[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已閱21851次
“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論解讀
——國家建構(gòu)視野下的清末民初地方自治
摘要: 從國家建構(gòu)的視角出發(fā)，可對清末民初地方自治這一“失敗的遺產(chǎn)”中官治色彩濃厚、聯(lián)省自治的憲政訴求等現(xiàn)象有一個相對妥帖的理解。清末民初地方主義與國家建構(gòu)之間沖突與調(diào)適，構(gòu)成了清末民初地方自治風潮無法克服的內(nèi)在悖論，也說明一個現(xiàn)代國家體制的建立，才是地方治理優(yōu)化、地方公民權(quán)利保護的堅實基礎(chǔ)。清末民初地方自治，更準確的說是一種“軍紳”的自治，而非人民的自治，一方面對現(xiàn)實社會尤其是廣大農(nóng)村觸動有限，另一方面軍紳階層由于自身的缺陷也很難承擔起地方自治的興辦之務(wù)乃至“建國”洪業(yè)。
關(guān)鍵詞: 地方自治；地方主義；國家建構(gòu) ；軍紳體制
一 、問題的提出： “失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論
地方自治，簡而言之，即是依據(jù)分權(quán)原理設(shè)計的相對于中央集權(quán)的、由地方上的民眾進行自我管理、自我治理的一種地方治理模式，在時下慣常的學(xué)術(shù)理解中也被認為是憲政制度的重要內(nèi)容之一。發(fā)軔于清末民初的地方自治風潮，由于其時地方自治被認為是清末立憲的首要任務(wù)，加上民初沸沸揚揚的聯(lián)省自治政治實踐，更是得到了包括法學(xué)界、史學(xué)界、政治學(xué)界等多個領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，相關(guān)研究成果也頗為豐碩。
就法學(xué)界而言，汪太賢的《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》一書從憲政思想史的角度勾勒了從鴉片戰(zhàn)爭前夕傳教士介紹地方自治相關(guān)學(xué)理、早期士大夫?qū)τ趪獾胤阶灾蔚慕榻B、清末朝野關(guān)于地方自治的認識與討論這樣一個清末地方自治風潮的萌生、變遷歷程，并將這一變遷歷程概括為“從治民到民治”的轉(zhuǎn)變[1]；朱國斌的《近代中國地方自治重述與檢討》從憲政制度史沿革的角度，系統(tǒng)梳理了從清末到民國地方自治相關(guān)的憲政實踐[2]；二者堪為法學(xué)界對于該問題在研究視角上頗具代表性的作品。而在史學(xué)界，這方面的研究則更為豐碩和深入，如馬小泉從國家與社會的視角分析了清末地方自治與憲政改革的關(guān)系，章開沅在評述張謇在清末政治風潮中的作用時也專章考察了張謇在清末南通地方自治中的作用，朱英則分析了近代商人在清末地方自治風潮中的角色[3]；我國臺灣“中央研究院”近代史研究所組織的關(guān)于中國現(xiàn)代化區(qū)域研究的相關(guān)著述，同樣對清末民初的地方自治進行了非常詳實的個案考察。[4]
但誠如張鳴在評論何文輝專門論述民國時期聯(lián)省自治風潮中湖南省憲的專著《歷史拐點的記憶——一九二○年代的湖南自治運動》中所指出的那樣，“盡管聯(lián)省自治的設(shè)想不無見地，而且熱衷于此道的軍閥，諸如陳炯明和趙恒惕諸公也不乏保境安民和制度變革的良好愿望，但是，他們的實踐，卻一直被人詬病”；而且，“很不巧的是，由于這個實踐，在歷史順序上緊接后來的國民革命，廣東革命根據(jù)地的統(tǒng)一，首先是要掃平當年的叛軍據(jù)點惠州，而自治的湖南，又是北伐的第一塊絆腳石，因此，在革命話語中，兩位都不折不扣地成了反面教材，墮入萬劫不復(fù)的歷史深淵”，也正因為如此，張鳴的這篇書評才命名為“失敗的自治與必須正視的難題”。[5]
