[ 張玉英 ]——(2013-1-25) / 已閱10266次
摘要：近年來(lái)，司法實(shí)踐中出現(xiàn)了許多關(guān)于行政證明行為的行政訴訟案件，各地法院的做法不一致，有的作為行政訴訟案件受理，而有的則予以駁回，但這些案件都反映了行政證明行為可訴性的相關(guān)問(wèn)題。行政證明行為的可訴性在理論上具有探討的價(jià)值，行政證明行為的可訴性到底有無(wú)法理依據(jù)？影響可訴性的因素是什么，對(duì)其審查標(biāo)準(zhǔn)如何界定？本文將對(duì)上述問(wèn)題作簡(jiǎn)要探討。
隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷推進(jìn)和服務(wù)型政府的建立，新興行政行為層出不窮。例如，行政機(jī)關(guān)和某些非政府組織就特定的事實(shí)狀態(tài)、權(quán)屬關(guān)系等做出明確宣示并出具相應(yīng)證明的行為，在行政管理實(shí)踐中大量存在。這些具有公信力的證明活動(dòng)對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)物權(quán)流轉(zhuǎn)起到了促進(jìn)作用，但是由這種證明行為引發(fā)的糾紛也逐漸增多。
一、實(shí)踐引發(fā)的思考
案例一：原告夏善榮系徐州市奎山鄉(xiāng)關(guān)莊村村民，因舊城改造，原有房屋被拆除。1999年7月，其與奎山鄉(xiāng)關(guān)莊村委會(huì)簽訂《拆遷協(xié)議書(shū)》，約定在世紀(jì)花園住宅小區(qū)為夏善榮安置住房。2001年5月8日，恒信房產(chǎn)公司向被告徐州市建設(shè)局申請(qǐng)竣工綜合驗(yàn)收。2001年6月18日，徐州市建設(shè)局在組織專(zhuān)家現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收后，為恒信房產(chǎn)公司頒發(fā)了15號(hào)驗(yàn)收合格證書(shū)。原告夏善榮卻認(rèn)為，被告驗(yàn)收時(shí)世紀(jì)花園住宅小區(qū)尚未安裝電表，明顯不具備竣工合格條件，被告卻為第三人頒發(fā)驗(yàn)收合格證，嚴(yán)重?fù)p害原告利益，請(qǐng)求判令撤銷(xiāo)被告頒發(fā)的15號(hào)驗(yàn)收合格證。
在該案的一審、二審中，法院作出了維持徐州市建設(shè)局作出的具體行政行為的判決，直到在再審階段，江蘇省高院以無(wú)論世紀(jì)花園住宅小區(qū)所在的土地是國(guó)有還是集體所有，徐州市建設(shè)局都必須依其享有的職權(quán)才能對(duì)該住宅小區(qū)組織綜合竣工驗(yàn)收，屬于依法行使職權(quán)行為，且在竣工綜合驗(yàn)收后頒發(fā)的15號(hào)驗(yàn)收合格證，直接影響到了世紀(jì)花園住宅小區(qū)居民的利益，屬于使相對(duì)人權(quán)益受到損害的行為為由，認(rèn)定徐州市建設(shè)局頒發(fā)15號(hào)竣工驗(yàn)收合格證系依法履行職權(quán)，且對(duì)相對(duì)人具體權(quán)益產(chǎn)生影響的具體行政行為，屬于可訴事項(xiàng)，否定了原審第三人恒信房產(chǎn)公司認(rèn)為徐州市建設(shè)局對(duì)世紀(jì)花園頒發(fā)驗(yàn)收合格證的行為不屬于行政訴訟受案范圍的主張。
案例二：一律師因代理一起繼承案件的需要，持介紹信向某派出所調(diào)查對(duì)方當(dāng)事人趙某與案外人趙某某的戶(hù)籍信息。經(jīng)查閱相關(guān)檔案，派出所出具了一份趙某的戶(hù)籍證明，并在戶(hù)籍證明的備欄中注明趙某某與趙某系父子關(guān)系。律師將此份有利于其當(dāng)事人的戶(hù)籍證明交至法庭后，趙某隨即向法院提起行政訴訟，并以派出所出具的戶(hù)籍證明形式違法且內(nèi)容缺乏事實(shí)依據(jù)為由，請(qǐng)求法院判令撤銷(xiāo)。對(duì)于本案是否屬于法院受案范圍，有人認(rèn)為，戶(hù)籍證明不給當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)即對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益沒(méi)有影響，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第（六）項(xiàng)的規(guī)定，此類(lèi)案件不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，故應(yīng)裁定不予受理。而筆者認(rèn)為該戶(hù)籍證明以國(guó)家公權(quán)力證實(shí)了趙某某與趙某的身份關(guān)系，屬證明身份關(guān)系的行政證明行為，且對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)有實(shí)質(zhì)性影響，故具有可訴性。
