[ 陳金華 ]——(2012-4-13) / 已閱15797次
近年來，不斷蔓延的小產(chǎn)權(quán)房建設問題已經(jīng)被國土資源部列為最重要和最亟待處理的問題之一。2012年2至3月，國土資源部連續(xù)發(fā)布信息，決定將在小產(chǎn)權(quán)房較為密集的城市開展清理試點工作；3月初召開的全國“兩會”期間，小產(chǎn)權(quán)房的清理問題再次成為人大代表、政協(xié)委員呼聲較高的話題之一。2012年3月29日，由國土資源部牽頭、中央14個部委參與研究制定的“全國小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案”正式上報國務院。從中央部委到地方政府反饋的信息表明，對于小產(chǎn)權(quán)房的試點清理，各方反應不一，由其來自于地方政府和相關(guān)部委的阻力較大。作為法院的審判人員，筆者認為，無論各界對與這次小產(chǎn)權(quán)房清理試點工作的態(tài)度如何，存在何種爭議，能否積極推進，但有一點已被官方確認和被公眾所接受，那就是“小產(chǎn)權(quán)房”系違法建筑，不受法律保護。無論本次清理整治成敗與否，由此帶來的“既成事實的小產(chǎn)權(quán)房效力問題”與現(xiàn)行土地法律法規(guī)及相關(guān)政策的沖突勢必又會產(chǎn)生一大批糾紛。為做好審判應對工作，筆者從多角度就“小產(chǎn)權(quán)房”的存在現(xiàn)狀、法律效力的界定及清理整治工作的狀態(tài)等方面深刻進行剖析探討，不當之處敬請同行指正。
一、“小產(chǎn)權(quán)房”概念的產(chǎn)生及存在的主要類型
“小產(chǎn)權(quán)房”并不是法律上的概念，而是人們在生活實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。人們通常所稱的“小產(chǎn)權(quán)房”，是指一些村集體組織或開發(fā)商打著新農(nóng)村建設、舊房改造或新社區(qū)建設等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或者是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。但是這些房屋卻賣給了集體經(jīng)濟組織之外的人，它最大的優(yōu)勢就是建造快價格低，方便出售，往往村組織和村民也會在出讓過程中得到一筆不小的收益。
隨著小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設的速度及規(guī)模的不斷加大，人們根據(jù)“小產(chǎn)權(quán)房”占用的土地性質(zhì)的不同，又把“小產(chǎn)權(quán)房”主要歸結(jié)為二種類型。
第一種“小產(chǎn)權(quán)房”：占用集體用地或耕地進行違法建設，將農(nóng)民集體用地使用權(quán)變相流轉(zhuǎn)，用于商品住宅開發(fā)的違法建筑。
第二種“小產(chǎn)權(quán)房”：在政府劃撥的國有土地或出讓的國有土地上，或占有國有的河灘、河堤、荒灘等不按規(guī)劃功能開發(fā)或使用，并將限制銷售的房屋直接在市場上銷售，具有產(chǎn)權(quán)糾紛隱患的不完全產(chǎn)權(quán)房。如將政府規(guī)劃的建設用地、公益用地等在未對土地使用性質(zhì)變更的情況下進行的房地產(chǎn)開發(fā)并向社會出售的行為等。
建造這些“小產(chǎn)權(quán)房”，無論是村集體組織、單位、個人還是開發(fā)商均不具備房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)，未取得工商營業(yè)執(zhí)照、土地使用證、建設規(guī)劃許可證及商品房預售許可證等，由于“小產(chǎn)權(quán)房”無法辦理合法的產(chǎn)權(quán)手續(xù)，其買賣協(xié)議的效力一直處于不確定或無效狀態(tài)。
這些小產(chǎn)權(quán)房集中建在城鄉(xiāng)結(jié)合部或位置優(yōu)越的鄉(xiāng)村集貿(mào)市場、十字路口、國道、省道及縣鄉(xiāng)公路的兩側(cè)，有的甚至建在河道、河灘、河堤、荒灘或城鎮(zhèn)的排水通道上,在農(nóng)村集體土地及房屋大幅度增值的背景下，原本就違法出租土地的農(nóng)民反悔，或因房屋質(zhì)量、土地租賃、拆遷補償?shù)仍虬l(fā)生糾紛就在所難免。
二、“小產(chǎn)權(quán)房”第一案對全國的影響
2002年7月1日，在中央美術(shù)學院進修的河北邯鄲女子李玉蘭與北京宋莊村的村民馬海濤簽訂房產(chǎn)買賣協(xié)議，馬海濤將自己的正房5間、廂房3間以及整個院落以4.5萬元（當時的市值不超過2萬元）的價格賣給李玉蘭，并將集體土地建設用地使用證交給了李玉蘭，房產(chǎn)買賣合同除雙方簽字外，還有村大隊的蓋章及見證人的簽名。
事隔5年后的2006年，馬海濤將李玉蘭告上法庭，要求人民法院確認房產(chǎn)買賣合同無效，并要求李玉蘭返還房產(chǎn)。
