[ 羅湖區(qū)法院調(diào)研課題組 ]——(2012-6-15) / 已閱18826次
當前，“送達難”現(xiàn)象已成為不爭的事實。有關訴訟文書的送達不能已直接影響到法院對案件的及時審結，危及法院正常的訴訟秩序，并影響了當事人行使和維護訴訟及實體權利。2005年，最高人民法院出臺《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規(guī)定》，該規(guī)定在原有民事訴訟法的基礎上，細化了送達的操作規(guī)則，同時提出了“訴訟地址確認書”制度，在一定程度上解決了送達難的問題。但是近幾年來，送達地址的不確定性嚴重制約了訴訟文書的送達效率，該瓶頸問題在信用卡的審理中顯得尤為突出：在信用卡案件的審判實踐中，法院常常要對原告在起訴狀或證據(jù)中提供的包括身份證地址、暫住地址、工作地址等少則三個、多則七個的地址進行送達，在此過程中法院制作了大量法律文書，不斷重復各種法律程序，送達周期長且耗費了大量人力物力，而根據(jù)上述地址成功送達的比率極低。
為切實解決因送達地址不明確帶來的困擾，進一步提高送達的效率，目前已有部分法院針對某些特定案件施行了訴前確認送達地址的做法，本文在總結各法院成功經(jīng)驗、分析區(qū)域案件特點的基礎上，調(diào)研訴前送達地址確認制度的適用問題。文章主要分為我國民商事案件送達的運行現(xiàn)狀及改革方向、構建民商事糾紛訴前送達地址確認制度的必要性、可行性和建設構想四個部分，其間通過對往年案件送達情況的統(tǒng)計分析，加以制度的歷史溯源和理論探討，合理預計該制度適用于實踐中將產(chǎn)生的問題，提出包括如何推廣、變通適用等一整套的制度構建方案。
一、我國民商事案件送達的運行現(xiàn)狀及改革方向
�。ㄒ唬┟裆淌掳讣瓦_的運行現(xiàn)狀
從法律層面上講，我國民商事案件的送達方式表現(xiàn)為《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民訴法）所規(guī)定的直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、公告送達等五種方式 。然而，我國民訴法對送達程序的規(guī)定過于原則，側重于職權主義，其功能主要在于保障民事訴訟順利進行，卻在一定程度上忽略了當事人的程序利益；在司法實踐中，“送達難”已經(jīng)成為各級法院普遍面臨的一個難題。立法上的局限性以及司法實踐的偏差已經(jīng)大大限制了民商事案件送達程序的順利進行。總體而言，我國民訴法所規(guī)定的各種送達方式在實際執(zhí)行中存在著如下問題：
1、直接送達難度大。
直接送達本應是送達方式中最為簡單有效的一種，然而，在經(jīng)濟發(fā)展迅速、人口遷徙流動日益頻繁的今天，該種送達方式遭遇了不少新問題，實施的難度很大：（1）送達找當事人難。當今社會人口流動頻繁，當事人住址多有變動，有的經(jīng)常出差、出外打工，不在住所地；有的工作時間從業(yè)于其就職場所，不在住所地，故工作時間在住所地送達往往無人接收；有的單位是“皮包公司”，下落難以查詢。這些原因，都導致直接上門送達找到當事人的機率較低。（2）送達地址查找難。隨著城市建設的加快，加之舊城改造等因素，城市中的道路名稱、門牌號碼等都在進行一定的更新，很多當事人登記的住址都是老地址，與更新后的地址無法對應，難以查找。例如深圳市就對一些舊地址進行了重新的編號，原來登記的老地址、老門牌號無處查詢，無從送達。（3）送達找簽收人難。我國民訴法規(guī)定，受送達人不在的，交由其同住成年家屬簽收。司法實踐當中，真正符合這一主體資格要件又能夠?qū)崿F(xiàn)簽收的“同住成年家屬”屈指可數(shù)，其他同住人員如保姆、非同住親屬、同事等均非合法簽收人，結果往往是找到了地址，法律文書卻無法成功送達�；谏鲜鲈�，直接送達耗費了各級法院大量的人力、物力、財力，卻未能達到相應的效果，加之法院案多人少的矛盾日益突出，直接送達的困境愈發(fā)明顯。
2、留置送達程序繁。
由于留置送達帶有一定的強制性，能夠直接對無故或借故拒絕簽收訴訟文書的被送達人產(chǎn)生送達效果，同時，我國民訴法對留置送達也限定了嚴格的條件：首先要受送達人拒絕接收訴訟文書；其次必須要有見證人；再次是見證人的身份必須是有關基層組織或者所在單位的代表；最后是留置送達地點僅限受送達人的住所地及從業(yè)場所。在實際送達工作中，相關組織或單位代表多不愿到場見證 ，而我國民訴法只規(guī)定了送達人“應當邀請有關基層組織或單位代表到場”的義務，卻未規(guī)定有關基層組織或單位的見證義務，是否到場見證取決于其自覺性，導致了在民事送達行為中，法院職權行為的完成取決于其他機關或單位的行為 ，最終造成留置送達程序繁瑣且收效低。
