[ 胡穎廉 ]——(2004-2-17) / 已閱28898次
普通行政征用理念及程序構(gòu)筑
——從一則醫(yī)療儀器搬運事件談起
（清華大學法學院 胡穎廉）
摘要：本文從“非典”期間一則醫(yī)療器械搬運事件中引出文章的主題——行政征用。通過對目前有限的理論成果的歸納梳理，提出了行政征用作為依職權(quán)具體行政行為的概念和特征，歸納出了“統(tǒng)一行政征用說”，并對其加以分類，包括特殊行政征用和普通行政征用。結(jié)合行政征收制度指出現(xiàn)代擴張征收理論的根基是公共利益、平衡補償以及“信賴保護”，并由此勾勒出普通行政征用的一般程序，還償試著擬出了“普通行政征用法草案大綱”，建議中國及時制定《行政征用法》。
關(guān)鍵詞：行政征用 普通行政征用 征用程序 行政征用法
中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A
目次：
事例
引
一、學說梳理和辨析
二、統(tǒng)一行政征用說的提出和展開
三、行政征用的立論根基
四、普通行政征用理念和程序的構(gòu)想
一．法律依據(jù)
二．征用與被征用主體
三．征用程序
四．補償理論
五．救濟手段
六．“普通行政征用法草案大綱”
結(jié)語
結(jié)語的結(jié)語
事例：北京地壇醫(yī)院是北京市衛(wèi)生局指定的收治非典型性肺炎患者的定點醫(yī)院。在北京市“非典”發(fā)病高峰期間，該院每天要為病人拍攝150余張X光片。由于現(xiàn)有的設(shè)備滿足不了需要，醫(yī)院便向人民醫(yī)院借用了一臺X光機。然而，問題出來了：沒有任何一家搬家公司愿意幫他們將這臺重達370公斤的救命儀器運回來。百般無奈之下，醫(yī)院只好求助于公安局，一番波折后，車終于來了。但新的問題又出現(xiàn)了：搬運工人被搬家公司的指示不許搬運儀器。最后，是毫無裝卸經(jīng)驗的醫(yī)生和醫(yī)院的保安冒著細雨將儀器扛上了車……1
引
運送醫(yī)療器械，是人命關(guān)天的大事，醫(yī)院請搬家公司搬運卻屢屢受挫。在這一事例中我們盡管可以在道德上譴責這些公司，但他們對于醫(yī)院確實沒有法律上的義務（雙方?jīng)]有合同也不受單方的強制），況且“恐非”心理作祟也無可厚非。但公安出面了事情還那么難辦，最后找來了車卻還是讓大夫“自己動手，豐衣足食”，這就值得我們反思了。難道公安真的沒有權(quán)力要求搬家公司服從其指揮？還是說理應有這個權(quán)力只是法律上有缺位2？甚至說法律本身沒有缺位只是程序有缺陷？種種問題，都向我國的行政征用制度提出了“拷問3”。
一、學說梳理和辨析
行政征用制度在我國法律中有所顯現(xiàn)，《憲法》第十條第三款規(guī)定：國家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。然而，關(guān)于該問題的研究在中國行政法學中尚處于空白和半空白狀態(tài)。在數(shù)十部以“行政法”命名的教科書中，談及行政征用問題的不多，詳細闡述的更為鮮見，至于專著更是沒有。筆者就手頭資料為限，對該問題進行了一番梳理，歸納出如下學說：
（1）廣義說。行政征收系指國家通過行政主體對非國家所有的財物進行強制有償?shù)卣髻徍褪褂�。目前主要體現(xiàn)在國家對集體土地的征用上，此外還有國家對文物的強制征購，行政機關(guān)對船只的強制租用等4。
（2）狹義說。行政征用，主要是對勞動群眾集體所有的土地進行的征用。集體土地的征用，是指國家為公共利益的需要，強制地將屬于集體經(jīng)濟組織所有的土地收歸國有5。
（3）包含說。行政征用是行政征收的一個種類，是指為了公共利益之目的，行政主體按照法律規(guī)定取得行政管理相對人財產(chǎn)的單方行為。這里的財產(chǎn)既包括不動產(chǎn)，又包括動產(chǎn)。財產(chǎn)的性質(zhì)不同，征用的法律后果也有所不同6。
（4）混同說。公用征收（用）與行政征收在我國相似點很多，程序也很接近。但是，行政征收是無償?shù)�，而公用征收（用）是有償�(shù)?。
其他如“公共利益說”、“特定公共事業(yè)說”等也多有贊同者，限于篇幅，不加以羅列8。
