[ 湯儷瑾 ]——(2013-2-1) / 已閱9778次
摘要: 規(guī)范行政調(diào)查權(quán)的授予，應(yīng)當(dāng)考慮我國的行政法治現(xiàn)實(shí)，以類型化為基礎(chǔ)，區(qū)別任意性調(diào)查與強(qiáng)制性調(diào)查，主要解決法律保留原則的適用問題和概括授權(quán)與具體授權(quán)問題。關(guān)于法律保留原則，強(qiáng)制性調(diào)查必須嚴(yán)格適用；任意性調(diào)查無須苛責(zé)。關(guān)于概括授權(quán)與具體授權(quán)，強(qiáng)制性調(diào)查應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)組織法的概括授權(quán)為基礎(chǔ)，再加上行政行為法的具體授權(quán)；任意性調(diào)查只要行政機(jī)關(guān)具有組織法上的概括職權(quán)，就可以在取得相對人配合的情況下實(shí)施。
行政調(diào)查是行政機(jī)關(guān)搜集、獲取行使行政權(quán)所必須的信息的行政行為。從法治主義的角度說，規(guī)范行政調(diào)查權(quán)的授予，主要解決兩個問題：一是，法律保留原則的適用問題，也就是，行政調(diào)查權(quán)是否只能來源于法律的授權(quán)，行政調(diào)查權(quán)的行使是否一定要有法律依據(jù)；二是，概括授權(quán)與具體授權(quán)的問題，也就是，行政機(jī)關(guān)組織法與行政行為法對于行政調(diào)查權(quán)的授予問題�；谛姓{(diào)查的廣泛性、多樣性與復(fù)雜性的考量，要解決這兩個問題，應(yīng)當(dāng)以行政調(diào)查類型化為基礎(chǔ)。
一、任意性調(diào)查與強(qiáng)制性調(diào)查的類型劃分
類型化是行政法學(xué)研究的重要方法。在行政調(diào)查的類型劃分中，以行政調(diào)查的實(shí)效保證手段為依據(jù)的分類最具法律意義。
行政調(diào)查具有明顯的權(quán)力性。但是，行政調(diào)查的權(quán)力性并不意味著行政調(diào)查具有強(qiáng)制性的實(shí)效保證手段。以行政調(diào)查的實(shí)效保證手段為依據(jù)，可以將行政調(diào)查劃分為任意性調(diào)查與強(qiáng)制性調(diào)查。任意性調(diào)查，是指法律上沒有提供保證手段，行政機(jī)關(guān)也不能強(qiáng)制實(shí)施，完全依賴相對人的同意與協(xié)助才能進(jìn)行的調(diào)查。立法調(diào)查就屬于任意性調(diào)查。[1]強(qiáng)制性調(diào)查，是指相對人承擔(dān)必須接受調(diào)查的法定義務(wù)，如果拒絕調(diào)查，行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制力保證行政調(diào)查的實(shí)施。根據(jù)強(qiáng)制手段的不同，強(qiáng)制性調(diào)查可以分為直接強(qiáng)制調(diào)查與間接強(qiáng)制調(diào)查。[2]直接強(qiáng)制調(diào)查，是指當(dāng)相對人拒絕調(diào)查時，行政機(jī)關(guān)可以采取直接物理強(qiáng)制手段或方式實(shí)施調(diào)查，比如強(qiáng)行進(jìn)入有關(guān)場所或者強(qiáng)行對相對人的人身及財(cái)產(chǎn)實(shí)施調(diào)查。直接強(qiáng)制調(diào)查一般適用于緊急情況，比如，正在銷毀或轉(zhuǎn)移重要證據(jù)，或者正在實(shí)施嚴(yán)重違法行為等情形。間接強(qiáng)制調(diào)查，是指當(dāng)相對人拒絕調(diào)查時，行政機(jī)關(guān)可以采用行政處罰、拒絕給付利益等手段為保證，迫使其接受調(diào)查，但是，不能采取直接的物理強(qiáng)制手段。間接強(qiáng)制調(diào)查適用于所調(diào)查的信息為實(shí)現(xiàn)行政目的所必須，且僅用間接強(qiáng)制調(diào)查的威懾力就足以讓相對人履行義務(wù)的情形。
二、法律保留原則在行政調(diào)查權(quán)領(lǐng)域的適用