那么，行政機(jī)關(guān)出具相關(guān)證明的行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，行政證明行為的性質(zhì)如何界定，是否屬于行政訴訟的受案范圍，行政證明行為是否具有可訴性，其可訴性的依據(jù)是什么？這些問(wèn)題一直受到司法界和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，在司法實(shí)踐中，各地法院對(duì)證明性行政行為是否屬人民法院行政訴訟的受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，對(duì)證明性行政行為的可訴性，有的法院按行政案件受理，有的法院將證明性行政行為拒之門(mén)外。人民法院行政訴訟受案范圍的不統(tǒng)一，在司法實(shí)踐中造成了一定的混亂。
二、行政證明行為可訴性的理論基礎(chǔ)
�。ㄒ唬┬姓C明行為的概念及性質(zhì)界定
行政證明行為是指行政機(jī)關(guān)證實(shí)相對(duì)人權(quán)利或者具有法律意義的資格以及事實(shí)的行為，是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)或應(yīng)申請(qǐng)，對(duì)法律上的事實(shí)、性質(zhì)、權(quán)利、資格或者關(guān)系進(jìn)行的甄別和認(rèn)定，包括鑒定、認(rèn)定、鑒證、公證、證明等。[1]這一定義為國(guó)內(nèi)多數(shù)學(xué)者所接受。但這一定義并不能清楚的將其與行政確認(rèn)、準(zhǔn)行政行為等概念界定開(kāi)，有過(guò)大、過(guò)全之嫌，筆者認(rèn)為，這與對(duì)行政證明行為性質(zhì)的認(rèn)定有關(guān)。目前理論界普遍認(rèn)為行政證明行為從屬于其他一些行政行為，這是對(duì)行政證明行為地位的降低，是對(duì)行政證明行為地位的忽略。[2]筆者認(rèn)為，行政證明行為是一種獨(dú)立的具體行政行為。在這些行政行為中，與行政證明行為最難區(qū)分的是行政確認(rèn)行為。筆者認(rèn)為兩者的主要區(qū)別在于：是否創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系，是否僅系對(duì)原有法律關(guān)系的重新證明。就行政確認(rèn)而言，它將創(chuàng)設(shè)新的法律關(guān)系，如頒發(fā)結(jié)婚證，雖然事實(shí)上當(dāng)事人的婚姻狀態(tài)已經(jīng)存在，國(guó)家只不過(guò)以公權(quán)力的形式予以承認(rèn)，但就是通過(guò)給當(dāng)事人頒發(fā)結(jié)婚證，宣告了當(dāng)事人之間法律上婚姻關(guān)系的成立，而非以前的事實(shí)婚姻關(guān)系。但是如果男女雙方在領(lǐng)取結(jié)婚證后又丟失，請(qǐng)求民政部門(mén)的婚姻登記機(jī)構(gòu)開(kāi)具證明，婚姻登記機(jī)構(gòu)開(kāi)具證明的行為，則屬于行政證明行為。另外，對(duì)于公證行為，隨著《中華人民共和國(guó)公證法》的出臺(tái)，公證機(jī)構(gòu)的性質(zhì)得以明確，該法第六條明確規(guī)定：公證機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、不以營(yíng)利為目的，依法獨(dú)立行使公證職能，承擔(dān)民事責(zé)任的證明機(jī)構(gòu)。至此，當(dāng)事人對(duì)于公證行為不服的，一律采用民事訴訟的方式予以解決，公證行為的行政不可訴性得到了立法的統(tǒng)一。
因此，行政證明行為是不同于其他具體行政行為的一種獨(dú)立的行政行為。它的最主要特征是具有證明性，這種證明性體現(xiàn)在其對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的非設(shè)定性，即行政證明行為不賦予相對(duì)人權(quán)利，也不為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)義務(wù)，只是以證書(shū)、證件等形式，為相對(duì)人證明涉及人身、財(cái)產(chǎn)或其他相關(guān)事項(xiàng)。這種證明行為產(chǎn)生的法律效果是間接的還是直接的，不產(chǎn)生直接法律效果是否就是不產(chǎn)生實(shí)際影響，理論界一直存有分歧。直接法律效果主要指行政行為與相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的增減得失存在直接聯(lián)系，實(shí)際影響則指行政行為已經(jīng)對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成損害而言。