也就是說，在時下的憲政史敘述中，清末民初的地方自治盡管被寄予了很高的地位，相關(guān)研究也不絕于縷；但這種地方自治的憲政實踐卻無疑被認為是一種“失敗的遺產(chǎn)”，當然這種“失敗的遺產(chǎn)”也并非全無意義，至少可以作為發(fā)思古之幽情的一種寄托。而分析到這種地方自治的失敗原因時，則多歸咎于其時統(tǒng)治階層如清廷的缺乏誠意，一個顯著例證即是清廷雖然號稱模仿日本的地方自治，但清廷統(tǒng)治階級實力過于強大、地方自治缺少空間、清廷主導(dǎo)的“官治”色彩極為濃厚，而且將地方自治視為實行憲政之基礎(chǔ)、凝聚民力的救國途徑的制憲目的也被認為是具有嚴重政治不正確的憲政工具主義色彩，可頗具諷刺意味的，日本當時的憲政體制被稱為是“大權(quán)政體”，以天皇為首的統(tǒng)治階級之統(tǒng)治力量與政治權(quán)威遠非慈禧、光緒辭世后四分五裂的清廷官場可比，日本的地方自治正是在廢藩致縣、統(tǒng)一財政等集權(quán)措施奠定政治、財政基礎(chǔ)后才有計劃、分步驟的實行的。
而且，民國初年關(guān)于聯(lián)省自治、省憲的憲政論爭和實踐從頭到尾都充滿爭議，如陳獨秀就直接斥其為“聯(lián)督割據(jù)”�？陀^的講，無論是陳炯明、還是趙恒錫，其倡言聯(lián)省自治，雖然確有在軍閥混戰(zhàn)的格局中亂世求存的目的，但也未嘗沒有保境安民、先治理好局部地方的想法，甚至其治下的地區(qū)，和其時民不聊生的大格局相比還多少有相對安寧的一面。而上述地方自治的倡言者，雖有割據(jù)之實，但絕無分裂國家的念頭，緣何其政治努力失敗，其本人又被打入歷史洪流的萬丈深淵呢？
或許，面對清末民初地方自治這一所謂“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論，我們還需要以一種新的視角加以審視，從百年中國政治、歷史變遷的大視野中去審視憲政變遷，而非將其僅僅視為一種簡單的地方治理模式視野或者集體權(quán)利保護方略；這種視角，就是國家建構(gòu)的視角。接下來，筆者就從國家建構(gòu)的視角出發(fā)，對清末民初地方自治這一“失敗的遺產(chǎn)”中官制色彩過濃、地方自治作為憲政之基等以今日之地方制度、權(quán)利保護視角無法解釋的現(xiàn)象加以解讀，并以清末以來地方主義的濫觴、軍紳階層的興起等為例，分析關(guān)諸清末民初地方自治之“何種地方、誰之自治”之政治實質(zhì)的問題，進而探求清末民初地方自治成為“失敗的遺產(chǎn)”之原因所在。
二、國家建構(gòu)：理解清末民初地方自治的新視角
國家建構(gòu)，或者說“建國”(state building)，，在西方政治發(fā)展史的敘述中，主要指的從傳統(tǒng)國家(traditional country)到現(xiàn)代民族國家(modern nation state)的一種轉(zhuǎn)變。在福山的同名著作中，國家建構(gòu)被界定為“在強化現(xiàn)有的國家制度的同時新建一批國家政府制度”[6]，如果說福山的這種界定主要面對的是現(xiàn)代國家建立之后的一種完善與鞏固（也由此可說明國家建構(gòu)并非畢其功于一役的運動戰(zhàn)，而是得時刻準備應(yīng)對新的制度挑戰(zhàn)的持久戰(zhàn)）的話；那么，在政治發(fā)展史的語境中，國家建構(gòu)這一概念的解釋力實際上才得到了更大的發(fā)揮。
