[ 雷力 ]——(2012-5-4) / 已閱15550次
試論民族區(qū)域自治制度的完善途徑
——以有效實(shí)現(xiàn)自治權(quán)為研究視角
摘要：民族區(qū)域自治制度是我國(guó)憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本政治制度，對(duì)我國(guó)民族團(tuán)結(jié)繁榮有很大促進(jìn)作用。但在現(xiàn)行的法律體系中，民族自治地區(qū)的有效自治尤其是自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)存在一定的問題，本文從民族區(qū)域自治制度出發(fā)，分析了自治權(quán)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在的問題，得出了以保障民族自治機(jī)關(guān)充分行使立法權(quán)、擴(kuò)大民族自治地方經(jīng)濟(jì)自治權(quán)、完善民族法制體系為主要手段來科學(xué)實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治的有效途徑。
關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度；自治權(quán)
我國(guó)是一個(gè)多民族的幅員遼闊的國(guó)家，各民族平等、團(tuán)結(jié)與繁榮的問題一直以來都很受到關(guān)注。自從1947年5月第一個(gè)民族區(qū)域自治地方——內(nèi)蒙古自治區(qū)成立以來，民族區(qū)域自治制度已經(jīng)逐步得到《憲法》和《民族區(qū)域自治法》及相關(guān)法律的保障。它是國(guó)家的統(tǒng)一與民族地方自治的結(jié)合，也是國(guó)家民族政策與法律制度的共同體現(xiàn)。該制度對(duì)多民族國(guó)家尤其對(duì)民族自治地區(qū)意義重大，《民族區(qū)域自治法》亦被當(dāng)?shù)厝藗冏u(yù)為“小憲法”。但是在現(xiàn)實(shí)的自治機(jī)關(guān)運(yùn)作中，民族自治地區(qū)與一般行政地區(qū)并沒有很大區(qū)別，《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予自治地方的自治權(quán)沒能得到充分得發(fā)揮。不禁引人深思。本文試圖從憲法與行政學(xué)的角度來論述以上問題并探討解決的途徑。
一、民族區(qū)域自治制度的概念
我國(guó)的民族區(qū)域自治制度是在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下創(chuàng)造運(yùn)行的，是一種相當(dāng)特殊的民族自治制度，其特征是民族自治與區(qū)域自治的結(jié)合。也就是說它既不是單純以民族為單位的民族自治，也不是自治區(qū)域內(nèi)所有民族都自治的區(qū)域自治，而是實(shí)行區(qū)域自治的民族在本自治區(qū)內(nèi)的自治。這種制度的優(yōu)越性在于它不會(huì)使民族自治地方權(quán)力過大，同時(shí)給了自治地方聚居的少數(shù)民族一定的自治權(quán)，讓他們體會(huì)到當(dāng)家作主的地位，妥善得處理了民族關(guān)系問題。
二、民族地方自治權(quán)的概念與性質(zhì)
自治權(quán)簡(jiǎn)而言之就是一種自治的權(quán)力。我們可以將自治權(quán)理解成：在一個(gè)社會(huì)團(tuán)體內(nèi)，由其成員自己制定相關(guān)章程行使權(quán)力主體的約束、支配權(quán)力客體的能力。而權(quán)力主體與權(quán)力客體都是在這個(gè)社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部，也就是說它的本質(zhì)就是社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部權(quán)力主體通過制訂相關(guān)章程自主管理的一種能力。
由于我國(guó)采取的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，自治權(quán)在地方治理中便較難體現(xiàn)。而我國(guó)又實(shí)行的民族區(qū)域自治制度則給了自治權(quán)存在與發(fā)揮作用的可能性。
按照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族區(qū)域自治地方政府擁有比一般地方政府較為廣泛的自治權(quán)。在我國(guó)民族區(qū)域自治制度下的自治權(quán)與一般的自治權(quán)有著很大的區(qū)別。自治權(quán)在我國(guó)的概念可表述成：民族自治地方的自治機(jī)關(guān)，在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》以及其它法律授予和規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，結(jié)合當(dāng)?shù)卣�、�?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，自主地行使管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的一種特定的民族權(quán)力和國(guó)家權(quán)力。[1]也就是說自治權(quán)的性質(zhì)具有雙重性，既有自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力，又有管理本地方事務(wù)的權(quán)力，是民族自治權(quán)力與地方國(guó)家權(quán)力的疊加。
三、民族地方自治權(quán)的體現(xiàn)