法律保留原則是近代憲政法治主義發(fā)展的產(chǎn)物，是法治國家的一項(xiàng)基本原則。法律保留原則最早明確規(guī)定于《人權(quán)宣言》第4條：“自由就是指有權(quán)從事一切無害于他人的行為。因此，各人的自然權(quán)利的行使，只以保證社會上其他成員能享有同樣權(quán)利為限制。此等限制僅得由法律規(guī)定之�！�
基本權(quán)利保護(hù)原則是法律保留原則的一個主要出發(fā)點(diǎn)和目的所在�！盎緳�(quán)利是指由憲法作為必要權(quán)利予以保障的公民權(quán)利，其中主要是憲法明確規(guī)定的公民權(quán)利�！緳�(quán)利原則要求，全面保護(hù)公民的自由和財(cái)產(chǎn)，并且—與法律保留或者范圍保留相應(yīng)—只能通過或者根據(jù)法律加以限制�！盵3]在這個意義上，法律保留原則在行政調(diào)查領(lǐng)域的適用非常值得討論。
在美國，“行政機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)力，不可避免地會影響被調(diào)查者或其他人的自由和利益。然而公民所享有的自由要求他們的私人事務(wù)不受政府任意干涉。所以行政機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)力必須具有法律根據(jù)，否則是對公民自由的非法侵犯。授予行政機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)的法律由國會制定，行政機(jī)關(guān)只在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，才能行使調(diào)查權(quán)力�！盵4]
在日本，“行政調(diào)查時，為排除相對人的抵抗，行使實(shí)際力量，需要有法律根據(jù)，這是不言而喻的。此外，試圖通過罰則來防止妨礙調(diào)查的行為時，也需要有法律根據(jù)。與此相對，關(guān)于取得相對人的任意協(xié)力而進(jìn)行的行政調(diào)查，無論依據(jù)侵害保留理論，還是依據(jù)權(quán)力保留理論，都不需要有具體的法律根據(jù)�！盵5]
在韓國，“行政調(diào)查作為權(quán)力性調(diào)查活動的確會對公民自由、財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生限制、侵害的作用，因此必須有法的依據(jù)。但是對于任意行政調(diào)查，不能認(rèn)為在任何情況下都需要法的依據(jù)，而應(yīng)個別、具體地加以判斷。……在行政調(diào)查中，當(dāng)伴隨實(shí)力行使時，與即時強(qiáng)制一樣需要法的依據(jù)。在拒絕行為，賦課刑罰、秩序罰時，當(dāng)然需要相關(guān)法律依據(jù)，而賦課其他制裁時，是否也需要法律依據(jù)，這要個別、實(shí)質(zhì)性地加以判斷。行政調(diào)查不能違反授權(quán)法規(guī)定，只能在其限度內(nèi)被允許�！盵6]《行政調(diào)查基本法》第5條規(guī)定：“限于法令等中規(guī)定行政調(diào)查的情形，行政機(jī)關(guān)才可以實(shí)施行政調(diào)查。但是，取得被調(diào)查對象的自發(fā)性協(xié)助實(shí)施行政調(diào)查的情形，則不在此限�！�
由于行政調(diào)查的廣泛性、多樣性和復(fù)雜性，不能絕對地說，法律保留原則是否適用以及如何適用。強(qiáng)制性調(diào)查與任意性調(diào)查的劃分的法律意義，首要的就在于此。[7]強(qiáng)制性調(diào)查的順利進(jìn)行，是以侵害相對人的人身自由權(quán)、住宅不受侵犯權(quán)、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)以及程序權(quán)利等基本權(quán)利為代價的。所以，強(qiáng)制性調(diào)查必須嚴(yán)格適用法律保留原則。對于任意性調(diào)查，相對人沒有配合調(diào)查的強(qiáng)制義務(wù)，行政調(diào)查的進(jìn)行與否，完全取決于相對人的同意。相對人對于任意性調(diào)查的同意與配合，可以看作自愿放棄權(quán)利，而非行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制地限制或剝奪公民的權(quán)利和自由，因此，任意性調(diào)查原則上不受法律保留原則的嚴(yán)格約束。需注意的是，相對人同意配合的意愿是否真實(shí)：由于行政主體事實(shí)上的強(qiáng)勢地位，只有在相對人清楚地知道拒絕配合調(diào)查也不會有不利的法律后果時，才存在真實(shí)的同意。這一點(diǎn)特別需要落實(shí)在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作中，以避免行政機(jī)關(guān)以任意性調(diào)查之名行強(qiáng)制性調(diào)查之實(shí)，變相限制或剝奪相對人權(quán)利。