在以上諸學說中，廣義說相對于其他學說才顯示出其“廣義”，事實上列舉式定義必難逃掛一漏萬的厄運，所以有必要將之推而更廣；狹義說將行政征用局限于集體土地征用，盡管符合了我國的立法現(xiàn)狀，但用發(fā)展的眼光加以衡量則是不可取的，因為無論在理論上還是在國外的立法中，行政征用確實不僅僅是土地征用，土地征用也不僅僅是集體土地征用，我們研究這一問題的目的也是要構(gòu)建統(tǒng)一的行政征用體制；包含說把行政征用作為行政征收的下位概念，將兩者的并列性篡改為包容性，更是不合適的。事實上，該說也贊同征用和征收在有償和無償性上的區(qū)別9，所以若將之理解為廣義的行政征收概念10似更妥；混同說在形式上與包含說犯了同樣的錯誤，故于此不贅。
二、統(tǒng)一行政征用說的提出和展開
鑒于以上學說的缺陷，筆者試提出“統(tǒng)一行政征用說”：行政征用是指國家出于公共利益的需要，通過行政主體依法、強制地取得行政相對人財產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務，并給予合理補償?shù)囊环N具體行政行為，包括特殊行政征用和普通行政征用。在這里，“統(tǒng)一”指的是征用目的（抑或稱“征用之立論根基”）的統(tǒng)一，也就是公共利益。無論處于何種狀態(tài)，平和或危急，洪水或戰(zhàn)爭，只要目的所需，措施必要，就可以啟動征用程序，這便是“統(tǒng)一行政征用”理念。
“統(tǒng)一行政征用說”借用了“廣義說”的合理思想，又克服了列舉式定義所帶來的弊端，同時還避免了其他學說所暴露出來的問題，特殊和普通的劃分又使得學說內(nèi)部條理清晰。根據(jù)行政征用程序展開的自然過程，歸納出其如下特征：
首先是必要性限制下的公益性和公共性
這既是行政征用的前提和基礎(chǔ)，又成為限制征用的標尺。即國家可以且只能在公共目的下依靠公權(quán)力在其領(lǐng)土范圍內(nèi)不需要權(quán)利人的同意而將他人的財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽约核械呢敭a(chǎn)，或是自己可得使用的財產(chǎn)。但是，權(quán)力有擴張的屬性，因此這里的公共目的又是有嚴格限制的，限制的核心是“必要性”，必要的尺度是“現(xiàn)實而緊迫的公益危機或公用事業(yè)的必需”，即如果政府可以采取其他方法解決問題而不是必須采用征用財產(chǎn)的手段，政府應當采用其他措施11。
其次是法定性和限制性
這是依法行政原則在行政征用領(lǐng)域的具體要求，也是行政征用作為行政限權(quán)行為的題中應有之義。公益性本身是抽象的，因此有必要通過國家意志對其加以界定。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，凡涉及公民最基本權(quán)利如財產(chǎn)權(quán)等只能由法律和法規(guī)加以規(guī)定，“無法律即無行政”是最好的概括12。
再次是補償性
指的是國家對它所征用的財產(chǎn)的所有人給予補償，補償不必是對價的，但一定是合理的，因而成為侵害的必然結(jié)果。近代以來，人們的財產(chǎn)權(quán)利觀念發(fā)生了歷史性的變化，財產(chǎn)權(quán)利絕對的神圣不可侵犯性受到挑戰(zhàn)�，F(xiàn)代各國都在憲法中明確規(guī)定，政府基于社會公益之需，可以對公民財產(chǎn)進行征用或限制，但是須以公平補償為前提。行政補償制度的價值在于，它既充分體現(xiàn)了其對公民權(quán)利的保障功能，也充分體現(xiàn)了其對公共利益與個體利益的協(xié)調(diào)功能13。
復次是救濟性
行政征用作為直接針對行政相對人財物之所有權(quán)抑或使用權(quán)的具體行政行為，其造成的侵害是重大而顯見的，是典型的侵益行政行為，因此有必要通過法律設(shè)定全方位的監(jiān)督和救濟途徑14。如根據(jù)最高人民法院的司法解釋，當事人對土地征用的補償決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。
最后是強制性
即行政征用是一種國家的單方強制行為，不以被征用財物所有權(quán)人和使用權(quán)人同意為前提15，顯具“兜底”特征。強制性的立論根基在于國家主權(quán)的無上性，在給予補償?shù)臈l件下，一國的任何財產(chǎn)所有人都必須服從這一權(quán)力。強制性作為依職權(quán)行政行為的固有特征，其要義是政府守法，同時也要求政府必須具有足夠的權(quán)威，真正做到令行禁止。
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