按照民族區(qū)域自治法的規(guī)定，自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)主要體現(xiàn)在以下方面：（1）制定自治條例和單行條例[2]。比如湖南省湘西土家族苗族自治州在成立以來就制定了《湖南省湘西土家族苗族自治州自治條例》、《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護(hù)條例》等許多自治條例與單行條例。（2）變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政法令[3]。（3）組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)[4]。（4）經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)自主管理[5]。（5）所轄區(qū)內(nèi)自然資源與自然環(huán)境的自主管理[6]。如湘西州自土司王朝制度開始，因茶樹的多種功效，土家族苗族人民一直偏愛于它，于是州內(nèi)山坡遍植茶樹，現(xiàn)今各經(jīng)濟(jì)林木的種植沖擊了茶樹的生存。湘西州永順縣下政府尊重當(dāng)?shù)厝嗣竦牧?xí)慣，出臺(tái)了關(guān)于保護(hù)茶樹的相關(guān)規(guī)定。（6）自主管理財(cái)政[7]。（7）自主管理本地方的教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)[8]。如湘西自治州經(jīng)常舉行土家社巴節(jié)和苗族九九節(jié)等大型節(jié)日慶�；顒�(dòng)，發(fā)展土家織綿、苗族鼓舞等民族藝術(shù)。制定了《湘西土家族苗族自治州里耶歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)條例》、《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)條例》等相關(guān)單行條例。（8）自主使用發(fā)展語言文字[9]。（9）培養(yǎng)實(shí)行自治的少數(shù)民族人才和任用實(shí)行自治的少數(shù)民族干部的優(yōu)先權(quán)[10]。如在中共湘西自治州委文件《關(guān)于湘西自治州2001——2005年培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部工作的意見》中明確規(guī)定了在各機(jī)關(guān)黨政干部中實(shí)行自治的少數(shù)民族干部應(yīng)占的比例和大辦加強(qiáng)少數(shù)民族干部的培養(yǎng)工作。（10）自主制定管理流動(dòng)人口的辦法與計(jì)劃生育相關(guān)政策[11]。如州政府出臺(tái)了《湘西自治州人民政府關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村獨(dú)生子女戶和兩女結(jié)扎戶計(jì)劃生育家庭優(yōu)惠政策的意見》等政府文件進(jìn)行相關(guān)管理。
四、自治權(quán)行使現(xiàn)狀及存在問題
在實(shí)際政府與人大工作運(yùn)行中，民族自治地區(qū)與其它行政地區(qū)區(qū)別不大，自治權(quán)表現(xiàn)并不充分。鄧小平早就曾指出：“實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治，不把經(jīng)濟(jì)搞好，那個(gè)自治就是空的。少數(shù)民族是想在區(qū)域自治里得到好處，一系列的經(jīng)濟(jì)問題不解決，就會(huì)出亂子�！盵12]要實(shí)現(xiàn)民族自治，經(jīng)濟(jì)自治是很重要的方面，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，實(shí)現(xiàn)其它方面得自治才有基礎(chǔ)。自治權(quán)的行使主要表現(xiàn)在制定自治條例上和單行條例上，或者頒布實(shí)施尊重當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人民習(xí)慣的政府規(guī)章。但從自治地方制訂的自治條例和單行條例中可看出，現(xiàn)在自治地方主要是以保護(hù)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族民風(fēng)民俗或自然環(huán)境為主要內(nèi)容，絕少涉及政治經(jīng)濟(jì)等實(shí)質(zhì)方面與其它行政區(qū)域不同的內(nèi)容，更不敢行使對(duì)上級(jí)法令命令的變通和停止執(zhí)行的權(quán)力，而這點(diǎn)卻是自治確實(shí)在實(shí)現(xiàn)得最好體現(xiàn)。《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中都明確規(guī)定保護(hù)少數(shù)民族習(xí)慣，因而這不可能與上位法律法規(guī)存在沖突，也就不存在自治權(quán)最大限度發(fā)揮的機(jī)會(huì)。民族區(qū)域自治制度也就名存實(shí)亡。
五、民族區(qū)域自治的實(shí)現(xiàn)即怎樣擁有廣泛現(xiàn)實(shí)的自治權(quán)
�。ㄒ唬┍Ｕ厦褡遄灾螜C(jī)關(guān)充分行使立法權(quán)
綜觀整個(gè)立法要素，最關(guān)鍵的是“人”這一要素。但是實(shí)踐中由于經(jīng)濟(jì)因素和地方固有的利益集團(tuán)的阻撓，立法機(jī)關(guān)具有法律專業(yè)知識(shí)、能夠參政議政的高素質(zhì)人才很少，不能吸引人才或者即使引進(jìn)人才，但由于不能融于新的環(huán)境而被排斥或同化。因此，建立人才引進(jìn)和保障機(jī)制尤其顯得迫在眉睫，并且加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)，提高專業(yè)素質(zhì)。
在立法內(nèi)容方面，也有很多尷尬之處：
（1）民族法規(guī)大都為原則性規(guī)定，過于籠統(tǒng)、概括，可操作性差，以至于規(guī)定可自主變通執(zhí)行而不能變通執(zhí)行。因此，建議中央立法盡量對(duì)民族自治條款作詳細(xì)的明確的規(guī)定。
�。�2）立法數(shù)量多，但是質(zhì)量差，民族特色不鮮明，大量重復(fù)立法，很多與上位法雷同，上位法規(guī)定的該細(xì)化的原則性規(guī)定被大量引入立法之中，這樣必然造成立法資源的浪費(fèi)。因此，必須選好立法項(xiàng)目，立法調(diào)研要深入實(shí)際，立足與現(xiàn)實(shí)，關(guān)注熱點(diǎn)重點(diǎn)，不能搞書生立法。