三、行政調(diào)查權(quán)的概括授權(quán)與具體授權(quán)
（一）行政調(diào)查權(quán)的職權(quán)性
行政調(diào)查權(quán)是一種典型的行政職權(quán)。行政調(diào)查權(quán)的職權(quán)性表現(xiàn)在兩個方面：一是，行政調(diào)查的主動性，是否實(shí)施行政調(diào)查以及行政調(diào)查的對象、方式、范圍及順序由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)決定；二是行政調(diào)查的全面性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正地實(shí)施行政調(diào)查，搜集、獲取與實(shí)現(xiàn)行政目的有關(guān)的信息，不受相對人請求和意愿的限制，也不受行政機(jī)關(guān)自身好惡和偏見的限制。需要說明的是，行政調(diào)查的職權(quán)性并沒有否定相對人參與調(diào)查的權(quán)利。相對人參與調(diào)查的權(quán)利，是現(xiàn)代法治社會的行政參與權(quán)的具體體現(xiàn)，有利于制約行政調(diào)查權(quán)的濫用。
行政調(diào)查的職權(quán)性已經(jīng)為世界各國的行政程序法所明確：
聯(lián)邦德國《行政程序法》[8]第24條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)。行政機(jī)關(guān)決定調(diào)查的方式及范圍，不受參與人提供的證明以及證明要求的限制。行政機(jī)關(guān)應(yīng)顧及一切對具體案件有意義的情況，甚至是有利于參與人的情況。行政機(jī)關(guān)對在其管轄范圍的聲明或申請，不得以認(rèn)為其實(shí)際上不允許或不成立而拒絕受理�！�
奧地利《普通行政程序法》[9]第39條規(guī)定：“……除行政法規(guī)另有規(guī)定外，官署應(yīng)依職權(quán)進(jìn)行之，并遵照本編之規(guī)定，決定調(diào)查程序之步驟；……�！�
葡萄牙《行政程序法》[10]第86條規(guī)定：“有權(quán)限作出決定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)查的進(jìn)行，但有關(guān)組織法規(guī)內(nèi)另有規(guī)定，或者另有特別規(guī)定，不在此限�！�
關(guān)于行政調(diào)查的職權(quán)性，還需要澄清兩個問題：一個問題是，行政調(diào)查權(quán)是行政機(jī)關(guān)固有的嗎？行政法學(xué)界一般認(rèn)為：“凡有行政管理權(quán)者概有調(diào)查權(quán)”。[11]還有學(xué)者進(jìn)一步探討行政監(jiān)督檢查權(quán)與行政執(zhí)法權(quán)的關(guān)系，提出“行政監(jiān)督檢查是行使職權(quán)的行為，在目前的實(shí)踐中，是不是有行政執(zhí)法權(quán)的行政主體都有監(jiān)督檢查權(quán)？換言之，行政監(jiān)督檢查權(quán)是不是當(dāng)然被包含在行政主體的行政執(zhí)法權(quán)當(dāng)中？”[12]本文認(rèn)為，行政調(diào)查權(quán)為行政機(jī)關(guān)達(dá)成行政目的、實(shí)現(xiàn)行政職能所必須，當(dāng)然是行政機(jī)關(guān)固有的。然而，并不是說，所有的行政機(jī)關(guān)擁有相同的行政調(diào)查權(quán)。行政調(diào)查權(quán)是一項(xiàng)行政職權(quán)，因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)所屬的領(lǐng)域、層級等的差異，而在范圍、方式、限度、程序上體現(xiàn)出明顯的差異。