清末立憲中的頒布立憲性文件、設(shè)立資政院、咨議局、辦理地方自治等措施，實際上也是中國從一個古老的王朝國家向現(xiàn)代民族國家的國家建構(gòu)之路的開端。清末的統(tǒng)治階層包括一直被后人所詬病的滿洲親貴中也頗有有識之士看到了民族國家興起這一現(xiàn)代國家發(fā)展趨勢。在1908年考察憲政大臣達壽就考察日本憲政情形所上的奏折中就這樣寫到：“今天下一國際競爭之天下也。國際競爭者，非甲國之君與乙國之君競爭，實甲國之民與乙國之民競爭也。故凡欲立國于現(xiàn)世界之上者，非先厚其國民之競爭力不可……立憲政體者，所以厚國民之競爭力，使國家能進而行帝國主義者也�！比邕_壽所言，秦皇漢武、甘英房杜式的良君賢相式“文治武功”在古代可行，在晚清卻已失效，即是因為晚清中國所面臨的世界格局，早不是幾千年中國王朝變遷中所想象的天朝與四夷的格局，而是國家主義競爭的世界格局，即“外有國際競爭之劇烈、知非立憲而謀國民之發(fā)達、則不足以圖存蓋大勢所趨，終難久抗”[7] 〔所以，清末的憲政運動，很大程度上還承載著另外一個使命，國家建構(gòu)，即從原來的王朝國家轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代民族國家。
更進一步講，“從晚清到民國，中國的政治、知識精英，一直在對中國的國家建設(shè)進行持續(xù)不懈的求索和努力，而且他們對此也有著清醒的自覺”[8] ，也就是說，二十世紀中國憲政史中所面臨的一個中心主題，即是“建國”，雖然我們常常因此而認為近代中國憲政運動是背離了憲政“限政”之初衷，但其實在西方政治發(fā)展和法政學(xué)說長河中，“建國”又何嘗不是一個重大的歷史主題？因此，如果我們從國家建構(gòu)（“建國”）這一視野出發(fā)，或許就會對清末民初地方自治風潮中看似不可理解的一些憲政悖論有著更為妥帖的理解。
在清末地方自治風潮中，盡管朝野上下對地方的理解不無差異，但多將地方自治視為凝聚民力、塑造政治認同，加強國家競爭力的一種有效手段，也進而將地方自治視為實現(xiàn)憲政的首要任務(wù)。如出使各國考察政治大臣載澤等奏“在英考察大概情形暨赴法日期折”時就指出，“至其一國精神所在，雖在海軍之強盛，商業(yè)之經(jīng)營，而其特色實在于地方自治之完備……以地方之人，行地方之事，故條規(guī)嚴密，而民不嫌苛，以地方之財，供地方之用，故征斂繁多，而民不生怨”[9]，即認為西方國力強盛的真正原因并不僅僅在于軍事、商業(yè)等因素，而和其地方自治制度能熟悉民情、積聚民力有關(guān)。工部左侍郎、江蘇學(xué)政唐景崇在《奏請預(yù)備立憲大要四條折》中也提出，“一曰地方自治政策，所以培成立憲基礎(chǔ)，乃今日最宜注重者也。查東西各國商業(yè)之發(fā)達、制造之精巧，……無不秩然有序，進步文明，何哉，唯其民間富于地方自治力爾” [10]，即通過實行地方自治，可以充分挖掘民力，也正因為如此，“我皇太后、皇上仿行憲政，亦必以地方自治為根基”[11]。如果說上述將地方自治視為凝聚民力進而增加國際競爭力的言論是因為官員所奏而有“屁股決定腦袋”的嫌疑的話，那么其時士人們對于地方自治又是如何理解的呢？早在戊戌維新之時，嚴復(fù)、譚嗣同、梁啟超等人就將行地方自治作為開民智、鼓民力、新民德的獨特途徑，即“就天下萬國比較之，大抵其地方自治之力愈厚者，則其國基愈鞏固，而民愈文明”；[12]而到了1900年代之后，隨著中國救亡圖存局勢呼聲的高漲，地方自治作為救亡之道更是由早先維新論者的率先倡導(dǎo)演變?yōu)樯鐣鹘绲膹娏液粲�；一時間，倡言地方自治、譯介西方地方自治相關(guān)學(xué)理、制度成為其時報刊出版物的熱中之熱。