[ 陳勇 ]——(2012-3-6) / 已閱8622次
論構建和諧社會背景下的公益訴訟制度
陳 勇
（云南興彝律師事務所，云南 楚雄 675000）
摘 要：該文界定了公益訴訟的概念，分析了公益訴訟的實質，運用當事人適格的基本理論，結合我國現行訴訟法的相關規(guī)定，指出了在目前構建和諧社會的背景下我國公益訴訟的原告應包括公民個人、公益團體和檢察機關，限于篇幅的原因，就受案范圍、舉證責任分配、訴訟時效、管轄、訴訟保障措施等公益訴訟制度的其他組成部分僅作了簡要的分析。
關鍵詞：和諧社會；公益訴訟；受案范圍；原告；舉證責任分配
中圖分類號：D915.1 文獻標識碼：A 文章編號：
引言
黨的十六大以來，構建和諧社會成為共識，中央明確提出其目的和內容就是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。當前，我國經濟社會發(fā)展正處于人均GDP1000-3000美元之間這一階段，而這一階段既是經濟增長黃金期，也是風險頻發(fā)和矛盾凸顯的社會轉型期，社會矛盾在一段時期內容易激化形成突發(fā)性事件、群體性事件，企業(yè)改制、房屋拆遷、環(huán)境污染、拖欠工資、執(zhí)法不公、行為腐敗等引發(fā)的矛盾糾紛以及各類犯罪活動時有凸顯，社會上存在著諸多不穩(wěn)定的因素，尤其是隨著市場經濟的深入發(fā)展和社會生活的日益復雜化，出現了眾多損害不特定多數人的利益卻又缺乏有效的措施來加以制止的重大事件，如：“蘇丹紅事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“廈門PX化工項目”、“三鹿奶粉事件”等，這些事件的發(fā)生無疑使社會公共利益受到了嚴重的損害，然而，面對損害，普遍存在著無人起訴、無力起訴、不愿起訴或雖然起訴卻被法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴等問題。即使有個別公民因某項具有公共利益性質的自身權益遭到損害而采用訴訟方式維護了自身合法權益，但由于是個別訴訟，常常被視作個別事件而不具有普適意義，往往起不到維護公共利益的作用，由于很多群體性、突發(fā)性事件中的受害人往往屬于社會中的弱勢群體，他們的利益受損，但又無法通過正當的訴訟途徑解決問題，因為訴訟成本太高，無錢請律師，打官司費錢又費時，贏了官司還不一定執(zhí)行得了，因此只能進行上訪或者信訪，上訪、信訪等可能會解決特定的社會問題，但不能使更大眾化的社會問題得到暴露、解決，久而久之，當問題積累到一定程度時，必然會爆發(fā)，最終釀成諸如校園慘案一樣的受害人成為加害人報復社會的新一輪悲劇�？梢�，社會的救濟渠道不暢、社會群體的利益表達機制缺失，成為了和諧社會構建的巨大障礙。那么，有沒有一種相應的訴訟制度來解決這些問題呢？
答案是肯定的，這種制度就是公益訴訟制度。
公益訴訟發(fā)端于古羅馬時期，當時又稱之為罰金訴訟（qui tam）或民眾訴訟（actions populares）。相對于保護私人權益的私益訴訟而言，一般是指一定的組織或個人可以根據法律法規(guī)的授權，對違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責任的訴訟制度。
同以和平解決當事人之間的爭議和保護原告的權利為目的的傳統(tǒng)訴訟制度所不同的是，公益訴訟的目的不僅僅局限于給予原告以直接救濟、彌補原告的損失，更重要的是謀求被告及社會其他成員訴后行為的改變從而有利于社會公共利益，這就大大拓展了傳統(tǒng)訴訟制度的作用領域（不僅僅局限于給予原告以直接救濟）。在公益訴訟中，公民利用司法程序通過關注他人的利益和公共利益來實現和保護自身利益。有學者甚至認為公益訴訟是“弱者使用‘法律’解決來自社會中對社會和權利的有區(qū)別的、不公平分配產生的經濟和社會問題的努力的一部分。”可見，公益訴訟的實質為法律參與。【1 】訴訟，不再僅僅是公民和法人維護個體權利要求的一種方法，而逐漸成為公民和團體可能借以參與決定、影響制度構建的一種工具和途徑�！�2 】這也是中央提出的和諧社會內容中“民主法治”的應有之義。
