[ 趙作明 ]——(2012-11-12) / 已閱27397次
建立健全邊海防法律制度，在建立新的法律制度的同時，要繼續(xù)完善現(xiàn)有的關(guān)聯(lián)法律制度。這是由法律的內(nèi)在屬性決定的。作者建議在以下幾個方面努力：
一是要繼續(xù)完善憲法。我國《憲法》第九十三條規(guī)定：中華人民共和國中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量。作為憲法性條款，特別是涉及武裝力量編制和指揮權(quán)歸屬問題，按照國際通例，該條款內(nèi)含別除之意，但《國防法》第二十二條規(guī)定：中國人民武裝警察部隊(duì)在國務(wù)院、中央軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)指揮下，擔(dān)負(fù)國家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)，維護(hù)社會秩序。目前，人民武裝警察力量歸屬國務(wù)院和中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中，國務(wù)院對于邊防、消防、警衛(wèi)三種武裝警察力量更是具有主要的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。事實(shí)證明，國務(wù)院和中央軍委對于人民武裝警察的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制非常適合中國國情。今后，要從法律上賦予該機(jī)制的地位，制定《人民武裝警察法》只是其中的一部分，同時要從憲法上予以保障和適調(diào)。
二是要繼續(xù)完善立法法。其中，對于國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定的法規(guī)的效力和適用范圍，以及與相關(guān)行政法規(guī)、軍事法規(guī)相沖突情況下的法律適用問題，在立法法中沒有明確。類似法規(guī)如國務(wù)院和中央軍委于2003年制定的《通用航空飛行管制條例》和2005年制定的《軍隊(duì)參加搶險救災(zāi)條例》等。此外，對于如何進(jìn)一步建立健全法律法規(guī)審查機(jī)制，確保法律的內(nèi)在統(tǒng)一，以及如何更好地確保立法的民眾參與和立法的中立性等，立法法還有很多工作要做。
三是要繼續(xù)完善國防法。國防法已經(jīng)實(shí)施十周年，但一直沒做調(diào)整，目前看，該法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步充實(shí)（包括修改完善該法自身和制定配套的法律法規(guī)）。建議充實(shí)主要內(nèi)容包括：a國防力量各軍兵警種及其權(quán)限（具體到大軍級單位），包括邊海防力量設(shè)置；b國防力量的使用規(guī)則（包括一般規(guī)則和特殊規(guī)則）；c作為特殊的軍事力量，對于二炮部隊(duì)的管理、核力量的發(fā)展、使用專門規(guī)定；d國防科研力量規(guī)范；e國防動員系統(tǒng)性規(guī)范；f國際條約或協(xié)定義務(wù)條件下的共同防御；g軍事征用補(bǔ)償規(guī)則；h國防經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)的編制和管理；i領(lǐng)空防御和外層空間防御的特別規(guī)范；j其他關(guān)聯(lián)制度之完善。
四是其他關(guān)聯(lián)法律法規(guī)。如《現(xiàn)役軍官法》和《軍人撫恤優(yōu)待條例》等，限于篇幅，作者不再一一羅列。
四、邊海防統(tǒng)一管理和海洋資源綜合開發(fā)管理構(gòu)想
在上述立法基礎(chǔ)之上，本著“科學(xué)設(shè)置、綜合高效”的原則，針對邊海防統(tǒng)一管理和海洋資源綜合開發(fā)管理問題，作者提出以下構(gòu)想，供決策部門參考。
