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    [ 王春暉 ]——(2003-6-27) / 已閱24531次

    WTO與改善中國電信法律環(huán)境

    王春暉


    中國加入WTO后,中國電信業(yè)必須作出兩項最基本的承諾,那就是:遵守規(guī)則、開放市場。因此,WTO中有關(guān)GATS的規(guī)則就將成為中國電信管理層及電信運營商都必須遵守的準(zhǔn)則。然而,能遵守WTO規(guī)則的國家,必須是一個搞市場經(jīng)濟(jì)的國家;一個搞市場經(jīng)濟(jì)的國家,也必須是一個法律環(huán)境非常完善的國家。因此,完善中國的法律環(huán)境,不僅是為加 入WTO的外部需要,也是中國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在需要。
    加入WTO,中國電信法律體系面臨最大的挑戰(zhàn)是現(xiàn)有的電信法規(guī)、部門規(guī)章及地方性法規(guī)與WTO規(guī)則不相符合。這實際上也是我國原有的以行業(yè)壟斷為本的立法理念與市場經(jīng)濟(jì)立法理念的沖突。
    中國目前尚沒有統(tǒng)一的《電信法》,規(guī)范電信服務(wù)貿(mào)易的法律規(guī)范主要是《中華人民共和國電信條例》(下稱《條例》)!稐l例》是我國第一部有關(guān)電信業(yè)的綜合性行政法規(guī),《條例》的出臺應(yīng)該是我國電信立法領(lǐng)域的一個重大發(fā)展。《條例》確立了中國電信行業(yè)監(jiān)管的十項重要管理制度:(1)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可制度;(2)電信網(wǎng)間互聯(lián)調(diào)解制度;(3)電信資費管理制度;(4)電信資源有償使用制度;(5)電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督制度;(6)電信建設(shè)管理制度;(7)電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)制度;(8)電信安全保障制度;(9)外商投資電信制度;(10)電信違法制裁制度。
    從世界各國電信法律環(huán)境看,我國的《條例》及部門規(guī)章、地方性法規(guī)與GATS的總體要求還相差很遠(yuǎn),特別是一些地方性電信法規(guī)本位主義特別嚴(yán)重,而且不透明、不公開。事實上,我國多年來電信立法過程中存在的主要問題是:(1)指導(dǎo)思想基本是管理本位主義,而非經(jīng)濟(jì)主體權(quán)利本位。太多強調(diào)電信行政主管部門的管理權(quán),忽視經(jīng)營主體的經(jīng)營自主權(quán);(2)政企職能不能實質(zhì)分開;(3)部門立法、重復(fù)立法,立法時不重視法律的公平性和社會效應(yīng)?梢哉f,中國目前的電信服務(wù)方面的立法嚴(yán)重滯后,已經(jīng)成為中國入世后,電信業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的最大障礙。因此,電信管理層應(yīng)盡快根據(jù)國際電信服務(wù)貿(mào)易的規(guī)則和要求,修改完善有關(guān)的部門規(guī)章,廢除那些與WTO規(guī)則相抵觸的規(guī)章和地方性法規(guī),加快立法速度,特別是要提高立法質(zhì)量和檔次,建立一套清晰透明,符合國際慣例的“游戲規(guī)則”。為此,筆者提出如下建議:

    一. 關(guān)于中國電信業(yè)的市場準(zhǔn)入問題
    中國電信業(yè)的市場準(zhǔn)入應(yīng)有一個漸進(jìn)的過程。根據(jù)GATS逐步自由化的規(guī)定,服務(wù)貿(mào)易自由化的進(jìn)程,應(yīng)取決天各個成員方的國家政策目標(biāo),以及成員方包括它的整體和個別服務(wù)部門的發(fā)展水平,在逐步擴(kuò)大市場準(zhǔn)入程度方面應(yīng)根據(jù)各國的發(fā)展情況給予適當(dāng)?shù)撵`活性。
    中國加入WTO的身份是發(fā)展中國家,中國在電信服務(wù)領(lǐng)域的總體發(fā)展水平與歐美等發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)。因此,中國應(yīng)根據(jù)GATS的逐步自由化原則,來確定中國電信服務(wù)市場準(zhǔn)入的規(guī)模、程度和時間,逐步地開放中國的電信服務(wù)市場。

