[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已閱22127次
在激變的憲政變遷年代，憲政話語的背后，往往是紛繁復雜的政治利益之爭和政治局勢的朝夕瞬變。以清末地方自治為例，雖然朝野上下皆倡言自治，視地方自治為仿行憲政之根基；但對于中央政府而言，考慮的是積聚民力、發(fā)展實業(yè)、奠定國基，同時既然是自治，興辦地方自治所需要的龐大經(jīng)費由地方負擔也師出有名，畢竟，此時由于一系列的賠款、還貸、練兵，中央財政早已窘迫不堪；而且，還可以通過設立自治機關來達到分化督撫與士紳的目的。[47]對于地方督撫而言，興辦地方自治，固然有采取現(xiàn)代的民政、衛(wèi)生管理手段改變其時落后的地方治理格局的考量，或者說是對于其時國家治理陷入困境之中的一種地方先行的試驗變革的探索努力，如袁世凱和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果將其置放在晚清以來中央地方關系亂象的政治語境之下，籍自治之名而將一系列本應由國家行使的權力如人事任命權、軍事權、財政權但此時實際上歸于地方督撫掌握的權力合法化、進而對抗清末新政中中央政府試圖將軍權、財權收回的政治考慮恐怕也是當時督撫們對于地方自治雙手贊成的原因所在。至于士紳，雖然中國歷史上有“皇權與紳權共治”的說法，但畢竟是一種非正式權力，興辦地方自治，無疑可以使其在地方權力體系中的話語權得到顯著加強；畢竟，相比于地方督撫而言，他們顯然對于地方自治的相關學理內涵、制度設計更為熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治憲政話語，背后卻是中央地方關系亂局、地方督撫離心離德、士紳政治欲望膨脹的現(xiàn)實場景，而在中央政府、地方督撫、地方士紳的權力博弈中，由于中央政府權威淪落、政治措施失當（如皇族內閣），最后演變的結果是地方督撫、士紳攜手以地方自治這一西方憲政學理之最高合法性來對抗中央的集權化努力。武昌首義之所以迅速波及全國，這種地方督撫、士紳的地方離心力恐怕也是原因之一。
同時，就近代中國憲政變遷而言，雖然尋求富強往往被視為“憲政工具主義”，但這在當時確實迫不得已的選擇。近代中國的地方自治憲政實踐，尤其是民國初期的“省憲”和“聯(lián)省自治”風潮，其初衷是在軍閥混戰(zhàn)、國家實質統(tǒng)一暫時無望的情況下地方先行憲政、然后各省聯(lián)合，最后實現(xiàn)國家統(tǒng)一與憲政大行的雙贏；當時倡言省憲的幾個省份，和當時民不聊生的大格局相比還多少有相對安寧的一面，如陳炯明治下的廣東，提倡興辦實業(yè)、發(fā)展教育，其地方治理在民國初期相對算頗有成效的。[48]但就整體而言，良好的地方治理績效、地方公民權利的真正彰顯，必須建立在一個具有強有力的中央政府基礎之上，畢竟，“如果沒有統(tǒng)一的民族國家、統(tǒng)一的政治架構和統(tǒng)一的法律,不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟的封閉性,就不可能實現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟變革,就無法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè),無法建立統(tǒng)一的軍隊和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國家”。[49]所以，當時“省憲”的倡導者，盡管其并無分裂國家的想法，但客觀上卻造成了割據(jù)之實，而與其時建立統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國家這一近代中國核心命題相悖。實際上，即使是一直被拿來和中國清末立憲相比的日本明治維新，其地方自治之興辦，也是在日本成功的克服幕藩時代的封建割據(jù)、建立了中央集權的現(xiàn)代國家之后。[50]可以說，清末地方自治的興辦，盡管其憲政學理與過程設計多舶來自日本，但之所以與日本地方自治出現(xiàn)了迥然不同的命運，恐怕并不在于學界以往所謂的封建力量過于強大，而恰恰在于當時的統(tǒng)治力量實在不夠強大，也即是說，清末民初地方自治失敗的原因，恐怕也不在于其興辦主體之官治色彩的強弱，而在于當時中國地方割據(jù)的現(xiàn)實很難稱的上一個真正有效治理的統(tǒng)一國家。
