[ 王春暉 ]——(2003-7-19) / 已閱38885次
行政復(fù)議實行一級復(fù)議制度，即申請人申請復(fù)議后，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，對復(fù)議裁決不服，只能依法提起行政訴訟，不能再申請復(fù)議。如果相應(yīng)具體行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，復(fù)議裁決作出后即發(fā)生法律效力，為終局裁決。一級復(fù)議制度體現(xiàn)了及時、有效的基本原則。
通信行政復(fù)議與其他種類的行政復(fù)議一樣也實行一級復(fù)議制度。一般的行政爭議案件須經(jīng)過三級審查，即一級復(fù)議審查和二級司法審查。從目前的期限看，完成這三級審查，至少得半年。這已經(jīng)不適應(yīng)于有關(guān)行政效率的原則，如果再增加復(fù)議的審級，就會對行政相對人的合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響，當然，效率應(yīng)該以公正、合法為基礎(chǔ)，如果一個行政案件的審查，只講效率而忽視了公正、合法，那么“效率”又有何價值可言。關(guān)于兩級復(fù)議制，國外一些行政復(fù)議法也有類似的規(guī)定。如日本的《行政不服審查法》就規(guī)定了一種再審查請求，即對屬于經(jīng)過審查請求的裁決以后又提出的一種審查請求。實行兩級復(fù)議制度，除了給行政機關(guān)多一次自我糾正錯誤的機會外，似乎沒有多大的法律意義，如果堅持實行行政復(fù)議兩級審查制，只會延長解決行政爭議的時間，對行政機關(guān)和行政相對人都沒有多大好處。這里應(yīng)注意的是，行政復(fù)議實行一級審查制度的實質(zhì)就是一個行政機關(guān)的一次復(fù)議制度，這和復(fù)議機關(guān)本身的性質(zhì)和級別無關(guān)。也就是講，只要經(jīng)過一次復(fù)議即為終結(jié)復(fù)議程序，不應(yīng)考慮作出行政復(fù)議決定的行政機關(guān)的性質(zhì)或級別。
２、縱向管理制度
我國的通信行政復(fù)議實行縱向管轄制度，即對于公民、法人或其他組織對具體通信行政行為不服申請復(fù)議的通信行政案件，由作出具體行政行為的上一級通信行政機關(guān)管轄的法律制度�？v向管轄制度與我國《行政訴訟法》的有關(guān)內(nèi)容是一致的，《行政訴訟法》第37條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟”。
實踐中，大量的具體通信行政行為都是由省級通信行政主管部門作出的，由地方各級人民政府作出的具體通信行政行為幾乎沒有。因此，縱向管轄制度的主要內(nèi)容，是指對省級通信行政主管部門作出的具體通信行政行為不服申請復(fù)議的通信行政案件的管轄。通信行政案件的復(fù)議實行通信行政主管部門的級別管轄，主要考慮到兩個方面：第一，通信行政活動的技術(shù)性、專業(yè)性很強，涉及許多電信技術(shù)和業(yè)務(wù)知識，如固定網(wǎng)和移動網(wǎng)電話業(yè)務(wù)、衛(wèi)星通信業(yè)務(wù)、因特網(wǎng)及其他數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)元素出租業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)接入和網(wǎng)絡(luò)托管業(yè)務(wù)、電子數(shù)據(jù)交換、虛擬專用網(wǎng)、無線電尋呼業(yè)務(wù)、電話信息服務(wù)業(yè)務(wù)、電子信箱、可視圖文業(yè)務(wù)等。所以由通信行政部門管轄，可以發(fā)揮通信行政部門的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，更好地體現(xiàn)專門化的管理，發(fā)揮通信行政部門擁有大量專業(yè)技術(shù)專家的作用，迅速有效地處理通信行政爭議；第二，通信行政管轄部門實行層級指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)，一般講，作出具體通信行為的省級通信行政管理機關(guān)與中央通信行政管理機關(guān)是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，如果由上一級通信行政主管機關(guān)處理行政爭議，能較好地保證通信行政復(fù)議的公正性，消除復(fù)議申請人的顧慮。
