[ 韓思陽 ]——(2013-3-1) / 已閱16562次
“裁量收縮理論”在國內(nèi)司法實踐中的運用
——以行政復(fù)議案例為基礎(chǔ)的整理
作者：韓思陽
【摘要】國內(nèi)部分法院已有意無意地運用裁量收縮理論作出裁判，行政復(fù)議領(lǐng)域的張成銀案與彭淑華案是其中的代表。兩案作為典型案例可能已對下級法院的裁判產(chǎn)生了影響。裁量收縮理論并非萬能，其優(yōu)勢在于可以迅速修補僵化的立法、避免曲解現(xiàn)有立法，可以僅通過個案約束裁量權(quán)，而非通過立法整體性地取消裁量權(quán)。其劣勢在于其作用僅限于控制裁量權(quán)層面，且易導(dǎo)致司法權(quán)的過度擴張。
法律規(guī)范為行政執(zhí)法預(yù)先留有決定空間，此即行政裁量。但在特定條件下，行政機關(guān)的裁量權(quán)可能被限制，甚至“收縮至零”，此即德國法上的“裁量收縮理論”。目前在我國，行政法理論對其有所借鑒，但立法層面并未明確涉及。值得注意的是，國內(nèi)的部分法院已經(jīng)在有意無意地運用該理論作出裁判。本文以整理行政復(fù)議領(lǐng)域的若干案例為基礎(chǔ)，試圖管窺裁量收縮理論在我國司法實踐中的運用現(xiàn)狀，并以此為基礎(chǔ)，分析運用該理論時可能存在的某些普遍性問題。
一、提出問題：復(fù)議機關(guān)是否享有裁量權(quán)
《行政復(fù)議法》第10條第3款：“同申請行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議�！薄缎姓䦶�(fù)議法實施條例》第9條第1款：“行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為申請人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議�！睆奈牧x上看，是否通知第三人參加復(fù)議屬于復(fù)議機關(guān)的裁量權(quán)，并非法定職責(zé)。實際上，復(fù)議法和復(fù)議條例的這種規(guī)定也為之后的大部分地方性法規(guī)、規(guī)章所遵循。[1]如果再進一步從立法原意角度探究，答案也是同樣的。[2]國內(nèi)大部分學(xué)者并未對復(fù)議機關(guān)是否應(yīng)通知第三人參加復(fù)議問題進行探討，或者說并未將其“問題化”。[3]少數(shù)學(xué)者認(rèn)為第三人是否可以參加復(fù)議取決于復(fù)議機關(guān)的批準(zhǔn)，即復(fù)議機關(guān)沒有必須通知第三人參加復(fù)議的法定職責(zé)。馬懷德教授認(rèn)為：“根據(jù)《行政復(fù)議法》第10條第3款的規(guī)定，第三人‘可以’參加行政復(fù)議，而非必須參加行政復(fù)議。一般情況下，第三人如果申請參加復(fù)議，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；如果第三人未主動申請，但行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)參加的，可以通知其參加，……”[4]也有認(rèn)為第三人參加復(fù)議是法定權(quán)利，無需復(fù)議機關(guān)批準(zhǔn)。袁明圣、羅文燕教授認(rèn)為：“我國原《行政復(fù)議條例》第27條規(guī)定，同申請復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，經(jīng)復(fù)議機關(guān)批準(zhǔn)，可以作為第三人申請參加復(fù)議。但現(xiàn)行《行政復(fù)議法》中則沒有‘經(jīng)復(fù)議機關(guān)批準(zhǔn)’這一規(guī)定。這種修改實際上體現(xiàn)的一個改變是：第三人參加行政復(fù)議是他的法定權(quán)利，毋需行政復(fù)議機關(guān)的批準(zhǔn)�！盵5]還有的主張，通知第三人參加復(fù)議是復(fù)議機關(guān)的法定職責(zé)，復(fù)議機關(guān)對此并無裁量權(quán)。[6]