而且，雖然地方自治按照當時的通俗理解是地方人辦地方事，但這里的地方人更多的實際上指的確實地方士紳或者把持地方政權的軍閥，和當?shù)仄胀癖姛o干。作為當時地方自治核心領導力量的軍紳群體，并未做到發(fā)動群眾、伸張民權。相反，由于興辦地方自治事務需要大量的資金進而帶來一系列新的苛捐雜稅和通貨膨脹，以至于本意為優(yōu)化地方治理的地方自治反倒引發(fā)了民眾大量的不滿和抱怨、乃至暴動抵制。[51]清末民初頻繁的民變一方面和當時的天災有關，另外一方面也和民眾對于地方自治的不了解以及地方自治本身所帶來的更多稅負有關。[52]所以，清末民初地方自治的難以真正實行，和其本身很大程度上是一種精英的政治游戲也不無關系，雖然從清末到民國的憲政先哲們也多多少少認識到了喚醒民眾對于尋求富強、實現(xiàn)憲政的重要意義，但由于其自身的階層意識和政治運作模式所限，顯然并未真正做到這一點，這也直接導致地方自治實際上對于廣大內陸農(nóng)村并無實質性的影響，而農(nóng)民，恰恰占據(jù)了中國人口的絕大多數(shù)。
另外，雖然清末民初的地方自治無論是相關憲政學說、制度設計一向被認為是舶來品，學界對于清末民初地方自治思想的討論也常可以作為中國傳統(tǒng)地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之類的區(qū)分；但現(xiàn)實的憲政變遷不可能完全遵循為了研究便利的邏輯歸類，更不可能與特定的歷史空間割裂開來。從某種意義上講，在近代中國這樣一個特定的歷史空間下，中西、古今，往往是彼此交織的；尤其是具體到地方自治這一憲政實踐上，中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里制度、地方認同情節(jié)，包括黃宗羲、顧炎武等人對于地方治理的理解，都不可能不對近代中國憲政們思考地方自治的制度設計產(chǎn)生影響。[53]特定的憲政變遷往往體現(xiàn)為激烈動蕩的變化，但其實早在質變之前，歷史就一直是潛滋暗生的，清末民初的地方自治，顯然不是一個突發(fā)的憲政事件，而是和清代中期以后綠營廢弛、地方治理松懈、國家財政困難進而導致地方紳士話語權擴大的大背景有關，[54]如當時的民團興辦所依賴的家族網(wǎng)絡，以及太平天國后地方權力體系中以家族、學緣為基礎的政、學、商合體，清末地方自治興辦中地方督撫之所以和士紳形成合流對抗中央，顯然也不是一時的利益結合，而是基于此前日積月累的權力網(wǎng)絡。
所以，清末民初的地方自治很大程度上遠遠超出了相關憲政文本呈現(xiàn)的樣態(tài)，或者朝野同倡地方自治憲政話語的和諧表面，而是表現(xiàn)出非常復雜的面向，這自是由于當時復雜的政治、歷史情勢使然。本文對于清末民初地方自治背后的國家建構意蘊的挖掘，以及對于其時地方主義與國家建構的內在悖論、地方自治之軍紳體制的政治實質等命題的分析，僅是從國家建構的視野出發(fā)，對于這一“失敗的遺產(chǎn)”之憲政悖論所做的嘗試性解讀，也僅是以一種整體性分析的方式，來呈現(xiàn)清末民初地方自治和當時特定政治、歷史情勢之復雜關聯(lián)的一個側面。
注釋:
[1]可參見汪太賢：《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》，法律出版社2009年版。另外其弟子陳建平、林孝文分別以湖南省憲、浙江省憲為主題有專著問世，見陳建平：《湖南省憲研究》，林孝文《浙江省憲研究》，法律出版社2009年版。
[2]朱國斌：《近代中國地方自治重述與檢討》，載于張慶福主編：《憲政論叢》第2卷，第331頁到底417頁，法律出版社1999年版。
[3]可分別參見馬小泉：《國家與社會：清末地方自治與憲政改革》，河南大學出版社1999年版；章開沅：《開拓者的足跡----張謇傳稿》，中華書局1986年版；朱英：《辛亥革命時期新式商人社團研究》，中國人民大學出版社，1991年版。另外，史學界關于清末民初地方咨議局、議會運作的研究也頗為豐碩。
[4] 如王彭槐：《清末江蘇地方自治風潮》，張玉法：《清末民初的山東地方自治》，均載于臺灣《近代史研究所集刊》第6期；王萍：《廣東省的地方自治——民國二十年代》，臺灣《近代史研究所集刊》第7期等。
[5]張鳴：《失敗的自治與必須正視的難題》，載于《讀書》2007年第11期第55-56頁。
[6] （美）福山：《國家構建：二十一世紀的國家治理與世界秩序》序，中國社會科學出版社，2007年版。
[7] 《清末籌備立憲檔案史料》第25-33頁，中華書局, 1979年版。
[8]翁賀凱：《民族主義、民族建國與中國近代史研究》，載鄭大華、鄒小站主編《中國近代史上的民族主義》，第38頁，中國社會科學文獻出版社,2007年版。
[9] 《清末籌備立憲檔案史料》第11頁，中華書局, 1979年版。
[10] 《清末籌備立憲檔案史料》第116頁，中華書局, 1979年版。
[11] 《清末籌備立憲檔案史料》第127頁，中華書局, 1979年版。
[12] 參見梁啟超:《商會議》，載《清議報》第10冊，1898年4月1日.