但是，根據(jù)原行政復(fù)議條例的規(guī)定，除通信行政復(fù)議案件的縱向管轄外，也有一種例外情況，那就是，對中央通信行政主管機關(guān)（國家信息產(chǎn)業(yè)部）作出的具體通信行為不服及申請復(fù)議的，仍由中央通信行政主管機關(guān)管轄。當然這樣規(guī)定是考慮到中央通信行政主管機關(guān)的上級管理機關(guān)是國務(wù)院，國務(wù)院是國家的最高行政機關(guān)，它不行使行政復(fù)議管轄權(quán)，不處理具體的行政復(fù)議案件。行政復(fù)議條例之所以作出這種規(guī)定，是因為國務(wù)院作為中央人民政府，擔負著全國行政管理的決策和領(lǐng)導(dǎo)職能，就整個行政系統(tǒng)來講，國務(wù)院的職責主要是領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體的執(zhí)行。況且，國務(wù)院各行政主管部門的行政復(fù)議行為本身就可以代表中央政府的意志。在實踐中，這一理由受到越來越多的質(zhì)疑，一些實際工作部門和理論界的同志認為，由本機關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，實際上是自己作自己的法官，難保證行政復(fù)議的公正性和客觀性，不利于保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益；國務(wù)院作為最高行政機關(guān)，對下級行政機關(guān)具有最高的層級監(jiān)督權(quán)，這是憲法賦予的權(quán)力，由國務(wù)院受理行政復(fù)議申請，有利于發(fā)現(xiàn)和糾正國務(wù)院部門和省級政府中的違法或不當?shù)男姓袨椋訌妵鴦?wù)院部門和省級政府的監(jiān)督，同時也能在國務(wù)院各部門和各級政府中起到有錯必糾的示范作用，從行政管理的全體規(guī)模上推進依法行政。因此，《行政復(fù)議法》規(guī)定，對國務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院按照本法的規(guī)定作出最終裁決。
由此，對中央通信行政主管機關(guān)作出的具體行政行為不服的，仍向作出該具體行政行為的中央通信行政機關(guān)申請行政復(fù)議，對該行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決。這里應(yīng)注意的是，國務(wù)院的裁決是終局的，不能對此提起行政訴訟。
３、復(fù)議不調(diào)解制度
調(diào)解是通過說服教育和勸導(dǎo)協(xié)商，在雙方當事人互相諒解的基礎(chǔ)上解決糾紛的方式。使用調(diào)解方式解決糾紛廣泛應(yīng)用于民事糾紛案件中，這是我國民事立法中的一個重要特點。但是，行政機關(guān)對行政爭議案件進行復(fù)議時，只能依法對被申請復(fù)議的具體行政行為的合法性、適當性進行裁判，合法的予以維持，違法的予以撤銷，不當?shù)挠枰宰兏粦?yīng)進行調(diào)解，也不以調(diào)解方式結(jié)案。
那么，行政復(fù)議法規(guī)定這一否定判斷，其意義何在？筆者認為，意在把行政糾紛與民事糾紛區(qū)別開來。民事糾紛之所以可以調(diào)解處理，是因為當事人對自己實體權(quán)利的一種處分。當事人在法律不禁止的情況下，可以不依照法律的規(guī)定作出自己的處分決定。道理很簡單，民事糾紛，作為民事權(quán)利糾紛，是一種私權(quán)利糾紛。私權(quán)利的享有人，可以放棄、轉(zhuǎn)讓、變更自己的部分權(quán)利和全部權(quán)利。例如侵權(quán)人未經(jīng)申報擅自開辦電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)，給受害人電信企業(yè)造成損失（電子數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)屬增值電信業(yè)務(wù)），法律不禁止受害人放棄要求賠償?shù)臋?quán)利，但受害人在調(diào)解中就可以放棄部分或全部賠償請求。行政爭議則不同，其實質(zhì)是一種公權(quán)力的爭議，更確切地說，行政爭議的標的是行政法律關(guān)系；行政法律關(guān)系是國家行政機關(guān)依法實施行政管理活動中形成的各種社會關(guān)系，其特點為：第一，法律關(guān)系主體的一方是國家行政機關(guān)，它代表國家，維護社會公共利益。第二，國家行政機關(guān)對行政法律關(guān)系的相對方總是居主導(dǎo)地位，雙方法律地位不平等，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系不是在對等的基礎(chǔ)上形成的。第三，國家行政機關(guān)的行政行為以國家強制力作為后盾，對相對人可依法強制其履行義務(wù)或追究其法律責任。第四，在行政法律關(guān)系中，國家行政機關(guān)必須依法辦事，既要實施行政管理，又要保護相對人的合法權(quán)益，否則，相對人有權(quán)以各種形式申請救濟。由于行政法律關(guān)系的四個特點，決定了以下三個結(jié)論：