    二. 有關(guān)外商投資電信服務(wù)業(yè)方面的立法應(yīng)按GATS的要求作出規(guī)定。
    GATS第十六條規(guī)定了各國在其作出市場準(zhǔn)入承諾的服務(wù)部門中,將不得采取六項針對市場準(zhǔn)入的限制性措施。盡管我國對現(xiàn)行的外商投資方面的法律作了較大的修改,但是與GATS的要求還相差一定距離,而且截止目前為止,我國有關(guān)服務(wù)業(yè)的一般性立法,仍然是一個空白。因此,電信管理層應(yīng)考慮率先制定有關(guān)“電信服務(wù)業(yè)外商投資的規(guī)定”。
    目前,在外國合營者的投資比例方面,《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》與《電信條例》就相互沖突!吨型夂腺Y經(jīng)營企業(yè)法》第四條規(guī)定:外國合營者的投資比例一般不低于百分之二十五,沒有上限;《電信條例》則規(guī)定:從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司,國有股權(quán)或股份不少于百分之五十一。


    三. 關(guān)于電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的取得
    目前,國家對經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)均實行許可證制度。頒發(fā)基礎(chǔ)或增值電信業(yè)務(wù)許可證,我國主要采用申請與審批制,即由符合條件的提供電信服務(wù)的企業(yè)提出申請,國家電信主管部門按照電信法規(guī)的條件、程序、時限進(jìn)行審批。但是隨著電信服務(wù)市場的開放和競爭的日趨激烈,電信服務(wù)經(jīng)營許可證的頒發(fā)應(yīng)當(dāng)考慮先取得基礎(chǔ)電信或增值電信“建設(shè)許可證”,然后再通過招標(biāo)的方式,取得電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可證。


    四. 關(guān)于電信資費標(biāo)準(zhǔn)問題
    電信資費問題,是接受電信服務(wù)的消費者都普遍關(guān)心的問題。按照《電信條例》的規(guī)定:“電信資費標(biāo)準(zhǔn)實行以成本為基礎(chǔ)的定價原則,同時考慮國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要求,電信業(yè)的發(fā)展和電信用戶的承受能力等因素!钡倦娦艠I(yè)務(wù)的資費標(biāo)準(zhǔn)仍由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門提出方案,經(jīng)征求國務(wù)院價格主管部門意見,報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。然而,電信行業(yè)的“成本”究竟是什么,又有誰去仔細(xì)研究過。我認(rèn)為目前電信資費標(biāo)準(zhǔn)的確定,主要還是考慮了政策因素和投資回報率這兩個因素。我國的電信產(chǎn)業(yè)是從自然壟斷逐漸走向有限制競爭的。在這種條件下,電信資費的定價方法更多是考慮政策因素,而非市場競爭條件下的資源最佳配置;另外,電信業(yè)屬于資金密集型產(chǎn)業(yè),由于這幾年對信息高科技效應(yīng)的過高預(yù)期和市場開放,刺激了對電信市場的過度投資;過度投資使得我國有限競爭的電信業(yè)迅速進(jìn)入了成熟期,市場成本加大,投資回報速度必然就成為投資者的關(guān)注的問題。
    我們再回頭研究一下電信業(yè)務(wù)的成本,比如投資者很仔細(xì)地投資,花錢很小心,并且有很強的監(jiān)督,這個成本就可能很低。但是如果在壟斷或有限制的競爭下,它的價格線不但沒有下降的機(jī)制,反而還有往上走的趨勢。雖然《電信條例》規(guī)定,電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)根據(jù)電信主管部門的要求,提供準(zhǔn)確、完備的業(yè)務(wù)成本數(shù)據(jù)及其他有關(guān)資料。但是電信經(jīng)營者都以這些數(shù)據(jù)和資料屬“商業(yè)秘密”為由,不予提供。因此,電信業(yè)務(wù)的消費者對制定電信資費標(biāo)準(zhǔn)的成本、數(shù)據(jù)及資料,仍然沒有知情權(quán)。我認(rèn)為,中國加 入WTO后,電信資費的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐步由電信服務(wù)的提供者按照市場的需求和價值規(guī)律自行確定,國家應(yīng)逐步取消政府定價。