3、委托送達效果微。
由于目前各地法院普遍存在案多人少的困境，而法律又未對受托法院的送達期限作出任何規(guī)定，更沒有相應的責任追究制度，這就使得受托法院對于委托送達毫無積極性可言，委托送達的效果甚微。實踐當中，往往是委托送達材料寄送之后就如同石沉大海，杳無音訊；即使個別案件能夠收到受托法院的有關送達證明，往往也要等到數(shù)月之后，對案件審理周期造成了極大的拖延。
4、郵寄送達疑惑多。
自2005年實施《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規(guī)定》以來，以法院專遞郵寄送達的方式被各地法院廣泛采用，一定程度上緩解了“送達難”問題。然而，該種送達方式亦存在一些問題，其中最大的缺陷在于送達結果難以確定，容易產(chǎn)生較多疑惑。例如，對外地當事人的送達，速遞的回執(zhí)單往往不能及時回到法院，尤其是寄到香港的郵件，常常是一兩個月都沒能回來，而郵寄查詢結果又不準確，致使法院產(chǎn)生了送達與否的疑惑；法院交郵的應簽收人與實際簽收人不一致，未能注明代收人與應收件人的關系，或一些郵寄到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的郵件由村委會、居委會代收等，使法院產(chǎn)生了送達是否具有法律效力的疑惑；不能送達的郵件，“回執(zhí)聯(lián)”上僅注明“無人”，法院無法確定是收件人暫時不在還是長期外出或下落不明或“查無此人”，產(chǎn)生了是否適用公告送達的疑惑。
5、公告送達時間長。
由于以上種種送達方式存在這樣或者那樣的問題，導致司法審判實踐中，相當一部分案件最終只能通過公告的方式進行送達。然而，我國民訴法對于公告送達亦有嚴格的規(guī)定，選擇公告送達的方式無疑使得案件審理期限過長，造成原告“訴累”。公告送達是在其他送達方式不能有效送達的情況下才選擇的一種送達方式，“其他送達方式不能有效送達”已經(jīng)使得案件耗時一、二個月；而民訴法又規(guī)定了公告期為60天（涉外案件為6個月），一審案件從立案開始，適用公告送達的，至少要公告二次（包括應訴公告、裁判公告）；也就是說，一個案件單送達程序就要耗時將近6個月（涉外案件則將近14個月）。而且，從實際效果上看，公告送達流于形式，司法實踐中經(jīng)公告送達到庭的當事人寥寥無幾，案件多為缺席審理，公告未能起到實際的告知效果，不利于保障被告的抗辯權利。
面對民訴法規(guī)定的送達方式中存在的種種問題，最高人民法院也在不斷嘗試對送達制度進行自上而下的改革，試圖通過司法解釋來創(chuàng)新民商事案件的送達機制，解決民商事案件送達難的問題。由此，2003年最高人民法院發(fā)布了《關于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》。以此為標志，我國民商事案件的送達進入了一個嶄新的階段，送達制度較以前有了很大的豐富與完善，其中最具突破性的就是首次明確了送達地址確認書的做法，嘗試適用“推定送達”：《關于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》第十條規(guī)定“因當事人自己提供的送達地址不明確，送達地址變更未及時告知人民法院，或者當事人拒不提供自己的送達地址而導致訴訟文書未能被當事人實際接收的，按下列方式處理：(一)郵寄送達的，以郵件回執(zhí)上注明的退回之日視為送達之日；(二)直接送達的，送達人當場在送達回證上記明情況之日視為送達之日”。2005年，最高人民法院又出臺了《關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規(guī)定》，確立了“法院專遞”的送達方式，并將原本只適用于簡易程序的送達地址確認書以及推定送達原則等重要規(guī)定擴大適用到適用普通程序的案件中。誠然，送達地址確認書與推定送達原則的確立以及“法院專遞”郵寄送達業(yè)務的實行，從一定程度上緩解了民商事案件“送達難”的窘境，但卻無法從根本上緩解送達難的問題。究其原因，我們認為，民商事案件送達難最主要是由于受送達人首次送達的地址不明確造成的。民事送達是法院的職權行為，但法院的有效送達（主要是指首次送達）必須以雙方當事人的地址明確為前提，只有受送達人地址明確時，法院才可根據(jù)具體情況選擇適當?shù)乃瓦_方式；如果說受送達人的地址是不明確的，那么，所謂的推定送達原則，以及包括“法院專遞”在內(nèi)的其他送達方式均是徒勞，法院最終只能選擇費時冗長卻毫無實際意義的公告送達。
�。ǘ┟裆淌掳讣瓦_的改革方向
為了解決民商事案件法律文書送達難的問題，各地法院也在進行自下而上的司法改革，在司法實踐當中不斷創(chuàng)新送達制度，特別是針對那些往往需要公告送達的特定類型案件進行送達制度的改革創(chuàng)新，并已取得了相當?shù)某尚�。例如�?br>