行政行為的直接法律效果可能產(chǎn)生實(shí)際影響，但實(shí)際影響并不都是由具有直接法律效果的行為產(chǎn)生的，某些行政行為盡管并不直接設(shè)定相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，但卻可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。而行政證明行為是大多數(shù)登記行為或其他行為的一個(gè)前提條件，現(xiàn)實(shí)生活中較多的是對(duì)身份、學(xué)歷、財(cái)產(chǎn)狀況、資信情況、履歷情況、婚姻狀況、健康狀況、家庭狀況等的證明。證明的后面，往往存在一個(gè)潛在的行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利，如就業(yè)權(quán)、知情權(quán)、婚姻權(quán)等進(jìn)行處分或規(guī)制。如果行政機(jī)關(guān)違法或者濫用證明權(quán)，必然給相對(duì)人帶來(lái)利益上的損害�；谛刨�(lài)行政行為合法而取得的利益應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)的原則，如因行政證明的違法而導(dǎo)致后續(xù)行政行為的撤銷(xiāo)，行政機(jī)關(guān)對(duì)于錯(cuò)誤的證明行為承擔(dān)法律責(zé)任是毋庸置疑的。正如有學(xué)者所述：“以‘間接的形式’加強(qiáng)了新的主體對(duì)相關(guān)事實(shí)處分的效果，或者對(duì)抗該效果時(shí)，就意味著開(kāi)始對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)性影響，這時(shí)它就具有了可訴性�！盵3]
�。ǘ┬姓C明行為可訴性的概念及影響因素
可訴性是指行為是否屬于“可訴行為范圍”。行政證明行為的可訴性是指人民法院對(duì)行政主體的行政證明行為是否擁有司法審查權(quán),或者說(shuō)公民、法人或其他組織對(duì)行政主體的哪些行政證明行為可以向人民法院提起訴訟�？梢�(jiàn)，行政證明行為的可訴性與法院的受案范圍密切相關(guān)。而法院受理行政案件的范圍,是行政訴訟法首要解決的重要問(wèn)題。在行政訴訟制度中，由于受案范圍“規(guī)定著司法權(quán)對(duì)行政監(jiān)督和制約的程度，標(biāo)志著行政法律中相對(duì)人訴權(quán)的范圍，也規(guī)定著行政終局裁決權(quán)的范圍�！盵4]因此，行政訴訟受案范圍的確定，對(duì)不同的訴訟主體有著不同的意義。對(duì)于相對(duì)人來(lái)說(shuō)，行政訴訟的受案范圍意味著相對(duì)人行使行政起訴權(quán)的范圍，有學(xué)者稱(chēng)之為“可起訴范圍”，[5]相對(duì)人只有對(duì)屬于受案范圍內(nèi)的行政行為，才享有起訴權(quán)，可以提起行政訴訟；如果對(duì)不屬于受案范圍內(nèi)的行政行為提起行政訴訟，則人民法院不予受理。對(duì)于行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織而言，則意味著哪些行政行為要接受人民法院的司法審查，對(duì)法定受案范圍內(nèi)的行政行為，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)接受審查。對(duì)于人民法院而言，行政訴訟的受案范圍標(biāo)志著人民法院行使審判權(quán)的范圍，即人民法院對(duì)哪些行政案件享有司法管轄權(quán)，有權(quán)對(duì)哪些行政行為進(jìn)行合法性的判斷與裁決。只有在行政訴訟受案范圍內(nèi)的行政行為，人民法院才有權(quán)對(duì)之加以審查；對(duì)于無(wú)法律或法規(guī)授權(quán)人民法院進(jìn)行審查的行政行為或事項(xiàng)，人民法院無(wú)權(quán)進(jìn)行裁判。[6]從《行政訴訟法》頒布以來(lái)的實(shí)施情況看，現(xiàn)行行政訴訟受案范圍的規(guī)定過(guò)于狹窄，對(duì)可訴行政行為的界定不盡合理，因此近年來(lái)對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的呼聲越來(lái)越高。