例如，當時的士人們盡管將興辦實業(yè)、發(fā)展教育、地方自治均視為增強國力的重要手段，但在這三者之中，地方自治卻被認為是實業(yè)強國或教育強國的基礎(chǔ)，[13]如論者認為，“吾民族欲發(fā)達其實業(yè)，而持中國人之中國一語，為保國保種之目的者，非亟亟趨向于地方自治之規(guī)模而進行不可。地方自治者，為今日世界立國之基礎(chǔ)。地方自治制最完全者，實業(yè)必最隆起，其國力必最強盛”[14]，而教育盡管同樣為強國之本，但普及教育所需要的人員、經(jīng)費等要素則同樣需依賴于地方自治，因此，“蓋救今日之中國，無論不能實行，如變法、如維新、如復(fù)海軍、如興學(xué)校，蓋已成為泡影之即行之，亦常有不及之勢矣。然則舍地方自治之外，誠何以哉？” [15]
因此，認為中國之弱在于無立憲，立憲難成因為民智未開，民智未開所以需要教化，教化的方式是通過地方自治辦新學(xué)即所謂塑造國民，地方自治還可起到溝通中央與地方、國家與社會的作用等觀點，堪為當時朝野共識。上述觀點，在我們今天看來，可能背離了地方自治作為中央與地方分權(quán)之憲政原理的初衷，甚至有明顯的憲政工具主義的色彩，同時也是作為一種地方治理制度的地方自治之不能承受之重；但是，如果考慮到當時之所以對于地方自治寄予如此厚望，很大程度上是因為面臨的救亡圖存之現(xiàn)實格局，就或許對先哲們的思考有一同情的理解，而非一味責備其思考憲政學(xué)說引介和憲政制度設(shè)計的功用取向。更為重要的是，其時中國憲政變遷的核心任務(wù)，實際上就是實現(xiàn)從古老的王朝國家向現(xiàn)代民族國家的轉(zhuǎn)變，即國家建構(gòu)；清末立憲，正是通過憲政性文件的宣示、地方治理制度的變革、平滿漢畛域等一系列憲政舉措來塑造共同的政治認同、整合國家力量，進而在激烈的國際競爭格局中立于不敗之地。因此，通過地方自治來凝聚民力，進而增強國家競爭力，可以說是當時帝國主義競爭國際大背景下一種再正常不過的想法，而且也是民族國家這種新興的國家權(quán)力組織體制相比于王朝國家之競爭力優(yōu)勢所在。
另外，我們今天所詬病的清末地方自治失敗的最主要原因即是官治色彩過濃，但現(xiàn)代民族國家與古典王朝國家相比，一個顯著特點即是現(xiàn)代民族國家“是統(tǒng)治的一系列制度模式，它對業(yè)已劃定邊界（國界）的領(lǐng)土實施行政壟斷，它的統(tǒng)治靠法律以及對內(nèi)外部暴力工具的直接控制而得以維護”[16]，即現(xiàn)代國家和古典王朝國家相比，本身就具有權(quán)力的壟斷性和集權(quán)性，建立現(xiàn)代國家，從某種意義上來講，正是改變原來那種天高皇帝遠的松散治理格局。誠如汪暉所指出的，“早期王朝的統(tǒng)一性承認各民族和各地域的多重政治結(jié)構(gòu)和文化認同，而清末以降的國家建設(shè)則致力于將多重社會體制納入一個相對單一的政治構(gòu)架”，即實現(xiàn)整個國家的政治整合……從現(xiàn)代化的角度來講，這既是一個偉大的歷史進步，因為沒有一個權(quán)力集中的國家就無法實踐工業(yè)化的目標，也無法抗拒殖民主義和外來侵略，形成社會的自主性……特別值得注意的是，晚清政治改革包含了分權(quán)改革與地方自治的因素，但這一分權(quán)和地方自治是以制度的統(tǒng)一性和主權(quán)的單一性為前提的，從而有別于帝國時代的制度與法律多元主義”[17]。