[ 段彥 ]——(2013-3-19) / 已閱30165次
英國保險(xiǎn)監(jiān)管在為市場退出行為產(chǎn)生的消費(fèi)者損失做好必要準(zhǔn)備的同時(shí)也制造了進(jìn)入市場的門檻，但卻控制在不影響保險(xiǎn)行業(yè)競爭的程度內(nèi)。 英國的保險(xiǎn)監(jiān)管并不對價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，只是控制保險(xiǎn)公司的合同、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)以及條款的條件，并對保險(xiǎn)公司所有權(quán)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。以上這些都是保險(xiǎn)行業(yè)自由競爭得以維系的制度層面上的保障。
（四）對中國的啟示
1、現(xiàn)行的監(jiān)管制度簡介
保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是保險(xiǎn)市場的開放，需要我國政府對保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)保險(xiǎn)監(jiān)管。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，實(shí)行的是按照指令與計(jì)劃進(jìn)行保險(xiǎn)監(jiān)管的形式，1982年開始實(shí)施的《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)合同法》對財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)合同作了專門的規(guī)定。其后，《保險(xiǎn)法》、配套規(guī)章和管理辦法的出臺標(biāo)志著我國保險(xiǎn)法律法規(guī)體系初步形成。保險(xiǎn)業(yè)開始了依法監(jiān)督管理時(shí)期。
（1）監(jiān)管制度架構(gòu)
現(xiàn)行監(jiān)管制度根據(jù)監(jiān)管對象不同其主要架構(gòu)如下：
首先，對保險(xiǎn)公司的監(jiān)管。對保險(xiǎn)分公司的監(jiān)管主要集中在
1、市場準(zhǔn)入監(jiān)管，包括申請成立保險(xiǎn)公司的資本金、保險(xiǎn)保證金、高級管理人員任職資格、精算人員、保險(xiǎn)股份有限公司的股東資格要求;保險(xiǎn)公司申請成立分支機(jī)構(gòu)以及破產(chǎn)、撤銷、解散的規(guī)定。2、業(yè)務(wù)范圍的監(jiān)管。保險(xiǎn)公司實(shí)行分業(yè)經(jīng)營。允許財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司兼營短期健康險(xiǎn)業(yè)務(wù)和意外傷害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。3、償付能力監(jiān)管。它包括最低償付能力額度的計(jì)算和實(shí)際償付能力額度的確認(rèn)。4、保險(xiǎn)投資的監(jiān)管。5、準(zhǔn)備金的監(jiān)管。我國《保險(xiǎn)法》和《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》等法律法規(guī)都對保險(xiǎn)公司準(zhǔn)備金管理有明確的要求。規(guī)定了各項(xiàng)法定責(zé)任準(zhǔn)備金的提取辦法和精算規(guī)定，要求保險(xiǎn)公司應(yīng)根據(jù)保障被保險(xiǎn)人利益、保障償付能力的原則提取各項(xiàng)準(zhǔn)備金。6、再保險(xiǎn)的監(jiān)管。包括再保險(xiǎn)主體的進(jìn)入退出機(jī)制、償付能力監(jiān)管、再保險(xiǎn)合同監(jiān)管等。
其二，對保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)指保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對中介機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)證和業(yè)務(wù)經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管。保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)是服務(wù)于保險(xiǎn)人和投保人的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，直接面對消費(fèi)者，所以保險(xiǎn)中介的形象和信用非常重要。由于我國保險(xiǎn)中介的市場秩序比較混亂，違規(guī)支付代理手續(xù)費(fèi)，誤導(dǎo)消費(fèi)者、欺騙客戶的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至惡意挪用、拖欠保險(xiǎn)公司保費(fèi)，采取埋單、撕單等手段謀取非法利益，所以對保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重點(diǎn)不是放在償付能力上，而是更偏重于服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)方式、服務(wù)責(zé)任等市場行為。