我國(guó)《行政訴訟法》第 2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟�！边@一條是采用概括式方式確定了我國(guó)行政訴訟的受案范圍，在該法第 11 條、第12條采取列舉式方式規(guī)定了屬于行政訴訟受理的各種具體行政案件。此外，我國(guó)現(xiàn)行法律和司法解釋也進(jìn)一步規(guī)定了可訴行政行為的種類(lèi)。從這些規(guī)定可以看出，只要行政行為對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)際影響，侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，該行政行為就應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。但這種列舉加排除的立法模式既不能為人民法院受理行政案件提供明確的標(biāo)準(zhǔn)，又不能有效地保障公民的合法權(quán)益和對(duì)行政行為的監(jiān)督。雖然《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第1條的規(guī)定已經(jīng)在很大程度上克服了行政訴訟法本身關(guān)于受案范圍規(guī)定的缺陷，但仍然存在很多不足，集中體現(xiàn)在兩處：一是“國(guó)家行政職權(quán)”的表述過(guò)于狹窄，無(wú)法有效涵蓋大量實(shí)際承擔(dān)公共任務(wù)的非政府組織的活動(dòng)，從而限制了受案范圍的拓展；二是將內(nèi)涵、外延本來(lái)就不確定的“行政行為”概念作為確定受案范圍的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，也有可能導(dǎo)致大量對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生，實(shí)際影響的公權(quán)力活動(dòng)被排除在受案范圍之外。
三、行政證明行為可訴的必要性和可行性分析
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1.行政證明行為具有侵權(quán)的可能性
行政權(quán)是一種最直接最廣泛最經(jīng)常影響公民權(quán)益的權(quán)力，是最大可能存在著濫用的權(quán)力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種證明在日常生活中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。行政證明行為雖然不直接為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，但行政證明行為是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的眾多行政行為中的一種，具有法定的公信力，可以加強(qiáng)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，給公民帶來(lái)方便和安全，但另一方面，行政權(quán)的權(quán)力性質(zhì)決定了其不可避免地會(huì)導(dǎo)致或多或少的權(quán)力濫用和不當(dāng)行使,給公民的權(quán)利、自由帶來(lái)威脅。一旦申請(qǐng)人以其獲得的行政證明作為證據(jù)來(lái)對(duì)抗善意的第三人時(shí)，行政證明便會(huì)直接影響到當(dāng)事人的權(quán)益。行政證明行為也和其他行政行為一樣具有強(qiáng)制性特點(diǎn)。行政證明行為雖然是柔性的，但不能排除其強(qiáng)制性的本質(zhì)特征。其強(qiáng)制性表現(xiàn)為行政主體做出意思表示的法定性,即行政機(jī)關(guān)做出行政行為是根據(jù)法律而不是根據(jù)雙方的意思表示。相對(duì)人和社會(huì)公眾對(duì)行政證明行為必須服從和配合。行政證明行為實(shí)質(zhì)是一種公權(quán)力的宣告,行政證明行為一旦作出，必然成為其后一系列行為的法定依據(jù)，以這些證明為依據(jù)作出的行為必將影響到相對(duì)人的利益，比如對(duì)親屬關(guān)系的確認(rèn)可能影響到被確認(rèn)人繼承權(quán)的享有等。行政證明行為也是一種具有影響力的行政行為，它雖然不直接作用于相對(duì)人，但由于行政權(quán)力特有的影響力使得相對(duì)人在利用行政證明的過(guò)程中受到行政證明內(nèi)容的影響，從而直接影響了相對(duì)人的種種權(quán)益。由此可見(jiàn)，行政證明行為侵權(quán)的可能性必然存在。
2.行政相對(duì)人的權(quán)利需要救濟(jì)
行政證明行為具有侵權(quán)的可能性，有侵權(quán)就需要有救濟(jì)，這是法學(xué)中的公理。在社會(huì)生活中，凡是侵犯他人權(quán)利，給他人利益造成損害的行為，不論是一般公民還是行政主體，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟的方式來(lái)分清責(zé)任，使受害者得到應(yīng)有的賠償。行政法應(yīng)該著眼于保障公民的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)違法行政行為的侵犯，當(dāng)公民受到不法行政行為損害時(shí),為他提供充分的救濟(jì)。而我國(guó)的行政訴訟立法雖然經(jīng)過(guò)了二十多年的發(fā)展，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民法治意識(shí)的提高，立法與審判實(shí)踐顯然已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足對(duì)行政訴訟受案范圍方面新的時(shí)代要求。實(shí)踐中，因行政證明行為而受到實(shí)際影響的相對(duì)人的權(quán)利同樣需要通過(guò)訴訟的方式加以救濟(jì)，因此，規(guī)定行政證明行為可訴具有現(xiàn)實(shí)的必要性