2007年7月，北京市通州區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：被告李玉蘭是城市居民，依法不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的住房，認定李玉蘭和馬海濤簽訂的房屋買賣合同無效。一審判決：馬海濤給付李玉蘭補償款93808元，李玉蘭將房產(chǎn)返還給馬海濤。李玉蘭不服提起上訴。
2007年12月17日，北京市第二中級人民法院終審判決李玉蘭在90日內(nèi)將房產(chǎn)交付給馬海濤。
這就是當時備受全國關(guān)注的北京宋莊畫家村“小產(chǎn)權(quán)房”訴訟案。“小產(chǎn)權(quán)房”因此“一夜成名”，幾乎成了違法建筑的代名詞。
隨著畫家村這起“小產(chǎn)權(quán)房”標本案例的落幕，類似的案件如雨后春筍般在全國各地法院不斷出現(xiàn)。
三、“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件持續(xù)增多，引起國土部及各地法院高度重視
隨著北京“小產(chǎn)權(quán)房”訴訟第一案的宣判，全國各地大量的“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件不斷涌進法院。引起中央相關(guān)部委特別是國土資源部的高度重視。2008年10月22日，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文在回答《法制日報》記者提問時明確表示：“小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生是違法的。批準建設小產(chǎn)權(quán)房需要承擔法律責任�！� 2009年6月，國土資源部要求各地嚴查“小產(chǎn)權(quán)房”等違法用地、違法建筑行為；2009年9月，國土部下發(fā)通知，再次叫停小產(chǎn)權(quán)房；2010年2月，國土部官員表示，爭取年內(nèi)出臺解決小產(chǎn)權(quán)房方案；2011年1月，國土資源部部長徐紹史表示，國土資源系統(tǒng)堅決推進“小產(chǎn)權(quán)房”問題清理工作；2012年2月，國土資源部宣布，今年將選擇部分城市開展小產(chǎn)權(quán)房清理試點工作；2012年3月29日“全國小產(chǎn)權(quán)房初步清理整治政策方案”上報國務院。
各地法院為應對“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件，防止“同案不同判”現(xiàn)象發(fā)生，也紛紛投入大量的人力、物力、財力對“小產(chǎn)權(quán)房”引發(fā)的糾紛開展調(diào)研活動，出臺具體審判指導性意見。北京、天津、重慶、深圳等地成立專門機構(gòu)對小產(chǎn)權(quán)房進行廣泛調(diào)研，并向社會發(fā)布了長篇調(diào)查報告。鄭州市中級人民法院還邀請相關(guān)部門的專家召開“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛審判實務問題研討會。河南省虞城縣人民法院組織專人對2009年至2011年以來的“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件進行專門調(diào)查，發(fā)布了題為《對小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)相關(guān)糾紛增多原因的調(diào)查分析》的調(diào)查報告，報告認為，小產(chǎn)權(quán)房建設不僅未隨著政府的禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈，持續(xù)上升，此類案件的增多不但給法院審判人員帶來辦案壓力，而且加重了當事人的訴累和經(jīng)濟負擔，更讓人擔憂的是，如果處理不當還會在一定區(qū)域造成社會的不穩(wěn)定。該院的調(diào)查報告數(shù)字顯示：2009年受理“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛案件29起，判決處理13起，調(diào)解處理10起，撤訴6起；2010年受理48起，判決處理23起，調(diào)解處理15起，撤訴10起；2011年共立案受理涉及小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)糾紛的案件58起，判決處理39起，調(diào)解處理10起，撤訴9起。上述案件平均審理期限為141天，耗費了承辦法官的大量精力。以上數(shù)字表明，因小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)引發(fā)的相關(guān)糾紛案件的判決率呈上升趨勢，而調(diào)解、撤訴率卻呈下降趨勢，說明此類案件矛盾突出，不宜化解。
四、“小產(chǎn)權(quán)房”法律效力的界定及法官面臨的困境