邊海防統(tǒng)一管理�？偟闹笇�(dǎo)思想：區(qū)別并尊重陸地和海洋管理特點(diǎn)，整合各種資源，成立統(tǒng)一的決策部門，加強(qiáng)國家預(yù)算投入，將提高科技人才素質(zhì)和裝備現(xiàn)代化水平等作為工作重點(diǎn)。對于這個決策部門，建議成立“邊海防管理總局”，總局機(jī)關(guān)下設(shè)國界和邊境地區(qū)警衛(wèi)局（以下簡稱邊境警衛(wèi)局）、海岸警衛(wèi)局、出入境管理局、裝備保障局、法制保障局、政治工作保障局、外事保障局、情報偵查局和綜合事務(wù)局以及法律規(guī)定的其他局級編制部門。相關(guān)分工如下：邊境警衛(wèi)局負(fù)責(zé)陸地國界防務(wù)和邊境地區(qū)的一線防務(wù)和治安管理（廣義上的大治安概念，下同）；海岸警衛(wèi)局負(fù)責(zé)海上的治安管理、打撈救助、緝私等事宜和先期行使現(xiàn)有部門的部分職權(quán)；出入境管理局負(fù)責(zé)出入境檢查事宜；裝備保障局負(fù)責(zé)全局范圍技術(shù)裝備的編制、采購和更新等事宜；法制保障局負(fù)責(zé)全局范圍內(nèi)所有行為的合法性審查，確保各級各部門依法履行職權(quán)，并為全局官兵提供法律服務(wù)，擬定邊海防管理管理法律法規(guī)等；政治保障局負(fù)責(zé)全局范圍內(nèi)人員的思想政治教育動員、人事檔案管理、職務(wù)培訓(xùn)和干部考察等事宜；外事保障局負(fù)責(zé)與國家外事部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌全局外事交往；情報偵查局負(fù)責(zé)全局范圍內(nèi)的情報信息偵收、研判，指導(dǎo)各級辦理刑事案件并承辦重大的刑事案件；綜合服務(wù)局類似現(xiàn)在的辦公廳（室）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)總局機(jī)關(guān)各部門之間的關(guān)系，為局機(jī)關(guān)提供綜合性服務(wù)，如召集會議、安排局領(lǐng)導(dǎo)行程、薪金發(fā)放等，并根據(jù)總局局長指令承擔(dān)其他任務(wù)�？偩衷O(shè)局長一名，由國務(wù)院一名副總理擔(dān)任，常務(wù)副局長1名，其他副局長若干名，其他副局長兼任各局局長�？偩忠韵聶C(jī)構(gòu)設(shè)置，陸地防務(wù)方面，在各沿邊省區(qū)設(shè)立局，具體如XX�。▍^(qū)）國界和邊境地區(qū)警衛(wèi)局，局機(jī)關(guān)設(shè)立對應(yīng)總局部門的機(jī)構(gòu)，對應(yīng)的下屬地（州）按照該模式建制，具體到最基本的實(shí)體單位，可以為邊境警衛(wèi)隊(duì)（所）。海上防務(wù)方面，在沿海各省區(qū)以管轄海域劃分執(zhí)法執(zhí)勤若干模塊，設(shè)立以第一、二 、三分局形式命名或者以所轄海域命名的機(jī)構(gòu)，如黃海分局、渤海分局、東海分局、南海分局，并當(dāng)然管轄所在省區(qū)岸上防務(wù)。對于相關(guān)省區(qū)既有邊境防務(wù)又有海洋防務(wù)的情況，根據(jù)“比例原則”（即區(qū)別陸地和海洋管理任務(wù)輕重和管轄區(qū)域面積大�。�，確定一種設(shè)置，原則上不并行設(shè)置陸地警衛(wèi)局和海岸警衛(wèi)局。各海岸警衛(wèi)局與各省區(qū)陸地警衛(wèi)局原則上是平級，但允許基于任務(wù)大小和編制不同而有所不同（陸地警衛(wèi)各局亦應(yīng)如此）。關(guān)于權(quán)力分配，限于篇幅，不再表述。在中央和地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)體制上，采取“條塊結(jié)合，以條為主”的模式。在邊海防統(tǒng)一管理上，還有一種思路，就是在國防部下設(shè)相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，并提升國防部等級，使其在地位上高于其他部委。
