[ 王勇 ]——(2012-3-7) / 已閱16223次
按照經濟學家薩繆爾森的觀點，政府的具體經濟職能主要有三個：效率、平等和穩(wěn)定。在市場經濟社會，市場失靈就會導致生產或消費的無效率，因而，政府必須出面提防或干預市場失靈。導致市場失靈的情況之一就是外部效果。當企業(yè)或人們向其他人施加損害或利益，而又不向這些人支付應有的代價或收取應有的報酬時，就出現(xiàn)了外部效果（或溢出效應）。[10]信息的生產就是容易出現(xiàn)外部效應的。由于信息本身的特性，人們利用信息而不向提供者支付應有的代價的情況是普遍的，這就會大大影響市場調節(jié)的效果，降低效率。防止外部性的方法，就是政府制定相關制度，保護必要的信息提供者，更為重要的是，政府要主動提供必要的信息，這有助于減少信息生產的成本，從而提高市場的整體效率。對此，這些做法正是政府的公共性能的體現(xiàn)，所以，其所提供的政府信息顯然就具有公共物品屬性了。
同時，公共物品的存在也會導致市場失靈，這方面典型的例子就是“燈塔”問題�！盁羲痹诮洕鷮W里是公共產品的代名詞，古時由于有些船只總是想方設法逃避繳納燈塔使用費，“搭便車”，這使燈塔的經營者入不敷出，又無計可施，最后不得不干脆不再經營燈塔。燈塔的業(yè)務最后由誰經營呢？政府出面經營。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因為燈塔是公共物品，公共物品也會導致市場失靈。
政府信息是公共物品，但是，這種公共物品又不完全同于燈塔。一方面，政府需要生產政府信息，這是由政府信息的公共物品的屬性所決定的；另一方面，政府活動本身也是政府信息生產的一個過程，換句話說，政府活動本身就是在產生信息，這是由政府的特性所決定的。無論政府怎樣提供信息，在市場經濟的環(huán)境下，這些信息往往都是具有一定的經濟價值的，市場主體需要依賴這些信息以便作出更為理性的經營決策，這樣，政府信息公開是提高市場整體效率的必然選擇。同時，政府提供的政府信息，往往是通過市場主體的二次運用而體現(xiàn)其經濟價值的，所以，其所可能帶來的市場失靈是非常間接的。
對于燈塔問題，經濟學家科斯還有更為深入地研究。政府經營燈塔固然是燈塔的公共產品特性所決定，但是，政府就能必然高效率的經營么？事實并不如此，人們發(fā)現(xiàn)，政府經營的作為公共產品的燈塔總是存在維護不善，管理不良等問題�？扑菇涍^認真研究，認為由政府代替私人生產公共產品并不一定是最好的解決方案。他認為只要制度完善，私人經營燈塔的效率是高的，私人之所以沒有經營就是因為收費制度不完善才放棄的。政府所作的應是完善制度，通過完善制度，政府監(jiān)管下的私人經營是可行的，不僅能夠解決好私人經營交易成本過高的問題，同時，又可以解決政府經營低效問題。所以，政府要做的不是代替私人經營燈塔，而是提供制度，對制度的實施予以監(jiān)督，這就是制度經濟學家關于公共物品經濟學的新觀點。 [11]
科斯的分析不無道理，但是，這一觀點運用到對政府信息這一公共物品的生產來說，顯然情況并不一樣。因為，這里有一個問題，那就是如果政府所提供的制度恰是針對政府本身而言的，那么，政府自身經營也同樣會存在是否高效率的問題。事實上，緣于政府內部已有的嚴格監(jiān)督制度，政府制定針對政府本身行為的政府信息公開制度是符合市場經濟規(guī)律要求的，不僅同樣會解決政府低效問題，而且，會為公共物品的價值的實現(xiàn)提供基礎。政府信息的主體是政府，政府在其管理活動中自然就產生政府信息，這是私人主體所不具備的，針對政府信息而言不存在提供私人經營的制度還是提供政府經營的制度的比較問題。
但是，我們知道政府信息包括兩塊內容：一是政府公開辦事的信息，即政府行使職權活動過程中的信息，此為狹義的政府信息；二是政府主動獲取和收集的信息。第一塊內容的信息是必須由政府來提供的，這是由信息主體的性質所決定的；對于第二塊內容的信息可以分類，那就是，要靠私人收集還是靠政府收集，收集的比例可不可以分配，對此，從信息生產的角度而言，具有私有化的可行性。（然而，這只是理論上的分析，實際上，難以實行。）對此，我們可以得出結論：隨著社會的發(fā)展，政府的諸多職能必將進一步社會化，這是社會發(fā)展的必然趨勢。同時，基于政府信息的公共產品屬性，政府提供信息都是其義不容辭的責任，政府提供信息的效率如何，需要制度的保障。