(1)通信行政機關(guān)作為被申請人，無權(quán)在行政復(fù)議中與作為申請人的公民、法人和其他組織達成調(diào)解協(xié)議。行政機關(guān)在行政管理中，代表著社會公共利益，行使國家賦予它的權(quán)力，這種權(quán)力只能依法行使，不能自由處分，否則就是濫用國家權(quán)力、損害社會公共利益。
(2)公民、法人和其他組織在行政復(fù)議中作為申請人，無權(quán)與作為被申請人的通信行政機關(guān)進行調(diào)解。在行政管理中，其法律義務(wù)是不能逃避的，不履行就得追究行政法律責任，絕對無進行調(diào)解的權(quán)利。
(3)作出具體行政行為的上一級通信行政機關(guān)在對行政爭議進行復(fù)議時，無權(quán)準予或主持行政機關(guān)與管理相對人的調(diào)解。一個具體行政行為是否合法，絕對不是可以調(diào)解的，它只是上級行政復(fù)議機關(guān)對既成的法律行為的評價。
筆者認為，不僅行政訴訟糾紛不適調(diào)解，就是有些民事糾紛適用調(diào)解也是有弊端的。例如在民事侵權(quán)案件中，侵權(quán)人給受害人造成了人身或財產(chǎn)上的損失，受害人在調(diào)解中又放棄了賠償?shù)恼埱�。這種調(diào)解的結(jié)果，不利于教育侵權(quán)人，不利于增強公民的法律意識。更加上有些人片面追求調(diào)解結(jié)案的效果，把自己的觀點強加于人，更是嚴重地損害了當事人的合法權(quán)益，也違反了我國民法的基本原則。
４、書面復(fù)議與其他方式復(fù)議相結(jié)合制度。
我國《行政復(fù)議法》規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采用書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。書面復(fù)議制度，是指復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件時，僅就復(fù)議案件的書面材料進行審理的制度。這里的書面材料一般指復(fù)議申請書和復(fù)議答辯書。根據(jù)書面復(fù)議制度，復(fù)議機關(guān)在復(fù)議行政案件時，僅對申請人向行政機關(guān)遞交的復(fù)議申請書和被申請人提交的答辯狀，結(jié)合有關(guān)證據(jù)進行復(fù)議，不傳喚申請人和被申請人，證人和其他復(fù)議參加人也不必在場。
書面復(fù)議制是行政效率原則在行政復(fù)議制度中的具體表現(xiàn)，也是行政復(fù)議中及時、便民原則的體現(xiàn)。但是書面復(fù)議制的方式效果如何，還有待于進一步研究，筆者認為書面復(fù)議制有其一定的弊端。在書面復(fù)議制中，復(fù)議機關(guān)不傳喚當事人，也不傳喚證人和其他復(fù)議參加人，僅憑雙方當事人的書面材料和復(fù)議機關(guān)調(diào)取的證據(jù)作出復(fù)議決定，很難查清爭議的實質(zhì)，不符合我國的司法原則。根據(jù)我國的司法實踐和有關(guān)司法原則，證據(jù)應(yīng)當在當庭出示，經(jīng)調(diào)查和雙方當事人質(zhì)證，核實無誤后，才能作為定案的依據(jù)。很難想象不經(jīng)開庭調(diào)查和雙方當事人質(zhì)證的證據(jù)，就作為定案的依據(jù)，怎樣才能體現(xiàn)出公正裁判爭議的原則。因此，書面審理制度，對充分發(fā)揮復(fù)議機關(guān)公正解決行政爭議的作用有一定的限制。為了彌補這一不足，我國行政復(fù)議法在明確了行政復(fù)議實行書面復(fù)議制度的前提下，又規(guī)定了復(fù)議機關(guān)認為有必要時，可以采用其他方式審理復(fù)議案件。這里的其他方式，主要是指開庭復(fù)議。開庭復(fù)議，復(fù)議機關(guān)可以充分聽取作出具體行政行為的行政機關(guān)所陳述的事實和申請人不服行政處罰的理由和依據(jù)，通過開庭復(fù)議，不但可以排除申請人的疑慮，還可以起到對公民、法人和其他組織進行法制教育的作用。行政復(fù)議實行書面復(fù)議與其他方式復(fù)議（開庭復(fù)議）結(jié)合的方式，體現(xiàn)了公正、效率的原則，對于事實清楚、證據(jù)充分的案件，采用書面審理，而對于行政爭議的基本事實不清且當事人堅持要求公開審理的行政爭議采用開庭審理的方式。
５、被申請人承擔舉證責任制度
行政復(fù)議作為解決行政爭議的補救制度與行政訴訟在本質(zhì)上是有共性的，其區(qū)別在于審查機關(guān)的性質(zhì)不同和適用的程序的差異，行政復(fù)議的審查機關(guān)是行政機關(guān)，行政訴訟的審查機關(guān)是國家的審判機關(guān)；行政復(fù)議適用的程序具有非正式性，而行政訴訟的程序具有正式性。但在舉證責任方面兩者是共同的，即行政復(fù)議的被申請人對作出具體行政行為負有舉證責任。