其三，對保險(xiǎn)產(chǎn)品（條款和費(fèi)率）的監(jiān)管。關(guān)系社會(huì)公共利益的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，依法實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)的險(xiǎn)種和新開發(fā)的人壽保險(xiǎn)險(xiǎn)種等的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率，應(yīng)當(dāng)報(bào)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批。其他保險(xiǎn)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率，應(yīng)當(dāng)報(bào)保險(xiǎn)監(jiān)管管理機(jī)構(gòu)備案
（2）現(xiàn)行監(jiān)管方式
現(xiàn)行我國保險(xiǎn)監(jiān)管的主要方式與手段為行政審批。行政審批制度一直是我國政府監(jiān)管部門行使管理的重要手段，也是保險(xiǎn)監(jiān)管的重要手段。我國的保險(xiǎn)行政審批涉及市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品條款和費(fèi)率、經(jīng)營及管理人員任命等多方面。
實(shí)踐證明，“采用行政審批制度而管得過多、過細(xì)，不僅使保險(xiǎn)監(jiān)管成本增加，還有可能缺乏效率”。 根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定，除了影響社會(huì)公眾利益的險(xiǎn)種外，保險(xiǎn)產(chǎn)品的費(fèi)率和條款的制定由原審批制改為報(bào)備制，增加了保險(xiǎn)公司的經(jīng)營自主權(quán)。
中國保監(jiān)會(huì)在2002年即已取消58項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，其中包括:保險(xiǎn)公司投資證券投資基金的投資比例核定、保險(xiǎn)公司購買中央企業(yè)債券額度審批、保險(xiǎn)公司在境外運(yùn)用資金審批、保險(xiǎn)公司投資基金資格審批、保險(xiǎn)公司超比例的固定資產(chǎn)投資審批、境外保險(xiǎn)代表機(jī)構(gòu)升級為分支機(jī)構(gòu)審批、保險(xiǎn)公司以保監(jiān)會(huì)認(rèn)可的有價(jià)證券繳存資本保證金審批、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司業(yè)務(wù)范圍審批和經(jīng)營區(qū)域的核定、保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍審批和經(jīng)營區(qū)域的核定、保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍審批和經(jīng)營區(qū)域的核定、律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所以及審計(jì)事務(wù)所從事與保險(xiǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)資格審核、法定分保再保險(xiǎn)公司指定、保險(xiǎn)公司關(guān)聯(lián)交易審批等。
我國保險(xiǎn)監(jiān)管的另一種主要方式為非現(xiàn)場監(jiān)管，目前首要的就是財(cái)務(wù)分析�，F(xiàn)階段主要是通過保險(xiǎn)公司遞交資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等財(cái)務(wù)報(bào)表來對保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)狀況，經(jīng)營業(yè)績進(jìn)行監(jiān)督檢查。
2、中國保險(xiǎn)市場監(jiān)管不足
保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理是指國家保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理部門中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)根據(jù)《保險(xiǎn)法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定對在中華人民共和國境內(nèi)注冊登記的保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。
