(xí)慣的改變與《行政訴訟法》的規(guī)定有直接關(guān)系。《行政訴訟法》第66條規(guī)定"公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。"就立法而言，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政義務(wù)多為金錢給付義務(wù)，即行政處罰中的罰款、沒收等財(cái)產(chǎn)罰。早先個(gè)別法律規(guī)定法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容還包括"吊銷職務(wù)證書"等處罰，很明顯這是立法的疏忽。按照《行政處罰法》第6章的規(guī)定，執(zhí)行的內(nèi)容也全都是財(cái)產(chǎn)罰。諸如警告、暫扣吊銷許可證、執(zhí)照處罰都是類似確認(rèn)或形成判決的處罰，無(wú)須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。
（三）行政機(jī)關(guān)可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行
除上述由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行以及須申請(qǐng)法院執(zhí)行的立法情形外，有些法律還規(guī)定了可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。如1987年公布的《海關(guān)法》第53條規(guī)定，"當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)的處罰決定又不申請(qǐng)復(fù)議或者向人民法院起訴的，作出處罰決定的海關(guān)可以將其保證金沒收或者將其被扣留的貨物、物品、運(yùn)輸工具變價(jià)抵繳，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。"這種選擇模式實(shí)際上是法院強(qiáng)制執(zhí)行的一種特例。即只有在法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)于執(zhí)行前已采取某些強(qiáng)制措施的前提下才適用。如果行政機(jī)關(guān)沒有此類強(qiáng)制措施，仍然要向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。
三、我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行立法及實(shí)踐存在的問(wèn)題
我國(guó)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度存在的主要問(wèn)題可以歸納為以下幾個(gè)方面：
（一）缺乏統(tǒng)一立法
行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是一項(xiàng)重要的行政法制度，必須建立在統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)上。目前我國(guó)有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的立法極為分散不統(tǒng)一。有些立法規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題，有些卻沒有規(guī)定，即使規(guī)定了的，也十分不統(tǒng)一。行政訴訟法第66條表明了一個(gè)原則，即法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的以外，其他行政行為的執(zhí)行均需申請(qǐng)法院。很顯然，這一原則性規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)榉梢允裁礃?biāo)準(zhǔn)確定行政自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？法律賦予行政機(jī)關(guān)哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？行政機(jī)關(guān)又如何實(shí)現(xiàn)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)？法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)如何執(zhí)行？責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行等問(wèn)題，不一而足，要解決這一系列的問(wèn)題，必須進(jìn)行統(tǒng)一立法。
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