    五. 中國電信業(yè)的國民待遇應(yīng)先對內(nèi)實行
    GATS的國民待遇原則是建立在國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的非歧視原則基礎(chǔ)上的,其核心是一締約方對來自任何其他締約國的服務(wù)和服務(wù)的提供者,在法律規(guī)章和管理等方面給予不低于本國的服務(wù)和服務(wù)提供者所享有的待遇。這表明:國民待遇不僅適用于國外的服務(wù)和服務(wù)提供者,同樣也適用于國內(nèi)的服務(wù)和服務(wù)提供者。因此,筆者建議,中國電信業(yè)在對外開放之前,應(yīng)先進(jìn)行對內(nèi)開放,在給予國外電信服務(wù)和服務(wù)提供者國民待遇之前,應(yīng)先在國內(nèi)電信業(yè)中實行國民待遇。

    六. 中國電信業(yè)要引入真正的競爭機(jī)制,必須實行多元的產(chǎn)權(quán)主體,并實行公平的游戲規(guī)則
    自1998年國家信息產(chǎn)業(yè)部成立后,中國電信宣告解體,成立了若干獨立的電信公司。目前,在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場,已有中國電信、中國聯(lián)通、中國移動、中國衛(wèi)星等幾家主要基礎(chǔ)電信公司。從這些公司經(jīng)營的電信業(yè)務(wù)種類上來看,僅僅是一種業(yè)務(wù)上的專業(yè)化,原有的市場結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生實質(zhì)的變化,業(yè)務(wù)上彼此獨立,不可能形成真正的競爭格局。尤其是目前中國電信業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)依然如故,雖然各公司之間有著各自不同的利益和目標(biāo),但從所有權(quán)主體上看,都屬于中央人民政府。如果在競爭中任何一個公司受到重創(chuàng),遭受損失的只能是國家。因此,國有電信公司必須改革,改革的唯一出路就是進(jìn)行資產(chǎn)重組,實行多元的產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。因為“競爭”的內(nèi)涵是競賽和爭奪,其前提是產(chǎn)權(quán)主體和結(jié)構(gòu)必須是多元的或不同的,否則不可能形成真正的競爭。因此,筆者再次建議,國家在允許國外資本介入中國電信服務(wù)業(yè)之前,應(yīng)先允許國內(nèi)非公有資本介入。同時,筆者擔(dān)心,中國電信業(yè)國有控股51%會影響先進(jìn)技術(shù)和管理的引進(jìn)。道理很簡單,只有對方控股時,其利益更大時,才能把更先進(jìn)的技術(shù)和管理源源不斷地配套進(jìn)來。實際上,公司誰控股無關(guān)緊要,他賺錢,我收稅,他獲利,我就業(yè)。要明白這樣一個道理,我們引進(jìn)的是企業(yè)而不是國家;而且這些企業(yè)又都是私有的,只要我們有完善的監(jiān)管措施,是不會影響我國的主權(quán)和安全的。
    我國目前的主要電信公司均屬國家控股集團(tuán)公司,這種模式,筆者有幾種疑慮:(1)國家電信控股集團(tuán)公司的董事會成員和高級管理人員由政府任命,公司的決策與政府的決策的區(qū)別就不大,這又如何能減少政府對公司業(yè)務(wù)活動的行政干預(yù)呢?那么如果是這樣,政企分開就是一句空話。(2)國家電信控股集團(tuán)所控制的子公司不止一家,這些子公司有盈利的,也有虧損的,國家控股集團(tuán)從全面利益出發(fā);很可能把盈利的子公司的利潤抽走,用于補貼虧損的子公司。這樣又形成了新的“大鍋飯”。因此,只有建立電信業(yè)的多元投資主體,才會解決上述矛盾。首先,由于多方出資,新增投資或技術(shù),有利于技術(shù)的更新?lián)Q代,增加競爭能力,擴(kuò)大市場份額;其次,由于多方出資,董事會的成份多樣化,從而政府的行政干預(yù)就會減少,董事會的獨立就會擴(kuò)大;再次,由于多元的投資主體,各個投資主體都關(guān)心公司的發(fā)展前景,因此,便于公司擴(kuò)展業(yè)務(wù),開拓市場。
    目前,中國電信業(yè)的“競爭”是無序的、不規(guī)則的,基本上是利益導(dǎo)向,而非規(guī)則導(dǎo)向。這與中國電信管理層實行的價格不對稱管制政策有極大的關(guān)系 。眾所周知,電信業(yè)的競爭同市場的關(guān)系極為密切,無論在什么情況下都應(yīng)當(dāng)在市場這一大背景下,對競爭進(jìn)行博弈分析,認(rèn)識企業(yè)競爭存在的客觀性具有重要的意義。電信業(yè)參與市場競爭的方式無非有兩類:一是價格競爭;二是非價格競爭。筆者認(rèn)為,只有非價格競爭能力的提高才能顯示其競爭的實力。由于電信服務(wù)本身具有無形性、可變性、易消失性,服務(wù)的生產(chǎn)與消費的不可分割性以及服務(wù)的全程全網(wǎng)和互聯(lián)互通等特點 ,使得電信業(yè)的非價格競爭因素,顯得尤為重要。為此,筆者建議,電信管理層在制定“游戲規(guī)則”時,應(yīng)重點考慮非價格競爭機(jī)制。