上海市高級人民法院于2011年向轄區(qū)內(nèi)的各法院下發(fā)了《關于審理信用卡糾紛案件的若干指導意見》。上述指導意見的送達部分第1條規(guī)定：如信用卡領用合約中明確約定訴訟期間送達地址，并約定受訴法院郵寄到該地址即視為送達的，該約定應屬有效，受訴法院應依法根據(jù)上述地址進行送達。由于上述指導意見剛剛下發(fā)，上海區(qū)域內(nèi)的銀行正在針對其信用卡領用合約條款進行修改，目前尚未有在信用卡領用合約中約定訴訟送達地址的案件訴至法院。據(jù)我們調(diào)研了解，上海地區(qū)法院認為，只要信用卡領用合約中的訴訟送達地址條款明確并足以引起申領人注意（例如在文字上加粗加黑），就應認定合法有效；一旦按照該地址進行送達，因當事人自身原因未能收到訴訟文書的，也視為送達，無須再進行公告送達。
廣東省佛山市南海區(qū)人民法院于2007年就針對道路交通事故糾紛案件往往因為被告地址不詳或地址錯誤造成送達難這一問題，推出在訴訟之前預先確認送達地址的創(chuàng)新做法：即由法院制作《地址確認書》并交給交警部門，由交警部門在處理交通事故時要求每一位交通事故當事人填寫地址確認書并告知不如實提供居住地址或者變更住址后不及時通知的法律后果；一旦日后形成訴訟糾紛，當事人向交警部門確認的地址即被認定為是當事人自行確認的訴訟送達地址，法院在訴訟過程中按照該地址向當事人送達的，即使當事人未能實際收到法律文書，也視為送達，無須再進行公告送達。此外，對于當事人向交警部門申報地址并明確該地址亦作為今后訴訟文書的送達地址的，也視為當事人在訴前已經(jīng)確認了訴訟送達地址，對該地址的送達亦產(chǎn)生相同的法律效力。據(jù)我們調(diào)研了解，在實施上述措施以前，南海法院所受理的交通事故糾紛案件多因被告下落不明而需要公告送達，嚴重影響了案件的審理期限、審理效率等等；而該措施實施幾年以來，南海法院所受理的交通事故糾紛案件的有效送達比率超過90%，大大縮短了案件的審理周期，提高了審判效率。
浙江省湖州市長興縣人民法院于2010年就針對金融借款糾紛案件有效送達率很低（僅有20%的案件能通過郵寄送達、直接送達、留置送達的方式送達）這一問題，提出了在借款合同訂立過程中增加確認送達地址條款的建議，并率先在長興縣農(nóng)村合作銀行進行試用。一旦日后貸款人違約引發(fā)訴訟糾紛，則可按借款人在借款合同中自行確認的地址直接郵寄送達各類法律文件，從而解決該類案件有效送達率低的問題。
從以上有關民商事案件送達的運行現(xiàn)狀的分析以及目前各地法院對于民商事案件送達的創(chuàng)新做法來看，解決民商事案件送達難問題，關鍵是在民商事案件首次送達之前（實際上就是民商事案件立案之前）就明確當事人的送達地址，并且賦予對該確定地址的送達具有推定送達的法律效力。因此，我們認為，構建民商事案件的訴前地址確認制度是民商事案件送達改革的重要方向。所謂訴前地址確認制度是指法院根據(jù)當事人在糾紛發(fā)生前確認的送達地址送達訴訟文書，因受送達人自己確認的送達地址不準確，送達地址變更未及時履行告知義務，導致訴訟文書未能被受送達人實際接收的，郵寄送達以郵件回執(zhí)上注明的退回之日視為送達之日，直接送達的，送達人當場在送達回證上記明情況之日視為送達之日。
二 、構建民商事糾紛訴前送達地址確認制度的必要性
�。ㄒ唬┯欣诮鉀Q民商事案件送達難的問題
我國的民事訴訟法制訂于1991年，由于歷史客觀環(huán)境，法律對送達制度的規(guī)定相當不完善；之后民事訴訟法雖幾經(jīng)修改，但從修改歷程的記錄來看，“送達制度”作為民事訴訟順利進行的關鍵制度，遠未引起立法者與制度本身地位相稱的注意 。立法上的局限性以及司法實踐的偏差已經(jīng)大大限制了民商事案件送達程序的順利進行，送達難已經(jīng)成為各地法院審理民商事案件普遍面臨的問題。面對民商事案件送達難的問題，各地法院紛紛進行主題調(diào)研并出臺相應的改革措施；各學者也不斷地就送達難問題獻言建策，每年以送達為主題的論文層出不窮。不可否認，各個學者的理論探討以及各地法院的改革創(chuàng)新，對于緩解民商事案件送達難的問題，起到了一定的積極作用。但是，過往的理論探討與改革創(chuàng)新大多囤于固有的法律條文探討，并不能從根本上解決民商事案件送達難的問題。有鑒于此，解決民商事案件送達難問題的立足點，應當是進行制度創(chuàng)新，尋找其他角度的解決辦法，而訴前送達地址確認制度就是一個拋開現(xiàn)有定勢思維，尋找新穎角度解決問題的方法。
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