以上分歧表明，復(fù)議機關(guān)是否享有通知第三人參加復(fù)議的裁量權(quán)這個問題，并非可以遽下結(jié)論。各種觀點的優(yōu)劣，暫不予置評。本文感興趣的是，實踐中有些法院是運用裁量收縮理論解決該問題的。
二、裁量收縮理論在行政復(fù)議案例中的運用
案例研究的對象是包括裁判文書及背景資料在內(nèi)的綜合資源還是裁判文書本身，學(xué)界大致分成兩派。一種觀點認(rèn)為案例研究的對象不能僅局限于裁判文書，而應(yīng)結(jié)合主審法官個人的思維過程、案例的內(nèi)卷、該案的裁判背景等作綜合評價。另一種觀點認(rèn)為案例研究的對象應(yīng)僅限于裁判文書，因為多數(shù)公眾只能依公布的裁判文書解讀案例，故對公眾產(chǎn)生效力的就僅限于裁判文書所傳達出的信息。也即，案例的裁判文書也就等于案例本身。本文采用后一種觀點。也許法官在作出裁判時并未有意運用裁量收縮理論，但如果裁判文書的內(nèi)容符合該理論的構(gòu)成要件，就可視為運用了該理論。
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裁量收縮理論在行政復(fù)議案件中的運用，最典型的莫過于張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議案。該案中，二審法院認(rèn)為：“行政復(fù)議法雖然沒有明確規(guī)定行政復(fù)議機關(guān)必須通知第三人參加復(fù)議，但根據(jù)正當(dāng)程序的要求，行政機關(guān)在可能作出對他人不利的行政決定時，應(yīng)當(dāng)專門聽取利害關(guān)系人的意見。本案中，復(fù)議機關(guān)審查的對象是頒發(fā)鼓房字第1741號房屋所有權(quán)證行為，復(fù)議的決定結(jié)果與現(xiàn)持證人張成銀有著直接的利害關(guān)系，故復(fù)議機關(guān)在行政復(fù)議時應(yīng)正式通知張成銀參加復(fù)議。”[7]
學(xué)者們提及該案時，多從“正當(dāng)程序原則在司法實踐中的運用”角度進行解讀。[8]實際上該案也是法院運用裁量收縮理論的一個范本。在德國法上，“裁量意味著行政機關(guān)可以在不同的處理方式之間選擇。但是在具體案件中選擇余地可能壓縮到一種處理方式。也就是說，只有一種決定沒有裁量瑕疵，其他決定均可能具有裁量瑕疵，行政機關(guān)有義務(wù)選擇剩下的這種決定。這種情況稱為‘裁量壓縮至零’或者‘裁量收縮’�！盵9]裁量收縮理論最為關(guān)鍵的部分是啟動要件，即何種情形下需要收縮裁量。臺灣學(xué)者李建良將裁量收縮理論的內(nèi)容概括成“主軸、支軸、回軸”，其中的主軸和支軸就是裁量收縮的啟動要件。主軸包括所涉法益的重要性、危害法益的強度和嚴(yán)重性，支軸包括基于平等原則和信賴保護原則所構(gòu)成的行政自我約束。[10]在德國法上，裁量收縮可以從基本權(quán)利以及其他憲法規(guī)定中推導(dǎo)出來。[11]因此可以認(rèn)為，裁量收縮的啟動要件主要是行政法基本原則與公民基本權(quán)利對行政權(quán)所構(gòu)成的約束。