2、政府提供信息的限制
政府提供政府信息既是政府的經濟職能所決定的，也是政府信息的公共產品屬性所決定的。但是，政府機構及其政府官員與普通公民一樣也有著自身利益，政府決策不可能完全超越這種利益，政府也追求經濟目標最大化，具有穩(wěn)定的政府偏好和機會主義。這些都制約著政府對信息的有效提供。
政府的穩(wěn)地偏好所帶來的問題是：政府對傳統(tǒng)總是表現(xiàn)出某種確定的偏好，會不由自主地遵循舊的習慣。這樣，政府對傳統(tǒng)的封閉信息的做法就會有依賴，習慣于暗箱操作，對政府信息公開有著天然的抵觸“情緒”。政府這種偏好和抵觸會在政府各部門之間傳遞，其結果是各個政府部門都趨于封閉信息，暗箱操作。政府部門越多，暗箱操作者就越多。
政府具有機會主義傾向。在經濟社會，市場主體利用交易信息不對稱，通過實施市場機會主義來謀取機會主義收益是其謀取最大交易收益的重要方式。政府及其官員也在考慮自己的最大化利益，利用行政機會主義謀取利益。
所謂行政機會主義，大致有兩種類型：一是經濟行政立法過程中的行政尋租；二是經濟行政執(zhí)法過程中的行政設租。 [12]在現(xiàn)代經濟學中把供給被人為限制時所產生的額外收入稱為租金。尋租就是利用各種方法得到獲得租金的特權。 [13]租金無處不在，既可以存在于私人物品市場，也可以存在于政治市場中。只要信息和流動性的不對稱阻礙著資源的流量，就存在租金。 [14]那么，針對政府信息，利益集團或私人個體是怎樣與政府“錢權交易”獲得租金的呢？很簡單，他們通過政府獲取必要的信息就是錢權交易的一種結果。比如，政府可以向某個集團提供被政府封閉的信息，以幫助該集團獲得壟斷地位或提高壟斷集團的壟斷利潤金，壟斷集團從中獲得壟斷租金，政府從中獲取好處。所以，政府信息可以帶來租金，而對租金的追逐，反過來又會使政府更加封閉信息，有限的利用信息，搞錢權交易。按照行政機會主義的兩種主要類型分析，在立法過程中，行政組織及其官員可以利用立法信息不對稱來謀取行政職權最大化與行政預算最大化。在執(zhí)法領域，政府在經濟行政執(zhí)法過程中常常進行行政設租，即經濟行政組織、行政官員為了謀取最大的機構利益和個人的私益，濫用職權，利用其支配的信息資源，向市場主體設租，與尋租者之間權錢交易。另外，有時政府自身也在進行其他形式的尋租活動，在市場經濟不發(fā)達的國家，政府自身甚至就作為經濟主體，參與市場經濟活動，這為其尋租和直接獲取租金提供了便利；即便在市場經濟發(fā)達的國家，政府間接經營的情況也不少見，這也為尋租和獲得租金留下了可作為的空間。當然，無論何種形式的尋租或設租，前提條件就是政府信息不公開，具有可能暗箱操作的機制存在。所以，基于其利益的考量，政府對信息的提供是被動和有限的。
那么，一方面，市場經濟需要政府盡可能的提供信息，公開政府信息；另一方面，政府卻是被動的，公開的信息是有限的。如何解決這一矛盾呢？方法就是建立政府信息公開法律制度，通過制度約束政府的公開行為。
三、政府信息公開的成本效益分析
（一）關于交易成本
在法律生活中，每一個進入法律關系的當事人都有其不同的動機和愿望，他們依據自己的偏好和最有利于自己的方式進行活動，他們是理性的、追求個人效用最大化的“經濟人”。 [15]對于政府而言，公共選擇理論告訴我們，政府也是利己的經濟人。關于是否公開政府信息的問題，政府機構及其官員會不由自主地考慮交易成本問題。
交易成本包括事前和事后發(fā)生的為達成一項協(xié)議而發(fā)生的成本以及事后發(fā)生的監(jiān)督、執(zhí)行該協(xié)議而發(fā)生的成本。 [16]簡單地說，交易成本就是交易的成本。根據交易的三個步驟，即尋找交易對手、交易雙方的溝通以及交易的執(zhí)行，我們可以分為三種形式的交易成本：(1)搜尋成本；(2)討價還價成本；(3)執(zhí)行成本。 [17]主流經濟學家在分析基本經濟概念時只字不提交易成本， [18]而沒有交易成本概念就不會有經濟分析法學。 [19]