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1.具有可訴性的現(xiàn)實(shí)條件
行政行為的種類(lèi)以及行為對(duì)相對(duì)人的影響對(duì)于行政證明行為具有重要意義。世界上不同國(guó)家對(duì)可訴行政行為的規(guī)定是不盡相同的。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)規(guī)定了司法審查的范圍，除法律排除司法審查及對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為不能進(jìn)行司法審查外，其他行政行為均可接受司法審查。不能審查的行為只是例外，而且例外的情況越來(lái)越少。[7]在日本，一般認(rèn)為，關(guān)于政治性或經(jīng)濟(jì)性政策的適當(dāng)與否，以及有關(guān)藝術(shù)性或?qū)W術(shù)性評(píng)價(jià)的爭(zhēng)議，不宜由司法機(jī)關(guān)來(lái)判斷。臺(tái)灣新行政訴訟法第二條規(guī)定“公法上之爭(zhēng)議，除法律另有規(guī)定外，得依本法提起行政訴訟�！逼鋵�(duì)行政訴訟受案范圍采用的是概括主義，即只要明示公法上爭(zhēng)議事件，均可提起各種類(lèi)型的行政訴訟。但性質(zhì)上屬于公法爭(zhēng)議的，有特別規(guī)定者，仍可由其他法院審判。[8]這說(shuō)明，行政證明行為的可訴并非存在多大的理論障礙，只不過(guò)是各國(guó)不同選擇的結(jié)果。至于如何選擇，是由一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化及法治狀況所決定的，如行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的狀況及自我約束機(jī)制；司法機(jī)關(guān)解決爭(zhēng)議的能力以及公民權(quán)利、自主意識(shí)發(fā)展的程度等。就我國(guó)目前而言，行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的行政權(quán)，自我約束的能力不強(qiáng)，機(jī)制不完善。公民權(quán)利、法律意識(shí)雖已有較大程度地改觀(guān)，但對(duì)行政權(quán)力還有一種天生的膜拜，行政權(quán)力的無(wú)形威懾?zé)o處不在。另一方面，行政訴訟經(jīng)過(guò)二十多年的運(yùn)行，法官的素質(zhì)、法官進(jìn)行行政審判的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)以及法院開(kāi)展行政審判的設(shè)備與條件等都足以勝任行政訴訟案件的審理。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平、法律意識(shí),公民的法律知識(shí)、法治觀(guān)念、現(xiàn)行政治、經(jīng)濟(jì)體制等所有這一切都決定了在我國(guó)有必要且有現(xiàn)實(shí)可能將行政證明行為納入行政訴訟的受案范圍。
2.具有可訴性的法律條件
我國(guó)《行政訴訟法》第 2 條規(guī)定：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。從這條規(guī)定可以看出，只要相對(duì)人“認(rèn)為”行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，均可提起訴訟。而且對(duì)于相對(duì)人所受的損害也并非要求是由行政行為的直接侵犯所致，即并未排除可能是間接影響所造成的，那么，就可以理解為只要相對(duì)人認(rèn)為其所受損害是因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)的行政證明行為而導(dǎo)致的均可以向法院起訴。而我國(guó)《行政訴訟法》第 12 條所列舉的若干不屬于行政訴訟受案范圍的事項(xiàng)也并未明確地將行政證明行為包括在其中，這一定程度上也為行政證明行為的可訴提供了法律依據(jù)。
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