當(dāng)前，中國保險(xiǎn)監(jiān)管主要存在以下幾方面的問題:
第一、保險(xiǎn)監(jiān)管發(fā)展不成熟。中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)十1998年成立，時(shí)間不長，在保險(xiǎn)監(jiān)管方面還缺乏經(jīng)驗(yàn)。
第二、保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)有局限性。保險(xiǎn)監(jiān)管通常比較重視對保險(xiǎn)公司的監(jiān)管，目標(biāo)往往是為了保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益，這樣必定導(dǎo)致保險(xiǎn)市場其他方的利益無法得到充分的重視和有效的保障，從而造成了保險(xiǎn)監(jiān)管目標(biāo)的局限性問題，不利于保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。
第三、保險(xiǎn)監(jiān)管存在信息不充分的問題。與市場存在的信息不充分問題類似，政府在實(shí)施保險(xiǎn)監(jiān)管時(shí)同樣存在信息不充分的問題。由于信息不充分問題的存在，導(dǎo)致政府實(shí)施保險(xiǎn)監(jiān)管時(shí)，在提出保險(xiǎn)問題與采取保險(xiǎn)方法等方面存在困難。
第四、保險(xiǎn)監(jiān)督的外部審計(jì)制度不健全。對于保險(xiǎn)公司公布的報(bào)表和其他數(shù)據(jù)資料的正確性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性等方面，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏必要的外部審計(jì)制度，導(dǎo)致保險(xiǎn)行業(yè)在數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性方面普遍存在虛假問題。
第五、保險(xiǎn)監(jiān)管人員素質(zhì)方面存在問題。在業(yè)務(wù)知識方面，很多保險(xiǎn)監(jiān)管從業(yè)人員保險(xiǎn)監(jiān)管知識缺乏，導(dǎo)致保險(xiǎn)監(jiān)管方面存在漏洞等問題。
現(xiàn)行保險(xiǎn)監(jiān)管并不能完全滿足保險(xiǎn)業(yè)健康發(fā)展的需要，其中最大的問題在于監(jiān)管的過程中沒有找準(zhǔn)管控方向。在應(yīng)該嚴(yán)格管控之處監(jiān)管不足，在應(yīng)該讓市場自由調(diào)節(jié)之處監(jiān)管過度。
市場經(jīng)濟(jì)本身并不絕對排斥國家和政府的行政管理，良好的監(jiān)管能夠發(fā)揮國家強(qiáng)制力來為保險(xiǎn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和社會(huì)條件。但是，在應(yīng)該讓市場經(jīng)濟(jì)自由調(diào)節(jié)的問題上實(shí)行過分集中化的行政管理，一定會(huì)阻礙保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，也打擊了保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營的積極性。保險(xiǎn)公司作為市場經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)立法人，應(yīng)該在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)能夠自主獨(dú)立地決定自己經(jīng)營的方針和政策。在市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)不應(yīng)干預(yù)保險(xiǎn)企業(yè)的經(jīng)營行為，只要其經(jīng)營行為不違反社會(huì)公眾利益、不違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。就不應(yīng)破壞了其自我發(fā)展、自我約束的權(quán)利。
監(jiān)管之所以會(huì)在應(yīng)該嚴(yán)格管控之處監(jiān)管不足，在應(yīng)該讓市場自由調(diào)節(jié)之外監(jiān)管過度，主要的原因是未能抓住保險(xiǎn)市場問題的主要矛盾及其根源:
首先，監(jiān)管部門將大量的時(shí)間和精力用于行文審批與市場整頓，使得不斷的審查、檢查等工作占用了大量的監(jiān)管資源，并希望以此解決違規(guī)問題。但是，監(jiān)管部門審查、檢查工作依據(jù)的是保險(xiǎn)企業(yè)報(bào)送的材料，這些材料有相當(dāng)程度的虛假成分。
