[ 涂斌華 ]——(2003-7-26) / 已閱22344次
并且，基于上述差別，資源利用權與資源性土地使用權的獨立性與可交易性也有所區(qū)別。一般而言，資源利用權的獨立性與可交易性要弱于資源性土地使用權。資源利用權一般不具有處分權，不能轉讓、抵押等。同時除采礦權與探礦權以外也不具可交易性，或即使可交易，也有嚴格的限制條件，如權利人因以外原因不能行使其權利等。相反，資源性土地使用權，本質上是土地使用權，可進行轉讓、抵押、租賃等處分，并且可在該資源性土地之上再設定用益物權、資源利用權。
區(qū)分這兩種權利在現實中具有非常重要的意義，資源利用權不僅可以基于所有權設定，而且更可以由資源性土地使用權人設定，在此情形下，資源利用權便成為資源性土地使用權的次一級權利。
如果接受上述兩種與資源有關的物權思想的話，那么，我們認為，我國的自然資源物權體系安排應當是這樣的：除了礦藏、水流等重要資源及公共資源的利用有國家直接設定資源利用權外，其它資源利用權可以也應當由資源性土地使用權人來設定。因此，對于草原、林地、荒地、水面等資源性土地而言，核心任務是設定資源性土地使用權，以使所有可再生資源或具有生產能力的土地資源都有確定的使用權人，再賦予資源性土地使用權人設定資源利用權的權利。
值得注意并在此提出的是，由于在我國土地使用權的“準所有權”的特殊性，因此，對于基于所有權設定的資源利用權和基于資源性土地使用權設定的資源利用權，不應當也不能有所差異。
我國資源于資源性土地使用權的物權制度設計，不是一個所有權和用益物權簡單相加的民法物權模式，而是應當考慮我國自然資源一律由國家或集體所有，但又必須落實到具體的自然人、法人等民事主體才能實現資源利用的物權化的特殊制度背景。有鑒于此，我們認為，資源利用物權體系是以使用權為核心的權利體系。在這樣的權利體系中，并不是忽視國家或農民集體所有權的作用，而是使國家、政府或集體組織由過去更多地重視和依賴行政管理和監(jiān)督，轉變?yōu)橥ㄟ^設定資源性物權并探索出多種方式的授權許可使用、拍賣等分散資源使用權或利用權的途徑，從而合理地分配資源性土地使用權和資源利用權，規(guī)范和監(jiān)督權利的行使，使物盡其用。
至此，我們已經提出了資源權利物權化改造兩種自然資源用益權及其基本思路。但是，要實現這一改造任務，首先必須解決的一個問題是要明確所有權主體、清晰權利邊界。
所有權主體到位最主要的問題是清晰界定資源和資源性土地在國家所有和農民集體所有之間的邊界。從法律上講，國家所有的土地資源和集體所有的土地資源劃分是清晰的，但是現實生活中是否清晰就很難說了，比如說，集體土地上的河流、水源屬于國家的，還是集體的？國有林場和集體林場的分界線在哪里？集體土地范圍的所有小礦產都屬于國家？有沒有國有草原、牧場，國有草原和集體草原的分界線在哪里？可利用的荒地，哪些屬于國家的，哪些屬于集體的？如此等等的問題，需要通過地籍登記、權屬登記完成。而要進行這兩項工作首先必須對資源和資源性土地進行合理的分類、定界，確定國家和集體所有的規(guī)則，以建立整個國土資源地籍簿冊等。
在上述工作完成后，對于國家所有的資源還沒有明確各種資源的管理人。在這方面，作者建議實行分級管理體制。即在承認國家所有的前提下，合理劃分國務院代表國家可以行使的資源管理權的范圍，省級政府及縣級政府可以行使的管理權的范圍。
資源利用權和資源性使用權的創(chuàng)制在物權法上被稱為他物權的設定行為。在計劃體制下，雖然國土資源也是分散利用到各個主體，但很難說這里存在物權設定行為，因為在那個時代根本按照物權規(guī)則運行，根本不需要清晰的產權界定。改革開放以后，我國逐漸地探索土地和資源有償取得方式。在建設用地方面創(chuàng)制了有償出讓方式和出租方式，創(chuàng)設了具有流轉屬性的土地使用權。在資源方面，探礦權和采礦權的有償取得和轉讓制度也隨《礦產資源法》的制定和修改而建立起來；在資源性土地使用權方面，拍賣取得“四荒”土地使用權也已經成為一項基本制度；在其他資源性土地利用權方面，有償土地使用權取得方式和取得的權利還不十分明確。
按照作者的想法，在資源性土地使用權的創(chuàng)制方面，必須完成三項制度設計。第一，創(chuàng)制統一的資源性土地使用權制度，這一制度包括資源性土地使用權的概念、性質、權能、特征、種類等作出規(guī)范。在這些規(guī)則基礎上建立與建設用地使用權平行的土地使用權制度，形成我國以土地使用權為核心的不動產物權制度。第二，對于每一種資源性土地使用權取得的條件、方式，對權利的轉移條件和方式作出規(guī)范，為每一種使用權權利行使定制規(guī)則，對每一種權利所負載的社會義務作出明確的規(guī)范，在給予權利人自主權的同時，保護自然資源和環(huán)境。在取得上，我們認為應當確立有償取得資源性土地使用權的原則，使所有的資源性土地取得均為有償。這樣可以為建立統一的權利處分規(guī)則奠定基礎。因為一旦為無償取得，所有者和使用權人之間就存在一種非經濟關系，就使得使用權難以獨立出來，進行交易。但是，法律上可以根據不同情形確定一些減免規(guī)則。第三，應當建立資源性土地使用權統一的登記制度。既然將資源性土地使用權作為物權，那么就應當建立資源性土地使用權取得登記、變更登記、消滅登記、更正登記制度，以實現對資源性土地使用權權屬管理。