如果行政復(fù)議案件符合以上一個或幾個裁量收縮的啟動要件，那么復(fù)議機關(guān)的裁量權(quán)就應(yīng)當(dāng)受到限制，特殊情況下甚至?xí)湛s至零，即復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知第三人參加復(fù)議。從這個角度看張成銀案，我們就對二審裁判有了新的理解�！靶姓䦶�(fù)議法雖然沒有明確規(guī)定行政復(fù)議機關(guān)必須通知第三人參加復(fù)議”，可理解為法院認(rèn)可了復(fù)議機關(guān)的裁量權(quán)�！暗鶕�(jù)正當(dāng)程序的要求，行政機關(guān)在可能作出對他人不利的行政決定時”，可理解為法院指出本案存在啟動裁量收縮的一個要件，即復(fù)議機關(guān)需受正當(dāng)程序原則約束。[12]“應(yīng)當(dāng)專門聽取利害關(guān)系人的意見”，可理解為裁量收縮的結(jié)果，即收縮至零，復(fù)議機關(guān)已無裁量權(quán)，應(yīng)通知第三人參加復(fù)議。因此該案可看作裁量收縮理論在行政復(fù)議類案件中的經(jīng)典運用。
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值得注意的是，該案并非孤例。在彭淑華訴浙江省寧波市北侖區(qū)人民政府工傷行政復(fù)議案中，二審法院認(rèn)為：“行政復(fù)議制度，作為一種爭訟制度，一種權(quán)利救濟制度，應(yīng)當(dāng)貫徹正當(dāng)程序原則。行政復(fù)議原則上采取書面審查辦法，在書面審查辦法不足以保護行政相對人的合法權(quán)益時，應(yīng)當(dāng)聽取行政相對人（利害關(guān)系人）的意見。行政復(fù)議機關(guān)擬作出對利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響的行政復(fù)議決定，應(yīng)當(dāng)通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議，行使復(fù)議權(quán)利。行政復(fù)議機關(guān)未履行通知義務(wù)，屬于程序違法。自由裁量行為是指法律規(guī)范授權(quán)行政主體在符合立法目的和法律原則前提下，自主采取相應(yīng)措施，做出裁斷的行為。行政自由裁量的邊界是體現(xiàn)立法目的和法律原則的法律規(guī)范。北侖區(qū)政府認(rèn)為，是否通知彭淑華參加行政復(fù)議，并聽取意見是其自由裁量的范圍，該主張是對自由裁量權(quán)的擴大理解�！盵13]對本案的關(guān)注一般也集中在正當(dāng)程序原則在司法實踐中的運用上。其實本案也屬于在行政復(fù)議類案件中運用裁量收縮理論的適例。法院認(rèn)可了復(fù)議機關(guān)的裁量權(quán)，即“原則上采取書面審查辦法”。隨后以“對利害關(guān)系人產(chǎn)生不利影響”為由限縮裁量權(quán)，本質(zhì)上也是在用正當(dāng)程序原則約束裁量權(quán)。最終結(jié)果是裁量權(quán)收縮至零：復(fù)議機關(guān)“應(yīng)當(dāng)通知利害關(guān)系人參加行政復(fù)議”。之后法院還特別提到了“體現(xiàn)立法目的和法律原則的法律規(guī)范”對自由裁量權(quán)的限制。這也與裁量收縮理論的要求一致。行政法上有“合義務(wù)的裁量”或“受法律約束的裁量”這樣的要求，裁量收縮理論實際上是該要求的一種體現(xiàn)。
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張成銀案載于《最高人民法院公報》，彭淑華案載于《中國行政審判案例要覽》，兩案都屬于典型案例，具有一定代表性。但其他相關(guān)的行政復(fù)議案例是否皆如此，仍存有疑問。運用“北大法意”所提供的“關(guān)聯(lián)案例”功能，筆者查閱了該數(shù)據(jù)庫所能提供的涉及行政復(fù)議第三人問題的所有10個案例，這10個案例的裁判理由大致可以分為三類：認(rèn)可復(fù)議機關(guān)裁量權(quán)的同時運用裁量收縮理論；認(rèn)可復(fù)議機關(guān)裁量權(quán)的同時未運用裁量收縮理論；否認(rèn)復(fù)議機關(guān)享有裁量權(quán)。