這些差異主要反映在執(zhí)法性調(diào)查權(quán)中，但是并非僅僅反映在執(zhí)法性調(diào)查權(quán)中。不同領(lǐng)域、不同層級的行政機(jī)關(guān)是否擁有立法性調(diào)查權(quán)，可以實(shí)施什么層級的立法性調(diào)查，可以在多大的范圍內(nèi)實(shí)施什么方式的立法性調(diào)查，也是有差異的。另一個問題是，行政調(diào)查權(quán)是羈束的還是裁量的？行政調(diào)查權(quán)廣泛分布于所有行政領(lǐng)域，在某些領(lǐng)域、某些情形下，行政調(diào)查的方式還具有突出的技術(shù)性和專業(yè)性。所以，應(yīng)當(dāng)賦予有調(diào)查權(quán)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情形決定調(diào)查范圍、確定調(diào)查對象、選擇調(diào)查方式的權(quán)力，以保證行政調(diào)查目的的實(shí)現(xiàn)。也就是說，行政調(diào)查權(quán)是裁量性的權(quán)力。即使是在相對人申請啟動調(diào)查的情況下，調(diào)查的啟動與否、范圍如何、對象是誰、方式怎樣，都應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)下的情勢裁量決斷，不受相對人申請的拘束。
行政調(diào)查權(quán)的裁量性，已經(jīng)為世界各國的行政程序法所明確。葡萄牙《行政程序法》第87條規(guī)定：“知悉某些事實(shí)有助于對程序作出公正及迅速的決定，則有權(quán)限的機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)法調(diào)查所有有關(guān)事實(shí)；為調(diào)查該等事實(shí)，可使用法律容許的一切證據(jù)方法�！表n國《行政調(diào)查基本法》第4條規(guī)定，行政調(diào)查的基本原則包括：“（一）行政調(diào)查應(yīng)在達(dá)成調(diào)查目的所必要的最少范圍內(nèi)實(shí)施，且不得為了其它目的等濫用調(diào)查權(quán)。（二）行政機(jī)關(guān)應(yīng)選定適合調(diào)查目的的被調(diào)查對象實(shí)施行政調(diào)查。……�！�
當(dāng)然，有一點(diǎn)必須強(qiáng)調(diào)，行政機(jī)關(guān)行使裁量性的行政調(diào)查權(quán)，必須遵守有關(guān)法律法規(guī)，具備合理性，為實(shí)現(xiàn)行政目的所必須。尤其是那些針對人身、住宅、場所的強(qiáng)制性調(diào)查，對于相對人的人身自由權(quán)、住宅不受侵犯權(quán)、私有財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)以及程序權(quán)利等基本權(quán)利會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，必須由法律對于有調(diào)查權(quán)的機(jī)關(guān)、啟動調(diào)查的條件、調(diào)查的程序等加以明確規(guī)定。
（二）行政調(diào)查權(quán)的概括授權(quán)與具體授權(quán)
規(guī)范行政調(diào)查權(quán)的概括授權(quán)與具體授權(quán)，關(guān)鍵意義有三點(diǎn)：一是，行政調(diào)查權(quán)首先需要行政機(jī)關(guān)組織法的概括授權(quán)，這是明確行政調(diào)查權(quán)最基礎(chǔ)的第一步；二是，那些嚴(yán)重影響公民基本權(quán)利的行政調(diào)查權(quán)需要更進(jìn)一步的通過行政行為法進(jìn)行更具體、更明確的授權(quán)，以厘清不同領(lǐng)域、不同層級的行政機(jī)關(guān)各自擁有的行政調(diào)查權(quán)的條件、范圍、方式和限度；三是，不能放任位階低、效力低的法律文件對行政調(diào)查權(quán)進(jìn)行具體化和量化。
考慮到行政調(diào)查權(quán)與行政即時強(qiáng)制權(quán)以及刑事偵查權(quán)的頗多相似之處，在考慮行政調(diào)查權(quán)的概括授權(quán)與具體授權(quán)時，可以有所比較。
總共3頁 1 [2] [3]
下一頁