    七. 加快轉(zhuǎn)變通信行政管理職能
    WTO規(guī)則對成員具有較強的約束力,尤其對成員的政府行為提出了嚴(yán)格的要求。一個成員國要享受WTO的權(quán)利并從中獲得巨大的利益,必須根據(jù)WTO的有關(guān)原則、協(xié)議和要求來改革政府的行為,增強政府法治性和透明度,以保證政府為市場和企業(yè)提供公平的“游戲規(guī)則”。
    目前,我國的通信行政管理部門,無論在觀念上、職能上和管理方式上都不能適應(yīng)加入WTO后新形勢的需要。因此,我國通信行政管理必須加快轉(zhuǎn)變職能,盡快由“控制型管理”向“服務(wù)型管理”轉(zhuǎn)變,用“規(guī)則導(dǎo)向”取代“權(quán)力導(dǎo)向”。筆者認(rèn)為,在轉(zhuǎn)變通信管理職能上應(yīng)著重考慮以下幾個方面:
    (1) 按照公平原則,減少對電信服務(wù)貿(mào)易的行政干預(yù),強化市場機(jī)制;
    (2) 按照透明度原則,提高電信服務(wù)貿(mào)易管理的透明度和公開性;
    (3) 按照非歧視原則,一視同仁地對待各通信企業(yè);
    (4) 按照國民待遇原則,對本國和外國的電信服務(wù)和服務(wù)提供者給予平等對待。

    八.建立通信行政行為公開化法律體系
    WTO中的透明度原則,要求各成員方將有效實施的有關(guān)管理對外貿(mào)易的各項法律、法規(guī)、行政規(guī)章、司法判決等迅速加以公布,以讓其他成員方政府和貿(mào)易經(jīng)營者熟悉。
    為適應(yīng)加入WTO的需要,我國通信行政領(lǐng)域當(dāng)務(wù)之急應(yīng)解決兩個公開:
    1. 通信行政的信息公開
    無論是根據(jù)WTO關(guān)于信息公開的要求,還是根據(jù)我國民主與法治的發(fā)展需要,建立信息公開制度,應(yīng)當(dāng)成為我國通信行政改革的一項重要任務(wù)。目前,無論是電信服務(wù)的提供者還是電信服務(wù)的消費者,都面臨著對通信行政信息的欠缺和信息的歧視問題。例如,去年電信資費調(diào)整的價格聽證會內(nèi)容,要求公民保密;今年的模擬網(wǎng)退網(wǎng)精神,也要對社會保密。這些本來應(yīng)向公眾公開的信息,確以“保密”二字,成為非陽光下的行為。為此,筆者建議:為保障電信服務(wù)的提供者和消費者的知情權(quán)的發(fā)展要求,必須建立通信行政信息或情報公開的法律制度。

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