[13]參見汪太賢：《從治民到民治：清末地方自治思潮的萌生與變遷》一書第四章“地方自治思潮的泛起”中的詳細梳理，法律出版社2009年版。
[14] 《‘列強在支那之鐵道政策’譯后》，載《游學譯編》第5期，1903年3月13日。
[15] 《地方自治政論》，載《時報》1904年9月12日。
[16] 〔英〕安東尼•吉登斯：《民族-國家與暴力》，第186-187頁，.胡宗澤、趙力濤譯，三聯(lián)書店1998年版。
[17]見汪暉：《現(xiàn)代中國思想的興起》第94頁，三聯(lián)書店2008年第2版。關于清末立憲作為一種憲政改革所具有的從王朝到民族國家轉變之“建國”意蘊，也可參見筆者拙文《從王朝到民族國家：清末立憲再審視》，載強世功主編：《政治與法律評論》創(chuàng)刊號，北京大學出版社2010年版。
[18]張楠、王忍之：《辛亥革命前十年時論選集（第一卷）》第269頁，三聯(lián)書店1960年版。
[19]一戰(zhàn)后，美、德等發(fā)達國家采取聯(lián)邦制外，蘇俄、南非等一些新興國家也采取聯(lián)邦制，一時聯(lián)邦制有成為世界大潮之勢。
[20]其中《民國統(tǒng)一問題》（篇一），刊于《太平洋雜志》第1卷第8期，1917年，《民國統(tǒng)一問題》（篇二）刊于《太平洋雜志》第1卷第9期，1917年，《民國統(tǒng)一問題》（篇三）刊于《太平洋雜志》第3卷第7期，1922年。
[21]參見李劍農(nóng)：《民國統(tǒng)一問題》（篇三），刊于《太平洋雜志》第3卷第7期，1922年。
[22]張楠、王忍之：《辛亥革命前十年時論選集（第一卷）》第309頁，三聯(lián)書店1960年版。
[23] 如章太炎、陶成章與孫中山、胡漢民的爭執(zhí)，就和省籍意識沖突有關，由于彼此省籍意識的過于強烈，以至于章太炎、陶成章在同盟會成立初期就兩次發(fā)動“倒孫”風潮。
[24]實際上，國民黨之所以無法形成一個真正統(tǒng)一的政治力量，和其內部自身由于省籍、利益等因素導致的派系沖突不無關系。
[25] 胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》第4頁，中國社會科學出版社2001年版。
[26]如庚子年間清朝以國家的名義對列強宣戰(zhàn)，但劉坤一、張之洞、袁世凱等地方督撫卻公然提倡“東南互�！保c列強自行達成和議。
[27] 如康有為就有感于清末省籍意識強烈、各省督撫權力過大而提出“廢省論”，見《康有為全集》第9卷，第358-361頁。
[28] 誠如胡春惠所指出的，“清末所興起的地方自治呼聲，本來只是在專制政體下爭取民權的一種緩和運動，但后來成立的各省咨議局，卻成為對抗清廷中央集權的合法化堡壘”，見《民初的地方主義與聯(lián)省自治》第26頁，中國社會科學出版社2001年版。
[29]李劍農(nóng)：《中國近百年政治史》，第485頁，復旦大學出版社2002年版。
[30]陳志讓：《軍紳政權：近代中國的軍閥時期.》，第138-139頁，廣西師范大學出版社，2008年版。
[31]蘇力：《當代中國的中央與地方分權：重讀毛澤東《論十大關系》第5節(jié)》，載于《中國社會科學》2004年第2期第44頁。
[32]《清末籌備立憲檔案史料》第672頁，中華書局1979年版。
[33]參見劉偉《晚清督撫政治——中央與地方關系研究》一書對于幕府與督撫政治關系中的細致分析。
[34]李劍農(nóng)：《中國近百年政治史》，第106頁，復旦大學出版社2002年版。
[35] 本為魏斐德介紹清朝開國的書名，此處用以形容建立現(xiàn)代國家之偉業(yè)，見其著《洪業(yè)：清朝開國史》，江蘇人民出版社1992年版。
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