根據(jù)一般舉證責任規(guī)則，舉證責任應(yīng)當由提出積極主張的一方承擔舉證責任，也就是由引起爭議的一方承擔舉證責任，因為這樣有利于平息爭端。在行政復(fù)議中要求被申請人承擔舉證責任理由如下：
(1)行政復(fù)議所要解決的中心問題是被申請的具體行政行為的合法性問題。而被申請的具體行政行為又是被申請人以單方面意見作出的。從整個行政法律關(guān)系來看，占支配地位的是被申請人；從行政程序全過程看，行政機關(guān)在以職權(quán)開始的行政行為中在事實上處于“主張者”的地位。因此，由被申請人承擔舉證責任，仍不違背“誰主張，誰舉證”的原則。
(2)在行政法律關(guān)系中，行政機關(guān)與管理相對一方處于不平等的地位，他們之間是一種管理與被管理的關(guān)系，即行政管理的相對一方處于接受管理的地位。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生基于行政機關(guān)的單方面的行為。行政機關(guān)作出某種具體行政行為，一要有事實根據(jù)，二要有法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件作依據(jù)。因為，在行政復(fù)議中，審查的客體是具體行政行為，理所當然的應(yīng)由行政機關(guān)對其作出的具體行政行為負舉證責任，提供鑒于什么理由作出該具體行政行為的證據(jù)。行政機關(guān)應(yīng)當遵守“先取證，后裁決”的法定程序規(guī)則，即行政機關(guān)作出決定之前，必須有事實根據(jù)，不得在沒有事實根據(jù)的時候作出任何決定，如果不遵循這一規(guī)則，就是在程序上違法或濫用職權(quán)。
(3)被申請人在取證方面具有比申請人更為優(yōu)越的條件。申請人可能因管理制度上種種障礙，不可能全面收集證據(jù)；對于被申請人單方作出的具體行政行為的事實和法律、法規(guī)、規(guī)章，申請人可能根本不知道或不完全知道。另外，被申請人在行政程序中，作為國家執(zhí)法機關(guān)，享有足夠的行政權(quán)力收集和調(diào)取證據(jù)，在取證方面具有極大的優(yōu)越地位，因此，讓被申請人承擔舉證責任更有利于弄清案件真實情況，使或然性更接近于真實性。
(4)實行被申請人承擔舉證責任制度，有利于促使行政機關(guān)依法行政，更有利于行政機關(guān)在行使職權(quán)時，堅持以事實為根據(jù)，以法律為準繩原則，切實做到先取證，后裁決。
因此，在行政復(fù)議中，被申請人不僅要提供作出具體行政行為的事實和法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件的依據(jù)，而且應(yīng)對提供的材料加以證明。被申請人提供的證據(jù)如果不足以證明其行政行為的合法性，就應(yīng)承擔敗訴的后果。當然，行政復(fù)議中，要求被申請人對作出的具體行政行為負有舉證責任，并不因此否定了申請人的舉證權(quán)利和義務(wù)。申請人在行政復(fù)議中也可以對被申請復(fù)議的具體行政行為提供有利于自己的證據(jù)。申請人還可以就行政機關(guān)的具體行政行為給自己造成的損害提供證據(jù)。以求得賠償。
確認被申請人全面履行了舉證責任的標準，應(yīng)同時具備以下條件：第一，具體行政行為所適用的法律、法規(guī)預(yù)先設(shè)定的事實要件得到滿足；第二，每一個事實要件都有相應(yīng)的證據(jù)支持；第三，用來證實事實根據(jù)的每一個證據(jù)都可以是定案的證據(jù)。
（三）通信行政復(fù)議的范圍
通信行政復(fù)議的范圍，是指公民、法人或者其他組織對哪些通信行政爭議可以向行政機關(guān)申請復(fù)議�；蛘哒f，通信行政機關(guān)對哪些通信行政爭議擁有管轄權(quán)。行政復(fù)議一方面是公民、法人和其他組織的權(quán)利，另一方面也是行政機關(guān)的權(quán)力。無論是相對人的權(quán)利還是行政機關(guān)的權(quán)力都必須得到法律的確認，都必須在法律規(guī)定的限度內(nèi)行使。
行政復(fù)議作為一種行政救濟制度，它應(yīng)當與行政訴訟所提供的司法救濟有所區(qū)別，以體現(xiàn)它的獨特價值。但是原《行政復(fù)議條例》中規(guī)定的復(fù)議范圍比較窄，只限于法律、法規(guī)明確規(guī)定涉及人身和財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，與行政訴訟法的受案范圍大體相同。為了充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進依法行政，《行政復(fù)議法》擴大了申請復(fù)議的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要公民、法人或其他組織認為這些行為是違法的或者是不當?shù)�，侵犯了自己的合法�?quán)益，都可以依法申請行政復(fù)議。行政復(fù)議范圍的擴大，提高了對公民、法人和其他組織權(quán)利的保護，這既是法制的進步，也體現(xiàn)了行政復(fù)議作為一種救濟制度的特殊價值。