海洋資源綜合開發(fā)管理。在海洋綜合利用開發(fā)方面，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一政策，盡快規(guī)范。比如美國，2001年，布什總統(tǒng)按照美國《2000年海洋法案》的要求，任命了一個來自不同學(xué)科背景的16人組成的海洋政策委員會，專門為修訂美國海洋政策做科學(xué)研究和相關(guān)準(zhǔn)備。該委員會從2001年9月開始工作，于2004年4月20日提交了一份初步報告，并提請各州州長、行政區(qū)首長、部落領(lǐng)袖以及其他利益相關(guān)者進(jìn)行審議和提出反饋意見。在對相關(guān)意見進(jìn)行處理之后，該委員會于2004年9月20日向美國總統(tǒng)和國會提交了最后報告《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》。報告建議建立一項(xiàng)全新的海洋政策框架，改善決策過程，提高聯(lián)邦政府的協(xié)調(diào)能力和管理效果。新框架的一個重要內(nèi)容就是加強(qiáng)對州、行政區(qū)、部落和地方社區(qū)的支持，提高地方區(qū)域性組織協(xié)調(diào)解決問題的能力，使問題在區(qū)域?qū)哟蝺?nèi)得到確認(rèn)和解決。具體步驟如下：第一步，在總統(tǒng)辦公室下建立一個全國海洋理事會，由總統(tǒng)助理做主席，成員由所有的具有涉海責(zé)任的內(nèi)閣部長和獨(dú)立機(jī)構(gòu)的主任組成；接著，成立一個總統(tǒng)海洋政策顧問理事會，由非聯(lián)邦代表(如州、地方政府、私人部門實(shí)體等等)組成，主要是為非聯(lián)邦利益實(shí)體提供一個參與海洋政策制訂的正式途徑。委員會同時還建議采取行動來理順國家海洋政策的執(zhí)行過程，增強(qiáng)各個機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)處理海、陸、空之間相互聯(lián)系的能力。以日本《海洋基本法》設(shè)立的由首相擔(dān)任部長的綜合海洋政策本部為例，都反映出海洋強(qiáng)國對海洋政策的重視，從機(jī)構(gòu)上設(shè)置上予以重視。針對我國情況，
作者認(rèn)為，加強(qiáng)海洋綜合利用，確保海洋安全，亦應(yīng)當(dāng)從機(jī)構(gòu)改革入手，建議：在整合漁政、環(huán)保、海洋局、海關(guān)和交通等部門資源的基礎(chǔ)上，成立國家海洋政策總署，總理擔(dān)任名譽(yù)署長，署長由國務(wù)院一名副總理擔(dān)任，副署長若干名，其中一名為常務(wù)副署長，協(xié)助署長工作。下設(shè)各局：海岸帶和海島管理局（負(fù)責(zé)海岸帶和海島的調(diào)查、規(guī)劃、開發(fā)和養(yǎng)護(hù)等）、海洋生物資源管理局（負(fù)責(zé)海洋生物資源的調(diào)查、規(guī)劃、開發(fā)和養(yǎng)護(hù)等）、海洋油氣資源管理局（負(fù)責(zé)海洋油氣資源的調(diào)查、規(guī)劃、開發(fā)和養(yǎng)護(hù)等）、海洋非生物資源管理局（負(fù)責(zé)海洋礦藏和其他能源的規(guī)劃、開發(fā)和養(yǎng)護(hù)等）、海洋法律事務(wù)局（負(fù)責(zé)總署范圍內(nèi)所有法律事務(wù)，擬定海洋資源綜合利用開發(fā)法律法規(guī)等）、海洋科學(xué)技術(shù)管理局（負(fù)責(zé)海洋科學(xué)考察研究規(guī)劃、技術(shù)裝備保障和系統(tǒng)評估等）、海洋環(huán)境保護(hù)局（負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)測、行政執(zhí)法和污染治理等）、海洋綜合服務(wù)局（負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系，并根據(jù)署長指令承擔(dān)其他任務(wù)）以及法律規(guī)定的其他局級編制部門。其中，海洋環(huán)境保護(hù)局同時受環(huán)保總局的領(lǐng)導(dǎo)，但以總署領(lǐng)導(dǎo)為主。省級以下單位仿照該模式建立對應(yīng)的局和部門。在中央和地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)體制上，采取“條塊結(jié)合，以條為主”的模式。