第二，監(jiān)管部門將工作重心放在防范違規(guī)行為和違規(guī)行為的處罰上，強(qiáng)調(diào)對交易雙方之間矛盾糾紛的解決，而不看重對矛盾問突從根源上的疏導(dǎo)，未能意識到創(chuàng)造良好的保險(xiǎn)文化環(huán)境、培育良好的保險(xiǎn)土壤的重要性。
第三，監(jiān)管部門調(diào)控非良性競爭的手段單一，重點(diǎn)是通過制定政策、統(tǒng)一指導(dǎo)價(jià)格、統(tǒng)一行為指引、業(yè)務(wù)發(fā)展指引等來防止企業(yè)主體間形成惡性競爭，使保險(xiǎn)公司產(chǎn)生惰性，會(huì)不自覺地對監(jiān)管部門的決策和動(dòng)向產(chǎn)生依賴，長此以往，保險(xiǎn)企業(yè)在服務(wù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新方面失去主動(dòng)性和靈活性，對市場需求的變化難以做出迅速的反應(yīng)。
總結(jié)中國保險(xiǎn)市場監(jiān)管的內(nèi)容和方式，可以看出我國在監(jiān)管方面與美、日、英等國相比，有以下三點(diǎn)不足：
第一、監(jiān)管內(nèi)容上以政府強(qiáng)制力規(guī)范保險(xiǎn)企業(yè)市場為主，對保險(xiǎn)業(yè)市場自由調(diào)節(jié)范圍內(nèi)的內(nèi)容干預(yù)較多。
第二、監(jiān)管政策的目標(biāo)傾斜，偏重于要求保險(xiǎn)業(yè)為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮作用，但對保險(xiǎn)業(yè)在資金、金融、稅收等方面的政策支持不足。
第三、缺少對保險(xiǎn)業(yè)外部環(huán)境的建設(shè)，對從業(yè)人員和消費(fèi)者的引導(dǎo)和教育方面的內(nèi)容。
這種監(jiān)管上的問題的存在，必將導(dǎo)致我國保險(xiǎn)市場上長期以來存在的問題一直難于解決，保險(xiǎn)市場健康發(fā)展的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)一直存在阻礙。
三、中國保險(xiǎn)市場主要違規(guī)問題及其根源分析
（一）保險(xiǎn)企業(yè)數(shù)據(jù)失真問題及其根源分析
1、市場經(jīng)營主體與監(jiān)管者之間的矛盾——數(shù)據(jù)失真
（1）數(shù)據(jù)失真問題是保險(xiǎn)市場主要矛盾之一
從市場組成要素這一層面看，市場秩序由市場環(huán)境、市場主體、市場客體、市場媒介和市場規(guī)則構(gòu)成。其中：市場環(huán)境是指市場所在的時(shí)間和空間以及市場所處的歷史文化背景。市場主體是指在市場中從事交換活動(dòng)的人。根據(jù)市場主體的不同，可以把市場秩序分為產(chǎn)業(yè)秩序、行業(yè)秩序、中介組織秩序等。市場客體指的是市場交換的對象和內(nèi)容。市場媒介指市場交換賴以進(jìn)行的工具、途徑和手段。市場規(guī)則是市場交換各方必須遵守的行為準(zhǔn)則，它既包括非正式的規(guī)則如風(fēng)俗習(xí)慣和倫理道德等，也包括正式的規(guī)則如各種契約、法律法則等。市場規(guī)則是市場秩序的集中體現(xiàn)和構(gòu)建基礎(chǔ)。
規(guī)則是各種先驗(yàn)的自然秩序的體現(xiàn)，反過來會(huì)通過主體的意識對秩序 構(gòu)建起到巨大的基礎(chǔ)作用。對于究竟什么是市場規(guī)則我國理論界作過不少的注釋，筆者認(rèn)為最為可取的解釋是“市場規(guī)則是指市場主體在市場中為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)所形成的、為所有人必須共同遵循的行為準(zhǔn)則的總和。由于市場規(guī)則主要是指用來規(guī)范和調(diào)節(jié)市場主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系或行為關(guān)系的各種準(zhǔn)則，故也可稱之為市場規(guī)范。”
正如前文所論述的，市場規(guī)則是市場交換各方必須遵守的行為準(zhǔn)則，它既包括非正式的規(guī)則如風(fēng)俗習(xí)慣和倫理道德等，也包括正式的規(guī)則如各種契約、法律法則等。市場主體自身是市場規(guī)則供給的主體。同時(shí)，做為市場規(guī)則定義的補(bǔ)充，我們還應(yīng)看到，有強(qiáng)制力保障的規(guī)則可以一定程序上決定市場主體、客體、交易行為等市場其它要素。
在自發(fā)狀態(tài)下，人們不一定天然地就是市場規(guī)則的制定者、遵守者和維護(hù)者。應(yīng)當(dāng)說，市場規(guī)則的供給和維護(hù)，并非產(chǎn)生于自發(fā)的市場行為。在市場交換關(guān)系發(fā)生時(shí)，人們可以遵循市場規(guī)則，也可以不遵循市場規(guī)則。因此，約束人們的市場行為，需要市場以外的力量。市場以自由和自主的個(gè)體為基礎(chǔ)，但是，自由和自主的主體之間的博弈互動(dòng)卻極難實(shí)現(xiàn)合作的秩序。盡管重復(fù)博弈的研究表明，自利的個(gè)體在反復(fù)博弈過程中會(huì)自發(fā)形成合作秩序；但是，同樣的研究和現(xiàn)實(shí)生活也表明，即使在重復(fù)博弈狀態(tài)下，人們?nèi)匀粫?huì)進(jìn)行非合作的選擇，從而使秩序的自發(fā)建立成為不可能。