公益訴訟有狹義和廣義之分，狹義的公益訴訟是指國家機關作為公共利益的代表，以國家的名義提起的訴訟，廣義的公益訴訟則既包括前者，又包括私法人和個人作為公共利益的代表，以自己的名義提起的訴訟，本文所指的公益訴訟采取廣義的概念，且包括民事（經濟）公益訴訟（被訴對象往往是擁有智力、財力優(yōu)勢的大型企業(yè)或壟斷行業(yè)的損害公共利益的行為）和行政公益訴訟（被訴對象往往是國家公權機關的作為或不作為）在內。
公益訴訟制度包括一系列組成部分，如受案范圍、原告資格、舉證責任分配、訴訟時效、管轄、訴訟保障措施等等，本文試圖就這些問題作些探討，以期能對構建和諧社會背景下我國公益訴訟制度的建立提供一定的參考。
一、公益訴訟的受案范圍
公益訴訟案件的受案范圍是指人民法院受理公益訴訟案件的范圍。公益訴訟的目的不同于普通訴訟，它的主要目的是為了維護社會公共利益而非直接受到違法行為侵害的受害人利益，因而，凡是具備公益訴訟原告資格的人提起的訴訟，訴訟標的又涉及國家、集體或社會公共利益的，就可以作為公益訴訟案件加以受理，在這其中，如何界定公共利益就顯得尤為重要。
鑒于公共利益所具有的抽象性、動態(tài)性以及非特定性，在不同地域、不同領域、不同行業(yè)、不同歷史階段的表現各異，因而很難用一種法律化的語言加以表述，通常只能通過由法律作無法窮盡的列舉式規(guī)定同時授權法官憑社會經驗來對公共利益加以界定。一般而言，公共利益是指各種資源利益（諸如教育資源、醫(yī)療資源、文化資源、生物資源、經濟資源）、公共設施利益（文化體育設施）、公有財產利益以及各種環(huán)境利益，其中，環(huán)境利益又具體包括各種自然環(huán)境、人文環(huán)境、市場環(huán)境等。
由此，公益訴訟的受案范圍，就是各種涉及資源、環(huán)境、公共財產和公共設施的案件。主要包括：（1）環(huán)境污染和嚴重破壞自然資源的案件，此類案件列入受案范圍有利于中央提出的和諧社會內容中“人與自然和諧相處”這一目標的實現；（2）國有資產流失案件；（3）擾亂社會市場經濟秩序和國家宏觀經濟管理的非刑事犯罪案件，如：土地開發(fā)中的不合理利用；政府在公共工程的審批、發(fā)包過程中的違法行為；行政性壟斷案件；（4）嚴重損害消費者權益案件；（5）社會保障案件；（6）公共衛(wèi)生案件。
二、公益訴訟的原告
（一）傳統(tǒng)理論與現行立法對我國公益訴訟原告的限制及其應對策略
“沒有原告就沒有訴訟”，具體的訴訟程序必須有合格的當事人才能夠啟動，相對于公益訴訟被告的確定較為容易而言，公益訴訟面臨的難點問題之一就是如何確定其原告，而在確定公益訴訟的原告時，當事人適格成為世界各國在公益訴訟制度構建過程中無法回避的理論障礙。所謂當事人適格，是指當事人對于作為訴訟標的之特定的權利或法律關系可以實施訴訟并請求本案判決的資格。【1】與傳統(tǒng)的私益訴訟不同，公益訴訟的原告與被訴的行為之間不存在直接的利害關系，而按照傳統(tǒng)標準，原告必須對被訴行為存在訴之利益，訴之利益是任何一個訴訟必須具備的訴訟要件，它掌握著啟動權利主張進入訴訟審判過程的關鍵，是連結實體法和程序法的樞紐，根據傳統(tǒng)的訴之利益理論，只有自己的合法權益受到違法侵害的人，才能成為正當當事人，具備起訴的資格，這種標準被稱為“直接利害關系原則”�！�3 】
該理論在我國的現行立法中也得到了體現，我國的三部訴訟法，除了刑事訴訟法之外，民事訴訟法和行政訴訟法都要求原告必須是與案件有直接利害關系的當事人。如：我國《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”《行政訴訟法》第41條也規(guī)定：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織……”。