所以，地方自治，并不意味著絕對的分權(quán)，而是必須承認制度的統(tǒng)一性和主權(quán)的單一性，也必須符合其時“國家建構(gòu)”的整體方案和目標，而既然是“國家建構(gòu)”，自然得有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，在當時，這個領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)就是清廷；而且清廷無論是對于地方自治先在局部地區(qū)進行地方試驗、然后再推之全國的整體計劃安排，以及府、縣、鄉(xiāng)地方自治興辦的具體舉措，都有較為詳備的安排和周期。另外，我們從當時籌辦地方自治的一些具體舉措來分析，興辦新式學(xué)堂、設(shè)立民政機構(gòu)、廢除迷信、吸食鴉片等陋習，同樣也是破除陋習、實現(xiàn)現(xiàn)代文明生活模式的一種舉措，更是古老的中華帝國邁向現(xiàn)代化的必由之路。因此，把清末地方自治失敗的原因歸咎于官治色彩過濃，一方面有失同情的理解，另外一方面也是對現(xiàn)代國家構(gòu)建之道的缺乏了解。
實際上，清末民初的地方自治本身，即具有顯明的國家建構(gòu)意蘊。政學(xué)兩界旨在通過地方自治實現(xiàn)國家統(tǒng)一、地方安寧之夢想，即就意味著此時的地方自治，顯然并非一種單純的地方治理制度或者權(quán)利保護模式，而是一種“建國”藍圖的體現(xiàn)。清末地方自治風潮中各省的所謂“自立”說，即是救亡圖存大背景下對中央政府無能的失望而產(chǎn)生的一種模仿西方國家建國模式的政治主張，如歐榘甲的《新廣東》提出，“故窺現(xiàn)今之大勢，莫如各省先行自圖自立，有一省為倡，有一省為之倡，則其余各省，爭相發(fā)憤，不能不圖自立。各省既圖自立，彼不能自立之省，必歸并于能自立之省。省省自立，然后公議建立中國全部總政府于各省政府之上，如日耳曼聯(lián)邦、合眾國聯(lián)邦之例，即謂權(quán)中國自立可也”，[18]〔這種“自立”，自然并非真正的“獨立”，而是在“泛言中國，各存觀望而無實志”的現(xiàn)實境遇下的“一省自立即為中國自立”；其他如新湖南、新浙江等主張，皆莫不如是。民國時期沸沸揚揚的聯(lián)省自治風潮，實際上同樣也是當時基于外有列強環(huán)伺機、內(nèi)有軍閥割據(jù)的政治環(huán)境下一省先行自治，然后再通過聯(lián)邦制來實現(xiàn)國家真正統(tǒng)一的一種“建國”方略；1916年袁世凱稱帝失敗病亡之后，廣大人民原以為民主共和制度會得以恢復(fù)，結(jié)果情況反而更為糟糕，由于此時統(tǒng)治中國的北洋系喪失了一個公認的政治權(quán)威而四分五裂，中國陷入了軍閥混戰(zhàn)的格局,學(xué)者們在飽受軍閥混戰(zhàn)痛苦之余,看到國內(nèi)沒有一支力量足以統(tǒng)一全國,便提出了通過聯(lián)省自治,實行聯(lián)邦制,實現(xiàn)國家統(tǒng)一的設(shè)想。[19]例如，當時親自擔任湖南省憲法起草委員會主席、湖南省政務(wù)院院長，負責起草湖南省憲的著名史學(xué)家、政治學(xué)家李劍農(nóng)，其關(guān)于聯(lián)省自治的代表論述題名即為《民國統(tǒng)一問題》（三篇）[20]，李氏認為，“民國統(tǒng)一的進行程序，以制定聯(lián)邦憲法為起點、以廢去督軍為止境；逆說為欲廢督必先裁兵、欲裁兵必先統(tǒng)一、欲統(tǒng)一必先確定聯(lián)邦制”。雖然當時廢督口號喊得很兇，但如不真正裁軍廢督只能流于形式，而要裁軍，退伍士兵的安置便成為一大民生難題，所以“除了承認各省一部分的自治權(quán)使各省人士保留相當?shù)淖灾位顒印保床扇÷?lián)邦制），中國要想真正統(tǒng)一、達到裁兵廢督不過是一個夢想罷了”[21]。也即是說，地方自治權(quán)的保留，依賴于聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)形式塑造，而國家真正統(tǒng)一的實現(xiàn)，又是通過地方先行自治，然后各省聯(lián)合的方式，正因為如此，此時的地方自治，顯然并非一種簡單的地方治理制度或者權(quán)利保護模式，而是實現(xiàn)國家統(tǒng)一的一種政治方略，進而具有顯明的國家建構(gòu)意蘊。