１、對抽象通信行政行為的議審查
將抽象行政行為納入復(fù)議申請范圍，是中國行政復(fù)議制度的一個重大進步和創(chuàng)新，有著重要的現(xiàn)實意義。其現(xiàn)由為：
第一，從理論上講，任何權(quán)利都需要保護和濟救，否則就不能稱之為權(quán)利。既然抽象行政行為存在侵害公民權(quán)利的可能性，就應(yīng)該向公民提供相應(yīng)的救濟途徑。
第二，從行政復(fù)議的性質(zhì)上來講，它既是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)監(jiān)督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟手段。作為監(jiān)督形式，行政復(fù)議應(yīng)當是對制定規(guī)范性文件和執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件進行的全面監(jiān)督。我國目前的通信行政規(guī)范性文件主要包括以下幾類：一是國務(wù)院頒布的通信行政法規(guī)；二是國務(wù)院批轉(zhuǎn)的通信法規(guī)性文件；三是國務(wù)院通信行政主管部門制定和發(fā)布的規(guī)范性文件；四是地方性通信法規(guī)、規(guī)章、決定。行政復(fù)議作為救濟手段，應(yīng)當貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當?shù)男姓顒又率棺陨砗戏?quán)益受到侵犯所應(yīng)得到的全面救濟。
第三，從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系上來講，也應(yīng)擴大行政復(fù)議的受案范圍。作為對行政行為的監(jiān)督制度，行政復(fù)議和行政訴訟在宗旨和目的上相同。都是為了維護和監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有分工但必須協(xié)調(diào)。行政訴訟屬司法監(jiān)督，它受一國政治制制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行政復(fù)議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的特殊價值，它應(yīng)當能夠彌補司法救濟的不足。
但是有的學(xué)者也認為，不宜將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍，其理由為：
第一、現(xiàn)行法律制度對抽象行政行為的審查監(jiān)督，已有具體規(guī)定。根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令；縣級以上各級人民政府有權(quán)撤銷所屬部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。國務(wù)院還專門制定了《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，各省級人民政府也建立了對規(guī)章以下規(guī)范性文件進行備案審查的制度。只要嚴格按照上述規(guī)定執(zhí)行，抽象行政行為中的問題是完全可以得到解決的。目前抽象行政行為當中的問題，主要是關(guān)于監(jiān)督制度執(zhí)行不好的問題。對此，需要認真研究解決的是如何保障現(xiàn)有制度的執(zhí)行，而不是在現(xiàn)有制度之外，再搞一套新的制度。即使建立一套新的制度，如果不去切實貫徹，抽象行政行為的問題仍然解決不了。
第二、抽象行政行為的審查處理，情況十分復(fù)雜。例如，抽象行政行為問題的處理權(quán)，與具體行政行為行政復(fù)議的處理權(quán)不一樣。對具體行政行為進行行政復(fù)議，上一級行政機關(guān)都有權(quán)對該具體行政行為作出處理；但是對國務(wù)院行政法規(guī)，只有全國人大常委會才有權(quán)處理；對于部門規(guī)章，只有國務(wù)院有權(quán)處理；對于地方政府規(guī)章，只有國務(wù)院和規(guī)章制定機關(guān)的本級人大常委會有權(quán)處理；對規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件，只有對制定機關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的政府和制定機關(guān)的本級人大常委會有權(quán)處理。這樣復(fù)雜的問題，與行政復(fù)議的基本制度有相當大的差異，不好在行政復(fù)議法中一并規(guī)定。