由此可見，無論是理論上還是立法中，目前我國民事訴訟和行政訴訟遵循的都是“直接利害關系原則”，即與案件沒有直接利害關系的人不能提起訴訟，顯然，這種規(guī)定限制了個人和大多數的組織提起公益訴訟的權利。在此問題上倘若不能突破傳統(tǒng)的訴之利益理論，則公益訴訟制度的建立就會成為泡影。
為此，法律應該對訴之利益重新解釋，擴張當事人適格的基礎，即不再要求起訴人必須能積極證明其受法律保護的權利已經或正在遭受侵害，而是轉而采用事實上的損害標準，即起訴人只要提出其所要求審查的行為對其造成了經濟上的損害或非經濟價值的損害(也就是具有法律上值得保護的利益)，那么他就具有原告資格�！� 4】這樣，就可以使更多的公民作為公共利益的相關人通過提起公益訴訟來保護公共利益。
當然，對當事人適格的擴張必須進行適當有效的規(guī)制，比如，設立公益訴訟的預審或聽證等前置程序、實行用盡行政救濟原則等，以此起到過濾濫訴的作用。否則，一概地承認起訴者具有當事人資格，當事人適格理論所起到的“篩選”功能將蕩然無存，程序也必將過度膨脹，法院不僅難以應對，其自身的功能也會發(fā)生異化。即使是在公益訴訟發(fā)達的美國，盡管法院對原告起訴資格問題已經做出巨大讓步，一般情況下，法院仍然要求原告提供“事實上的損害”的證據，盡管所謂“事實上的損害”并不僅局限于經濟上的損害，美學上的、環(huán)境舒適度上的非經濟損害也包括在內。這就意味著法律對公益訴訟原告并非沒有任何限制，更不意味著任何人都可以高舉捍衛(wèi)“公共利益”的大旗而提起訴訟。【1】
（二） 關于我國公益訴訟原告的設想
1、公益訴訟原告的種類
理論上，只要是公共利益的相關人，就可成為公益訴訟的原告，這樣才能保證訴訟主體的多元性和廣泛性，保證公益訴訟的暢通，所以，有學者認為，公益訴訟的原告，應包括：
（1）公民個人
如前所述，為了解決實踐中對公共利益的損害難以救濟的問題，有必要擴大當事人適格的基礎，通過法律直接賦予公民個人獨立訴權，保障個人有權為維護社會公共利益，起訴侵害公共利益的違法者。這也為我國的某些法律所采納，如：我國環(huán)境保護法包括《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》均規(guī)定，公民對于污染和破壞環(huán)境的單位和個人，有權檢舉和控告。這里的控告，可以理解為向環(huán)境行政機關控告和向人民法院起訴，這說明我國現行法律實際上已允許公民個人作為公共利益的相關人對危害公共利益的行為提起訴訟。
（2）公益團體
公益團體是指由公民自愿組成，為實現成員共同意愿，按照其章程開展活動的非盈利性社會組織，如消費者協會、律師協會、動物保護協會、工會、婦聯等社會團體。公益團體對侵害其團體成員利益或與該團體宗旨有關的公益違法行為，在得到法律授權的情況下，可以作為公益訴訟的原告向法院提起訴訟。由于公益團體可以利用自身的社會影響力和組織網絡與擁有智力、財力優(yōu)勢的大型企業(yè)、壟斷行業(yè)或是特權部門進行對抗，這樣就可以彌補公民個人在提起公益訴訟時訴訟能力不如對手的不足。公益團體參與公益訴訟，在程序上能增加分量，在實質上能影響行政機關的決策。
然而，鑒于我國民事訴訟法第十五條僅賦予社會團體以支持起訴權而非獨立的訴權，加之我國公益團體因普遍存在著濃厚的“官辦”色彩或干脆是行政機關的附屬組織所帶來的公眾信任危機等原因，公益團體要想成為公益訴訟的原告仍需要法律的完善和公益團體自身角色與定位的轉變。
（3）檢察機關
公共利益畢竟不同于私人利益，并不總是能得到公民個人或公益團體的關注，于是，就會出現某些公共利益在受到侵害時遭遇根本無人問津的尷尬，產生權益保護的真空，此時，應由哪個國家機關作為公益訴訟的原告比較合適？在立法機關、行政機關、司法機關三者中，人大常委會及基于其國家權力機關的性質，不能同時享有立法權和具體的訴權，否則會與現代法治理論相違背；政府在其具體行政行為侵害國家利益和社會公共利益的情況下，不可能既作為原告也作為被告參加訴訟；人民法院作為審判機關，居于中立地位，根據訴審分立的原則，也不可能去行使訴權；此時，就剩下了作為法律監(jiān)督機關、負有保護國家利益、集體利益、社會公共利益的職責、具有公訴權的國家檢察機關，它應勇敢地站出來，作為公益訴訟的原告，成為公共利益的維護者。