按照作者認識，資源性土地使用權具有完全不同于傳統民法上用益物權的性質和功能，我國資源性土地使用權雖然僅具他物權之名，但實際上其幾乎享有所有權之實。因此，資源性土地使用權幾乎具有所有權一樣的權能。現在對于資源性土地使用權人應當享有排他性的占有、適用、收益的權能幾乎不存在什么爭議�，F在關鍵的問題是如何確定其處分權能。
按照作者設想，資源性土地使用權人應當具有受限制的處分權。法律可以規(guī)定其進行各種處分的限制性條件和程序規(guī)則，以調整資源使用權流轉需要，發(fā)揮資源性土地使用權財產價值，使其具有如融通資金的功能、具有實現其投資和勞動價值的手段。資源性土地使用權應當具有轉讓、抵押、出租處分權，并且可以繼承。
資源性土地使用權區(qū)別于普通建設用地使用權最主要的特征在于其生產性或資源價值，設定這種使用權的目的是使資源得到有效且合理的利用，因此，并不是任何人都有資格或資質取得資源性土地使用權。因此，資源性土地使用權不僅在取得上有嚴格的條件限制，而且在處分上也有相應的限制條件。因此，這種對主體限制條件構成了資源性土地使用權處分的最大障礙（這是資源性土地使用權區(qū)別于建設用地使用權的根本特征）。
作者認為，我們可以通過資源性土地所有權人的事先同意或認可資源性土地使用權的處分或受讓人的方式，以克服上述障礙。也就是說資源性土地使用權可以轉讓、抵押、出租、繼承，但是，受讓人、承租人、繼承人和抵押權實現時取得資源性土地使用權的人必須滿足法律規(guī)定的條件，且經過所有權人的認可，否則就不能發(fā)生效力。但這毫不意味著，在有些情形下不能轉讓，資源性土地使用權就不能實現其資源使用權的價值。例如，當資源性土地使用權需要轉讓而又不能尋找合適的受讓人時，可以由所有權人按照合理的價格收回；在繼承人沒有能力繼承其使用權，繼續(xù)開發(fā)利用資源時，那么他不能取得土地使用權，但可以繼承或取得資源性土地使用權的價值（國家收回或出讓的價值）。
總之，資源性土地使用權的轉讓要比建設用地使用權轉讓受嚴格的條件限制，只有明確這些限制條件并建立一套監(jiān)督機制時，才可以創(chuàng)制可流轉的資源性土地使用權制度。
四、結 語
當今世界正處于世紀之交的巨大變革時期。這一時期有三個主要標志，即人類文明形式由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉變，世界經濟形態(tài)由資源經濟向知識經濟的轉變，社會發(fā)展由非持續(xù)發(fā)展向可持續(xù)發(fā)展的轉變。此三重轉變的核心或曰終極關懷是可持續(xù)發(fā)展，它的基本目標有兩個：一是要解決國際社會機器各國內部分配資源與占有財富的不公平問題，實現地球有限的自然資源的最佳配置。二是要解決合理地、充分地、節(jié)約地利用自然資源問題，從而實現自然資源的可持續(xù)利用，提高自然資源利用效率。
物權法作為自然資源配置與利用的基本規(guī)則，其關于自然資源歸屬和利用的制度安排及實施都將直接對自然資源環(huán)境產生重大影響，無論是自然資源的合理分配，還是自然資源的合理利用都是物權法的基本內容。可持續(xù)發(fā)展如果不能在物權法中得到貫徹，無異于紙上談兵。因此，我們對于資源與資源性土地使用權物權化的產權設計也必須立足于三重轉變的社會現實，確定符合可持續(xù)發(fā)展要求的資源配置利用法律制度。
可以說自然資源利用的物權化過程即是可持續(xù)發(fā)展思想的體現，而且在設計物權制度過程中我們也始終圍繞環(huán)境保護、自然資源的持續(xù)利用進行的，以體現社會發(fā)展現代觀念。而在可持續(xù)發(fā)展的觀念下，土地資源尤其是資源性土地資源的可持續(xù)利用是一切自然資源可持續(xù)利用的前提，而要確保對資源性土地的可持續(xù)利用必須適當地限制土地權利人的利用行為，并與有關法律尤其是公法譬如經濟法、行政法、環(huán)境法相協調一致。
如果說，建立在可持續(xù)發(fā)展觀念上的生態(tài)文明是“綠色文明”，符合可持續(xù)發(fā)展要求的經濟是“綠色經濟”，那么，保障和推動可持續(xù)發(fā)展的物權我們也可稱其為“綠色物權”。但是，創(chuàng)造一個新的名詞絕不應該僅僅是為了標新立異，而是確實的代表了一種新思路、新潮流，它應該在最大限度上揭示物權法在新的經濟環(huán)境時代被賦予的新的法律精神。本文在物權制度設計始終堅持綠色物權的理論體系指導，在與公法相協調一致的基礎上，充分發(fā)揮其產權效益和制度功能，實現真正的可持續(xù)發(fā)展。因此，調整資源和資源性土地法律體系就不僅僅是私法制度，而是公私兼容，以私為主的體系。
（作者單位：上海市長寧區(qū)人民法院 華東政法學院）
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