小產(chǎn)權(quán)房審判實踐暴露出來的法律沖突，主要存在三大矛盾：一是購房者自身存在的矛盾，他們認為，“小產(chǎn)權(quán)房”是在政府部門的眼皮底下建成的，是政府部門監(jiān)管不力才造成小產(chǎn)權(quán)房的“非法存在”，合同無效后產(chǎn)生糾紛購房者還要付出一定的經(jīng)濟損失；二是《憲法》與《土地管理法》第六十三條條文沖突，集體土地不能與國有土地一視同仁的法律矛盾；三是小產(chǎn)權(quán)房所有權(quán)與《物權(quán)法》之間的矛盾。
大多數(shù)支持小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無效的法律界人士認為：
1、《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”。該禁止性規(guī)定對農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)做了嚴格的限制。而時下禁而不止的小產(chǎn)權(quán)房建設，其用地來源主要把農(nóng)村集體的土地以租賃、合作開發(fā)等作為幌子進行小產(chǎn)權(quán)房建設，這種既無資質(zhì)又無相關(guān)法律手續(xù)建成的小產(chǎn)權(quán)房，從租地開始便屬違法，不但其房屋質(zhì)量無法保障，且房屋的所有權(quán)也不具有完整性。由此而產(chǎn)生的租用土地、非農(nóng)業(yè)建設、購買房屋后的質(zhì)量問題等一系列糾紛也將隨之而來，引發(fā)諸多社會矛盾。由于建房者無法取得土地使用證、房產(chǎn)證、完稅證明等合法手續(xù)，無論是房屋的轉(zhuǎn)讓、工程建設等協(xié)議的效力均為無效。
2、《中華人民共和國合同法》第四十四條規(guī)定：“依法成立的合同，自成立時生效。法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理批準、登記手續(xù)生效的，依照其規(guī)定。”第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：……㈢以合法形式掩蓋非法目的；㈣損害社會公共利益；㈤違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。”根據(jù)上述法律規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”不但沒有辦理批準、登記手續(xù)，而且違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不允許上市交易，雙方簽訂的房屋買賣合同為無效合同。因此，在購買人“購買”的小產(chǎn)權(quán)房符合上市交易條件之前，購買人和房屋出賣人簽訂的房屋買賣合同一直處于無效狀態(tài)。如在此期間雙方發(fā)生糾紛，房屋出賣人可以根據(jù)《合同法》第五十八條合同無效的相關(guān)規(guī)定要求恢復到合同簽訂前的狀態(tài)，即返還房款，要回房屋（前述李玉蘭與馬海濤之間的糾紛便屬于這種類型）。但若購買人和房屋出賣人在房屋買賣合同中約定有關(guān)于“待小產(chǎn)權(quán)房符合上市交易條件，雙方應辦理過戶手續(xù)”的內(nèi)容，并且現(xiàn)在房屋已經(jīng)具備上市條件的，該合同應當屬于有效合同，買賣雙方應當依約履行合同。
但也有法律界人士認為，人民法院在案件審理中如果大面積的認定小產(chǎn)權(quán)房買賣合同無效，也是不現(xiàn)實的。其一，按照《民法通則》的規(guī)定，合同無效就應當互相返還相應的財產(chǎn)，而不應賠償差價，而審判實踐中，法院往往會判決賠償差價。其二，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施占用范圍內(nèi)的建設用地使用權(quán)一并處分。所以，從《物權(quán)法》角度分析，地隨物走，買了房屋，就應該享有相應的土地使用權(quán)益，但現(xiàn)行的《土地管理法》又規(guī)定不允許集體土地上市交易，這個矛盾只有等到相應的法規(guī)、政策出臺以后來解決。
還有人士認為，在審理小產(chǎn)權(quán)房糾紛問題上要按照遵守法律法規(guī)，符合相關(guān)政策，堅持以人為本，有利社會穩(wěn)定和改善民生的原則，保護各方當事人基本居住的生活條件。對于不同用地性質(zhì)，不同時期建成的小產(chǎn)權(quán)房要區(qū)別對待，如把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共利益用地上的小產(chǎn)權(quán)房與宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房區(qū)分開，把符合城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房與規(guī)劃區(qū)外的區(qū)分開等等。
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