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第一，裁量收縮理論已在我國司法實踐中發(fā)揮一定作用。彭淑華案載于2010年的《中國行政審判案例要覽》第1卷，其對之后的司法實踐有何影響尚待觀察。張成銀案公布于《最高人民法院公報》2005年第3期。此前的案例都沒有運用裁量收縮理論，之后的案例除了黃文春案之外，都運用了該理論。這當(dāng)然可能只是一種巧合，但也可能是由于張成銀案的公布引導(dǎo)了之后的司法實踐。不管如何，裁量收縮理論已在我國司法實踐中、特別是行政復(fù)議領(lǐng)域的司法實踐中發(fā)揮一定作用。
第二，目前裁量收縮理論的啟動要件主要集中于正當(dāng)程序原則層面。張成銀案與彭淑華案的啟動要件大體一致，即復(fù)議決定可能對第三人產(chǎn)生不利影響，該要件本質(zhì)上屬于正當(dāng)程序原則的約束。其他案例中，謝織國案的啟動要件是復(fù)議決定可能因此而事實不清、證據(jù)不足。除此之外，文艷案與廣州市茶滘農(nóng)村信用社案的啟動要件均是第三人與被復(fù)議具體行政行為有明顯的利害關(guān)系，該要件本質(zhì)上也屬于正當(dāng)程序原則的約束。其他案例的裁量收縮啟動要件與典型案例極為相似。這種相似也佐證了前述觀點：兩個典型案例有可能對之后的司法實踐產(chǎn)生了影響。
三、裁量收縮理論之外的另一種方案
目前有關(guān)復(fù)議第三人的法律規(guī)定過于僵化，法院運用裁量收縮理論判案可看作是對立法不足的一種修補。但這并非唯一的完善之道。既然立法存在問題，那么修正制度就是另一種可行的方案。從筆者目前所掌握的材料來看，目前大多數(shù)國家和地區(qū)的立法沒有就復(fù)議機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)通知第三人參加復(fù)議進行區(qū)別規(guī)定。[14]唯一的例外是我國臺灣地區(qū)。臺灣地區(qū)的“訴愿法”第28條規(guī)定，訴愿參加有兩種形態(tài)，一種為任意參加，即該條第1項規(guī)定的“與訴愿人利害關(guān)系相同之人，經(jīng)受理訴愿機關(guān)允許，得為訴愿人之利益參加訴愿。受理訴愿機關(guān)認(rèn)有必要時，亦得通知其參加訴愿�！绷硪环N為必要參加，即該條第2項規(guī)定的“訴愿決定因撤銷或變更原處分，足以影響第三人權(quán)益者，受理訴愿機關(guān)應(yīng)于作成訴愿決定之前，通知其參加訴愿程序，表示意見�！盵15]
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任意參加之要件有三：（1）參加人須與訴愿人利害關(guān)系相同；（2）須為訴愿人利益而參加；（3）須經(jīng)受理訴愿機關(guān)準(zhǔn)予參加，或由受理訴愿機關(guān)依職權(quán)命其參加。[16]任意參加的制度設(shè)計來源于臺灣地區(qū)“行政訴訟法”第44條規(guī)定的輔助參加制度，[17]而后者又取材于日本行政事件訴訟法第23條第1項。[18]這種輔助參加制度的特點，除前述三個要件外，還有兩點：（1）輔助參加并不要求參加人之權(quán)利或法律上利益因案件結(jié)果而受到影響，僅需有法律上的利害關(guān)系即可。（2）輔助參加人并非案件當(dāng)事人，案件結(jié)果對其不生效力。[19]輔助參加制度的特點說明，輔助參加人是在非常廣的范圍內(nèi)進行界定的，如果將其與民事訴訟法上的無獨立請求權(quán)第三人作比較的話，那么前者的外延要遠(yuǎn)大于后者。
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