五、邊海防法律體系建設(shè)中應(yīng)當(dāng)注意的若干問題
作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，邊海防法律體系建設(shè)涉及諸多領(lǐng)域和學(xué)科，其中的努力，如何細(xì)致和縝密都不為過，盡管作者進(jìn)行了不懈的努力，但是囿于知識和經(jīng)驗(yàn)，其中的遺漏不可回避，為使該項(xiàng)研究更有價值，作者認(rèn)為，無論是理論構(gòu)建，還是實(shí)務(wù)工作，均應(yīng)充分注意到：
（一）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)充分重視邊海防立法的重要性。邊海防立法的目的在于通過人民意志將國土、國土安全以及武裝力量的管理等以法律文件形式加以固定，以正其名，最大限度地減少主權(quán)的不確定性，并成為阻卻外敵和戰(zhàn)時有效對國民進(jìn)行動員的“法律武器”。通過透明的立法，規(guī)范國際事務(wù)中一向敏感的本國軍力和防務(wù)事宜，可以展示和平形象和法治水平，增強(qiáng)國家間的互信，并減少因猜疑而導(dǎo)致的誤判或敵視給國際安全環(huán)境帶來的不利因素。
（二）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)從維護(hù)國家利益的高度出發(fā)，同時又要遵循一般的國際規(guī)則，在公允的條件下充分考慮他國利益，特別是人類利益，不能以狹隘的國家利益和民族主義來單方面謀求利益，否則，由此產(chǎn)生的研究和立法將無助于國家和地區(qū)秩序的安寧，并將為未來的沖突埋下禍根。要充分意識到，在這個多語境“全球化”現(xiàn)狀下，那種單方面謀求安全的做法不但收效甚微，而且是極其危險的。
（三）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格在憲法和其他基本法框架下進(jìn)行，并通過努力在事實(shí)上彌補(bǔ)中國現(xiàn)有法律體系的不足，形成邊海防管理“多法一體”、“全方位管控”和“依法治邊”的良好局面。比如，通過邊海防立法明確對于“避難人員”（主要為政治避難人員）的具體處理，對“三股勢力”以及在邊境一線識別出的威脅中國國家安全其他人員的特別處置措施等。
（四）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是一個系統(tǒng)工程。應(yīng)當(dāng)以“系統(tǒng)論”的觀點(diǎn)作指導(dǎo)，在謹(jǐn)慎識別既有概念的基礎(chǔ)上發(fā)掘其自身內(nèi)在的價值，并以開放的姿態(tài)照顧到未來。整體講，陸地防務(wù)、海洋防務(wù)以及其上自然延伸的空間（一般表述為領(lǐng)空）的防務(wù)是邊海防法律制度研究的著眼點(diǎn)，而國界（廣義上的，包括陸海空）的劃定、管理以及其向內(nèi)一定范圍（如邊境管理區(qū)）的特殊管理措施是其載體或稱骨架。國界標(biāo)志及其附隨的設(shè)施、防衛(wèi)力量部署、沿邊地區(qū)居民及其生產(chǎn)作業(yè)、人員出入國界、隨行器具物品、突發(fā)事件、特有的文化和自然資源養(yǎng)護(hù)以及自然災(zāi)害本身等要素的有效配置或處理等，是其特征或稱血肉。
（五）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)既立足于地理要素，又要充分顧及空間要素，特別是考慮到世界新軍事變革對于“傳統(tǒng)”意義上的國家安全帶來的巨大沖擊和威脅，還要考慮到地緣政治影響。同時，要加強(qiáng)國際間的合作，增進(jìn)政治和軍事方面的互信，就影響共同安全的問題達(dá)成一致，采取能夠產(chǎn)生合力的措施。對于那種以任何形式出現(xiàn)的軍事結(jié)盟和在他國領(lǐng)土部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的做法，應(yīng)當(dāng)全面分析其深層次原因及其給國際安全帶來的系列問題。