將交易成本概念引入經濟分析中的是經濟學家科斯，正是科斯架起了制度、交易成本與新古典理論間的重要聯(lián)系。以科斯為代表的新制度經濟學，將交易成本作為分析法學的最基本的工具。他們認為：由于存在交易成本，制度將影響資源配置效率；市場失敗是存在的，但解決的關鍵在于制度安排；……制度在經濟運行中具有內生性與稀缺性，經濟增長的關鍵在于制度因素。 [20]這樣，制度經濟學家的理論基礎更具有現(xiàn)實性，發(fā)展了主流經濟學說。
（二）政府信息公開與交易成本的關系
新古典經濟學假定人們具有完全的經濟理性，忽視了交易成本問題，認為信息的獲取是無成本的。新制度經濟學有限的否定了古典經濟學的假定，它基于社會的實際考量，使經濟學的研究更具有實際指導價值。
新制度經濟學認為，交易費用是制度的源泉。其邏輯在于：一是自愿的交易一定是能使交易各方福利增加（或至少不減少）的交易；二是制度的“使命”就是要減少無序的交易狀態(tài)，促成有序的交易行為；三是雖然交易總會使參加交易的各方從中受益，但并不能排除交易會使社會的總體利益受損這種可能。那么，既然交易費用與制度的作用是緊密相關的，我們就需要制定制度，促成有序的交易，減少交易成本，努力增加社會整體利益，至少要使社會總體利益不因交易而受損。政府信息公開制度制定的經濟理論基礎也正是如此。
那么，誰應該承擔制定制度這一重任呢？對此，我們可以提出一個有趣的問題，即政府為什么要存在？從經濟的角度考量，政府之所以存在，節(jié)約交易成本是其最重要的原因�？扑拐J為若交易成本不為零，則不同法律、政治、社會制度中的經濟行為會有很不同的結果。政府節(jié)約交易成本的做法是制定經濟活動的規(guī)則，也就是說制定制度，通過合理的法律制度規(guī)范市場行為，從而達到節(jié)約交易成本的目的。政府的存在，其功能之一就是制定制度，這種制度還必須是能夠節(jié)約交易成本，增加社會總體利益的制度。對于政府信息公開而言，政府的作用就是通過制定并運用政府信息公開制度節(jié)約信息成本，促進經濟交易的進行。
信息成本是一個意義廣泛的概念，它包含著人與物質世界打交道時發(fā)生的信息成本，也包含著人與人打交道時發(fā)生的各種信息成本。 [21]而交易成本包含的特定內容就是與人打交道時所花費的、與潛在的交易對手相關的各種信息成本。所以說，信息成本中的一部分內容與交易成本的一部分內容是一致的，節(jié)約了信息成本也就是節(jié)約了交易成本。由于信息的特性，特別是很多信息的公共產品屬性，也決定了政府必須承擔提供這部分信息的義務。 [22]從交易成本的角度分析，正是由于政府信息公開制度，從而促進政府對信息的提供，進而節(jié)約了信息成本，也即節(jié)約了交易成本。
對應于交易的三個步驟，可以把交易成本區(qū)分搜尋成本、討價還價成本以及執(zhí)行成本三種形式，而每一種形式的成本中，都內含著一定量的信息成本，特別是在搜尋成本、討價還價成本之中。所以，沒有一定的信息支持，搜尋信息的成本就會很高，沒有一定的信息的支持，討價還價就有可能無休止，甚至達不成協(xié)議。而這涉及到的信息部分，政府信息顯然會占有一定的比例。所以，在現(xiàn)實中，政府要注意主動公開必要的信息，以便降低全社會的交易成本。比如在我國，各地政府建立了對外公開的政府信息公開網，通過政府網絡，人們可以搜尋到其需要的信息，而這種網上搜尋的成本僅僅是付出少量的上網費用即可，成本降低的根本原因就是“購買的信息”是政府提供的，就是政府為降低全社會的交易成本所作的必要工作。
由此，我們可以得出一個結論：政府信息公開有助于減少或者說節(jié)約交易成本，政府公開必要的信息是降低全社會的交易成本的要求。
四、對政府不公開信息的制裁與“效益” [23]
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