當然，對檢察機關提起公益訴訟的范圍應當進行適當的限制，目前可將范圍限定在國有資產流失案件上，以后再逐漸擴展到環(huán)境保護、反壟斷等其他公益訴訟領域。
2、公益訴訟原告的特殊性
鑒于公益訴訟本身所具有的特殊性，公益訴訟的原告具有一些特殊性，表現在：（1）訴訟法規(guī)定的當事人處分原則不完全適用于公益訴訟的原告，因公益訴訟訴的訴訟標的涉及的是國家、集體或社會公共利益，原告僅是作為代言人而提起訴訟，所以，公益訴訟的原告不能自行處分所爭議的權利，除非原告所維護的公共利益中含有私人的直接利益。（2）判決的履行不同于私益訴訟。與私益訴中判決的履行不同的是，鑒于公益訴訟主體間的不對應性，因而，公益訴訟的原告，不履行裁判確定的實體義務，也不享有實體權益，相應地，公益訴訟不適用反訴的規(guī)定。
三、公益訴訟的舉證責任分配
（一）行政公益訴訟中的舉證責任分配
在行政公益訴訟中，被告仍是行政機關或法律、法規(guī)授權組織，應遵循行政訴訟的一般規(guī)則，由被告負舉證責任，即行政機關應當對具體行政行為所依據的法律法規(guī)及規(guī)范性文件承擔舉證責任，即使是檢察機關作為行政公益訴訟的原告，也不能因其在調查取證方面擁有比一般原告更多的手段和經驗而減輕甚至免除被告的舉證責任。故總體而言，行政公益訴訟中的舉證責任與普通的行政訴訟并沒有根本性的區(qū)別，被告仍然負有主要的舉證責任。
當然，有關公共利益已經受到違法行政行為侵害的事實證據或者即將受到侵害的事實證據，則要由原告負責提供，但對于有些只有受益人而沒有特定受害人的侵害公共利益的違法行政行為，只要起訴人提供一定的線索就可以了，在受理案件后由被告對其被訴行為沒有違法舉證，如行政機關違法減免稅、違法不征稅、不查處偷漏稅行為等，因為在這種情況下要原告特別是要公民和公益團體負責提供公共利益受到侵害的事實證據是不現實的�！�5 】
（二）民事公益訴訟中的舉證責任分配
在民事公益訴訟中，則主要遵循“誰主張，誰舉證”的原則，即大部分的事實和法律問題由雙方當事人就各自的主張?zhí)岢鲎C據加以證明，這是由民事訴訟訴訟主體雙方地位平等的性質所決定的。當然，考慮到原告一方為個人或社會團體，被告一方往往為擁有智力、財力優(yōu)勢的大型企業(yè)、壟斷行業(yè)，原告的舉證能力與被告相比，明顯處于弱勢，因而，可以就部分問題由法律作出特殊的規(guī)定，實行舉證責任倒置，即由被告就原告提出的主張加以證明，如環(huán)境污染公益案件。
四、公益訴訟的訴訟時效
我國現行訴訟法對訴訟時效均有規(guī)定，要求出現糾紛必須在一定的期限內提起訴訟，否則將喪失勝訴權，但在民法通則的有關司法解釋中卻規(guī)定“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。這一規(guī)定是出于保護國家利益所需，而公益訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的救濟方式，自然也不應當受訴訟時效的限制，這樣就可以使得侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。【 6】
五、公益訴訟的管轄
由于公益訴訟案件往往損害不特定多數人的利益，牽涉面較大，涉訴人員多，有重大影響，符合我國民事訴訟法、行政訴訟法及其相關司法解釋中的“社會影響重大的共同訴訟、集團訴訟案件”。因而，公益訴訟的一審案件應由案發(fā)地中級人民法院審理為宜。
六、公益訴訟的保障措施
（一）公益訴訟的費用承擔方式
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