國家(政府)之所以能有效地發(fā)揮推動(dòng)市場規(guī)則形成的作用，也是因?yàn)橛邢鄳?yīng)的市場主體為基礎(chǔ)。市場規(guī)則形成是一場巨大的社會(huì)歷史變革，它的持續(xù)推進(jìn)離不開市場物質(zhì)基礎(chǔ)及市場思想文化和價(jià)值觀念的支持。市場規(guī)則形成是一項(xiàng)巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程，國家只有建立起一種經(jīng)濟(jì)行為、政治組織、社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想文化之間良性互動(dòng)的整體推進(jìn)機(jī)制，才能有效地推動(dòng)市場規(guī)則形成的進(jìn)程。
因而，從市場組成要素這一層面上講，具有國家強(qiáng)制力保障的市場規(guī)則可以被認(rèn)定為是主要矛盾。市場規(guī)則也必須國家強(qiáng)制力來保障，甚至從某種意義上來說，國家強(qiáng)制力對具體市場規(guī)則的制定起關(guān)鍵作用。
在市場各個(gè)要素中，市場規(guī)則往往能夠總體反映市場秩序情況，因而市場規(guī)則的制定和執(zhí)行情況也最能夠從總體上影響市場秩序。目前我國保險(xiǎn)業(yè)市場規(guī)則在形成和執(zhí)行方面問題多而復(fù)雜，我們需要一個(gè)切入點(diǎn)去探究眾多問題現(xiàn)象的問題根源，也需要一個(gè)切入點(diǎn)來解決問題。這個(gè)切入點(diǎn)就是主體與監(jiān)管者之間溝通的基本依據(jù)——保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)失真現(xiàn)象是中國保險(xiǎn)市場主要違規(guī)問題之一，充分地反映出了中國保險(xiǎn)市場在市場規(guī)則的形成與執(zhí)行方面存在的問題。
（2）數(shù)據(jù)失真問題及其影響
現(xiàn)階段監(jiān)管者對于保險(xiǎn)企業(yè)的管理很大程度上依據(jù)企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)。財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和會(huì)計(jì)報(bào)表是保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營管理活動(dòng)的綜合反映，因此財(cái)務(wù)報(bào)表信息是保險(xiǎn)企業(yè)管理層和政府監(jiān)管部門決策的重要依據(jù)。當(dāng)前，我國保險(xiǎn)業(yè)已經(jīng)站在新起點(diǎn)，進(jìn)入了新的發(fā)展階段。既面臨難得的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處在矛盾凸現(xiàn)期.隨著我國保險(xiǎn)業(yè)的快速發(fā)展和融入國際保險(xiǎn)業(yè)程度的不斷加深，保險(xiǎn)創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，保險(xiǎn)市場新情況、新問題不斷出現(xiàn)，從目前了解到的情況看，反映在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理上的問題主要就是業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存在失真問題：部分保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員在業(yè)務(wù)經(jīng)營管理中采取各種手段弄虛作假，導(dǎo)致財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)失實(shí)，嚴(yán)重動(dòng)搖了保險(xiǎn)企業(yè)經(jīng)營情況判斷和監(jiān)管決策的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
具體地說，這些數(shù)據(jù)失真的現(xiàn)象有幾類：
一是保費(fèi)收入不真實(shí)。存在通過虛掛應(yīng)收保費(fèi)、坐扣保費(fèi)、凈保費(fèi)入賬、撕單埋單、陰陽單證、系統(tǒng)外出單、虛假批單退費(fèi)等方式截留保費(fèi)收入的問題，以及不按權(quán)責(zé)發(fā)生制確認(rèn)保費(fèi)收入等；
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