上文從國家建構(gòu)的視角出發(fā)，分析了清末民初地方自治中的地方自治被視為憲政之基的憲政工具主義、清末地方自治的官治色彩、民國聯(lián)省自治本身的“建國”意蘊等問題，以求對清末民初的地方自治有著一個更為妥帖的理解；但并未解決一個問題，即清末民初地方自治緣何最終成為“失敗的遺產(chǎn)”？而要回答這一問題，實際上就要從其時地方自治中地方主義與國家建構(gòu)的內(nèi)在悖論、軍紳體制這一“誰之自治”之政治實質(zhì)與宿命等問題談起，接下來，筆者就將對此進行細述。
三、 地方主義與國家建構(gòu)：清末民初地方自治的內(nèi)在悖論
清末民初地方自治的相關(guān)主張與實踐，尤其是民初聯(lián)省自治的憲政實踐，本身不失為一種國家建構(gòu)的方案或者藍圖，但這種方案或藍圖緣何淪為“失敗的遺產(chǎn)”，恐怕和地方自治尤其是聯(lián)省自治背后濫觴的地方主義思潮與國家建構(gòu)的復(fù)雜關(guān)系有關(guān)，甚至可以說，正是這種地方主義與國家建構(gòu)之間的復(fù)雜關(guān)系，構(gòu)成了清末民初地方自治風潮中始終無法克服的內(nèi)在悖論。
清末民初地方自治的主張與實踐，充溢著直白、無忌的地方主義觀念。如前文所引的歐榘甲《新廣東》一文，就直言不諱的宣稱：“廣東者，廣東人之廣東也，廣東人其力行，廣東于是乎自立，為各省倡，為南部獨立國與萬國并”[22] ，且認為廣東有其他省所無法比擬的人才、財力、地勢、人口等優(yōu)勢；廣東如此，其他省也自不甘人后，如新浙江、新云南、新河南等，莫不鼓吹本省優(yōu)于他省之觀念�？梢哉f，這種地方主義的觀念，在清末民初的憲政實踐中打上了深刻的烙印，從洋務(wù)運動時期地方率先興辦實業(yè)、到戊戌維新時期各種地方學(xué)會的建立，一直到辛亥革命時期無論是康梁�；逝蓛�(nèi)部還是同盟會團體內(nèi)部由于省籍意識而導(dǎo)致的不合與爭斗[23]，一直到民初聯(lián)省自治時期以“本省人辦本省之事”拒絕中央政府對于省行政長官的任命，均可見這種地方主義的影響。舉一個很簡單的例子，聯(lián)省自治的重頭戲浙江省憲中，把持浙江軍政實權(quán)的軍閥盧永祥，為了獲得“本省人辦本省之事”之合法性確認，自認原籍浙江，與寧波大姓盧姓家族聯(lián)系，并取得族譜之資格，以符合“浙人治浙”的原則，甚至直到南京國民政府成立之后，掌握國民黨軍政大權(quán)的蔣介石，仍然為國民黨內(nèi)粵籍大佬們的盤根錯節(jié)而煩悶不已。[24]
這種“自立”說或者“省籍意識”所體現(xiàn)的地方主義，盡管并非脫離中國而獨立，而是先圖一省自治然后聯(lián)合以實現(xiàn)憲政，而且地方認同與國家認同很多時候并非截然對立；但在清末民初，這種過強的地方主義意識實際上確實損害到了中央權(quán)威和國家認同。而國家建構(gòu)在思想文化意義上來講，其核心就在于國家認同，尤其是考慮到清末民初中國從古典王朝到現(xiàn)代民族國家的政治轉(zhuǎn)型之路剛剛開始國家認同尚顯脆弱的歷史背景，這種地方主義與國家建構(gòu)之間的內(nèi)在悖論就更值得玩味。