（六）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)突出法律框架下的各種資源的配置，尤其是各種力量、各部門之間的權(quán)力和義務(wù)（責(zé)任）的分配，既要防止防控上的真空，又要防止因權(quán)力重疊導(dǎo)致“內(nèi)耗”。要特別注意各種資源在沖突狀態(tài)下的有效整合、聯(lián)動問題。即平戰(zhàn)結(jié)合的思想應(yīng)當(dāng)貫穿邊海防法律制度建設(shè)全過程。
（七）邊海防法律體系建設(shè)，必須正視臺灣問題、南（中國）海問題和東海問題，如果不能立即解決，則可以留一個開放的空間，使其能夠有利于事實(shí)上的管控并面向了未來。上述問題都涉及到各種利益的交織、歷史問題和現(xiàn)實(shí)問題的交織以及民族情感和價值認(rèn)同的交織，都是“硬骨頭”，不容易拿下，卻又無法回避。目前看，相關(guān)地區(qū)的擱置爭議、共同開發(fā)僅是一個權(quán)宜之計，是各方在能源短缺的情況下為了獲取盡可能多的發(fā)展動力而不得不進(jìn)行的妥協(xié)，長遠(yuǎn)看，海洋和關(guān)聯(lián)島嶼的權(quán)屬必須得到最終的劃定才能確保國家和地區(qū)的持久和平。而這一切，在尊重歷史的基礎(chǔ)上，既要各國領(lǐng)導(dǎo)人的智慧，更要各國民眾的理性。
（八）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)在理清相關(guān)概念的基礎(chǔ)上進(jìn)行。只有相關(guān)概念清晰了，才能以之為扎實(shí)的“地基”構(gòu)建上層建筑。作者認(rèn)為：概念是維護(hù)社會穩(wěn)定（這種穩(wěn)定是中性的，不帶有褒貶評價因素）的基本單元，概念沖突是社會變革的動因，基本/核心概念沖突是社會變革的基本/核心動因，受權(quán)威概念出自權(quán)威的定性思維和傳統(tǒng)模式影響，加之人自身的缺陷，概念專制主義或概念恐怖主義應(yīng)當(dāng)成為科學(xué)研究始終防范的“敵人”。
（九）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)立足中國實(shí)際，又要充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，注意各國的動態(tài)，理論聯(lián)系實(shí)際，從國家安全學(xué)、民族學(xué)、立法學(xué)、軍事學(xué)、地理學(xué)和心理學(xué)等方面綜合考慮，并充分考慮外事上的“對等原則”。但是，需要特別警示的是，要切實(shí)處理好法律“本土化”和“國際化”的關(guān)系，既不能以本土化為借口阻卻與世界同步的機(jī)會，也不能以國際化為理由忽視本國國情。對于多學(xué)科知識的運(yùn)用，更要融會貫通，切實(shí)抓住“人”和“國家”這兩個基本要素。
（十）邊海防法律體系建設(shè)，應(yīng)當(dāng)建立在并借助于強(qiáng)盛的綜合國力才能穩(wěn)固有效。在上述前提下，對主權(quán)和領(lǐng)土防衛(wèi)事宜法律宣布之后，還有個對宣告主權(quán)領(lǐng)域的實(shí)控權(quán)問題。這就需要一定的綜合國力，特別是軍事實(shí)力來支持。正如“海權(quán)論”的創(chuàng)始人美國海軍軍官馬漢所看到的：光有法律而沒有力量就得不到公正；法律的合理與否不取決于力量，但其有效性要由后者賦予。因此，加快邊海防法律制度建設(shè)與綜合國力的提高，特別是國家軍事實(shí)力的提高之間有著密不可分的關(guān)系�！叭鯂鵁o外交”就形象而深刻地說明了這個道理。
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