第三、抽象行政行為是一種具有普遍約束力的行為規(guī)則，它的相對人是不特定的公民、法人和其他組織。如果將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍，那么任何人都可以對抽象行政行為申請行政復(fù)議，實踐中難以操作。例如，如何界定對抽象行政行為享有行政復(fù)議申請權(quán)的主體資格；如何確定對抽象行政行為申請行政復(fù)議的期限，如何處理抽象行政行為被撤銷或者部分撤銷后的損害賠償問題。
第四、將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍超出了行政訴訟的受案范圍。當行為相對人對行政機關(guān)作出的抽象行政復(fù)議決定不服時，不能依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟，在這種情況下行政管理相對人就失去了司法救濟的條件。
根據(jù)上述情況，筆者認為通信抽象行政行為相對于其他抽象行政行為有其特殊性，情況更復(fù)雜些，目前不宜將抽象通信行政行為納入行政復(fù)議范圍。對于公民、法人或者其他組織在行政復(fù)議過程中，認為有關(guān)通信抽象行政行為違法的，應(yīng)當給予他們要求對抽象行政行為進行審查的權(quán)利。這樣做，一方面可以利用行政復(fù)議申請人的參與，啟動現(xiàn)有的對抽象行政行為的備案審查機制，另一方面也可以保護通信管理相對人的合法權(quán)益，從根本上推動通信行政機關(guān)依法行使職權(quán)。
《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：
（一）國務(wù)院部門的規(guī)定；
（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；
（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”
前款所例規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。”
按照本條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織提出對抽象行政行為進行審查要求，必須符合以下條件：
一是對抽象行政行為提出審查要求，必須以對具體行政行為申請行政復(fù)議為前提，也就是講只有具備行政復(fù)議申請人的身份，才有權(quán)利向行政復(fù)議機關(guān)提出審查抽象行政行為的要求。如果行政機關(guān)尚未依據(jù)某一抽象行政行為作為具體行政行為，或者雖作出具體行政行為，但與特定的公民、法人或者其他組織不存在利害關(guān)系，該公民、法人或者其他組織就無權(quán)提出對抽象行政行為進行審查的要求。
二是被要求審查的抽象行政行為是發(fā)生行政爭議并引起行政復(fù)議程序的具體行政行為的依據(jù)。也就是講，管理相對人不得對與申請行政復(fù)議的具體行政行為不相關(guān)的抽象行政行為要求進行審查。
三是被要求進行審查的抽象行政行為只能是規(guī)章以下的抽象行政行為，不包括國務(wù)院制定的通信行政法規(guī)和有關(guān)地方政府和國務(wù)院部門制定的規(guī)章。這是因為，通信行政法規(guī)、規(guī)章屬于行政立法行為，對行政立法行為的監(jiān)督，應(yīng)當通過專門的立法監(jiān)督程序，行政復(fù)議不宜對這類通信行政行為進行處理。
四是通信管理相對人應(yīng)當在申請行政復(fù)議時提出對有關(guān)抽象行政行為進行審查的申請。這是因為，對通信抽象行政行為進行審查處理，情況比較復(fù)雜。作為具體通信行政行為依據(jù)的抽象行政行為，可能是被申請人作出的抽象行政行為，也可能是被申請人的上級通信行政機關(guān)的抽象行政行為。這樣，對抽象通信行政行為的處理，勢必要經(jīng)過通信行政機關(guān)之間的轉(zhuǎn)送、批復(fù)等公文運轉(zhuǎn)程序，需要耗費大量的工作時間。這與行政復(fù)議的及時原則存在矛盾的一面，如果通信行政復(fù)議因此久拖不決，也不利于通信行政爭議的解決，因此，原則上要求通信管理相對人在對具體通信行政行為申請行政復(fù)議時，一并就該具體通信行政行為所依據(jù)的有關(guān)抽象行政行為向行政復(fù)議機關(guān)提出要求審查的申請。
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