清末民初地方主義思潮之現(xiàn)實制度土壤，則可追溯到洪楊事變以來的中央與地方關(guān)系亂局。其時，清廷的綠營早已廢弛不堪而無戰(zhàn)力，中央財政也由于要賠償西方侵略者而極為窘迫，因此，不得不讓各省自行招募團練之兵，且一切餉源均需自行籌募，正是在這種背景之下，督撫取得了獨當一面的軍權(quán)和足以和戶部分庭抗禮的財權(quán)，再加上由于平定戰(zhàn)事需要的非常情況必須大量破格用人，一時地方官的候任人選多出于督撫之幕府，官幕交相輸傳，進而黜陟之權(quán)日漸操之于督撫之手[25]正因為如此，李劍農(nóng)先生將洪楊之變視為近代中國政局的轉(zhuǎn)折，按其觀點，“清政府地方勢力在洪楊戰(zhàn)役期中的變化,不外兩點:一是地方督撫取得軍事上的實權(quán),其勢漸重;二是軍隊由單元體化為多元體,中央失去把握之權(quán)”。洪楊之變后，具有中興名臣之美譽的曾國藩、李鴻章、左宗棠等人挾平定太平天國、挽救清王朝的克里斯瑪權(quán)威，掀起了近代中國的改革序幕，當時雖然中央政府設(shè)立了總理衙門、同文館等新式機構(gòu),但具體的改革事務(wù)則多是由這些沿海省份之督撫推動的，效果也主要見于這些省份。而既然要興辦洋務(wù)，所需要的人才、經(jīng)費等要素，又不得不仰仗于地方士紳，也因此增加了“地方人辦地方事”之地方意識自豪感與合法性確立，及至甲午戰(zhàn)后，中國面臨前所未有的救亡圖存格局、廣東等地又對西方殖民主義的侵略有切身感受，對中央政府維護國家安全失望進而寄希望于地方先保全自身的地方自治、自立念頭便油然而生。[26]
清末這種地方主義的濫觴與中央地方關(guān)系中地方勢力坐大的所謂“外重內(nèi)輕”，雖然有利于激發(fā)地方官員、士紳們興辦地方自治的熱情，但畢竟有損于中央政府的權(quán)威，更談不上國家政治資源和實力的有效整合和現(xiàn)代國家體制的建立。因此，清末立憲中改革中央、地方官制、地方自治等舉措，正是試圖通過立憲來實現(xiàn)建立一種集權(quán)化的現(xiàn)代國家體制；只是地方權(quán)力坐大已久，又有“地方自治”之憲政學(xué)理的政治正確，如何改變其時的中央地方亂局、實現(xiàn)現(xiàn)代國家的整合，便需要高超的政治智慧。正因為現(xiàn)代國家的權(quán)力實際上一種集權(quán)化、壟斷化的權(quán)力，所以在清廷中央看來，“地方自治”一源于“中央統(tǒng)治權(quán)”，二為“官治之補充”，其目的則在于通過地方自治積聚民力進而增強國力以立足于帝國主義的競爭時代；同時，建立一個現(xiàn)代國家，也必須改變現(xiàn)有地方坐大、中央政令不暢的混亂格局。所以，清廷官方所公布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》等宣示地方自治的權(quán)威憲政性文件之所以未將省作為地方自治的一級單位，除了和當時國人對于“省”在中央與地方關(guān)系中的認識頗為模糊有關(guān)，恐怕也和試圖削減地方督撫之權(quán)力而不給予其“地方自治”之權(quán)力合法性不無關(guān)系[27]。實際上，在民國時期，關(guān)于“省”的自治地位同樣也是爭議不斷，孫中山之所以在“建國大綱”中將地方自治的單位界定為縣，恐怕也和這種強縣弱省的“推恩”思路有關(guān)。而地方督撫們此時，已經(jīng)有了地方士紳所提供的“地方自治”、“中央與地方分權(quán)”之“絕對政治正確”的西方先進憲政學(xué)理作為理論武器，清末立憲中各省所成立的咨議局，因為被認為是代表了地方民意、也是實行地方自治的當然機關(guān)，更是與督撫們互相聯(lián)合而成為對抗清廷收回督撫權(quán)力的一種“合法化堡壘”。[28]
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