在立法過程中，公民不能夠參與到立法上，一方面由于很多公民法律知識(shí)不夠，另一方面沒有建立這樣的機(jī)制。因此，有必要進(jìn)行普法宣傳，提高公民的法律意識(shí)，而且引入立法聽證，立法助理，立法公開公告等制度，是公民有機(jī)會(huì)參與立法活動(dòng)，提出意見。
在實(shí)施立法和執(zhí)法過程中，缺乏監(jiān)督機(jī)制。要加強(qiáng)立法監(jiān)督，對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行審查，是否與上位法沖突。在執(zhí)行過程中加強(qiáng)上級(jí)司法機(jī)關(guān)和人民群眾的監(jiān)督。
�。ǘ┞鋵�(shí)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)和財(cái)政自主管理十分重要
在自治權(quán)力的眾多體現(xiàn)中，經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是實(shí)現(xiàn)其它權(quán)力的基礎(chǔ)，無疑是很重要的一種。雖然根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方有經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和自主管理財(cái)政的權(quán)力。但是，過去對(duì)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)注意不夠。今后應(yīng)擴(kuò)大民族自治地方的經(jīng)濟(jì)自治權(quán)，才能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主性要求。財(cái)政自治是民族自治地方經(jīng)濟(jì)自治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。1980年以來，中央對(duì)民族地區(qū)實(shí)行了新的財(cái)政體制，先是“劃分收支，分級(jí)包干”，后又發(fā)展為“劃分稅利，核定收支，分級(jí)包干”。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，收支全部留歸自治地方，支大于收的差額，由國(guó)家統(tǒng)一核定一個(gè)基數(shù)，給予定額補(bǔ)助，每年遞增10%。但這一政策在1987年的財(cái)政體制改革中消失[13]。在現(xiàn)行的分稅稅制財(cái)政體制中，中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)的照顧通過中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)出來。如按分稅制的規(guī)定，中央收入為關(guān)稅、海關(guān)代征消費(fèi)和增值稅，中央直屬企業(yè)所得稅與中地共享稅中消費(fèi)稅的75%等，而地方則收入不包括中央直屬部門的營(yíng)業(yè)稅、地方各企業(yè)所得稅、土地增值稅與消費(fèi)稅的25%等。[14]這就把民族地區(qū)原有稅源中的大部分納入中央，減少了地方的財(cái)政收入，使地方財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴性更大，而又實(shí)行財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的政策，民族自治地區(qū)地方政府想有效實(shí)行自治便更加難辦。實(shí)行分級(jí)分稅制后，地方財(cái)政收入就主要依靠地方工企業(yè)的稅收。但是民族自治地區(qū)多在偏僻落后的地區(qū)，很難掌握到高新技術(shù)和吸引大批優(yōu)秀人才，工業(yè)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況不理想，稅源不穩(wěn)。而民族自治地區(qū)地理氣候條件復(fù)雜，其行政管理、文教衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，又需要大量的財(cái)政支持。從而使地方的財(cái)政更加捉襟見肘，也無力支持地區(qū)民族企業(yè)的發(fā)展，形成惡性循環(huán)。而我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度又存在很多不合理因素，如不能考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，實(shí)行兩稅超基數(shù)返還規(guī)定，這對(duì)少數(shù)民族自治地區(qū)這些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)便十分不利，反而容易進(jìn)一步擴(kuò)大與其它經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的差異；現(xiàn)行轉(zhuǎn)移中多以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，一般轉(zhuǎn)移支付很少，這不便于地方自主統(tǒng)籌安排資金，而且自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與人才條件相對(duì)落后，無力與其它地區(qū)爭(zhēng)取到專項(xiàng)項(xiàng)目。因此，在當(dāng)前民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，中央應(yīng)給予其財(cái)政上的更大優(yōu)惠。如中央應(yīng)對(duì)民族自治地方在稅目、開征范圍和減免等方面應(yīng)給予一定的自主權(quán)和優(yōu)惠政策，調(diào)整分稅制中上交中央財(cái)政的比例，多進(jìn)行一般轉(zhuǎn)移支付或者特意下?lián)苓m合民族自治地區(qū)實(shí)地情況的專項(xiàng)資金等，以增強(qiáng)民族自治地方財(cái)政的自給和經(jīng)濟(jì)自治能力，充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)民族自治。
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