[ 李繼忠 ]——(2016-5-23) / 已閱19727次
ABO無(wú)關(guān)乎PPP
-----兼談地方平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目的條件
李繼忠 盛祝云
[摘 要]本文根據(jù)網(wǎng)上資料，結(jié)合法律規(guī)定提出ABO不是PPP,并提出地方融資平臺(tái)公司及國(guó)有企業(yè)參與地方PPP項(xiàng)目的條件及要求。
[關(guān)鍵詞] ABO PPP 北京市人民政府 北京市交通委員會(huì) 京投公司 授權(quán)經(jīng)營(yíng) 特許經(jīng)營(yíng)
一、前言
ABO橫空出世。2016年4月20日，北京市交通委員會(huì)代表北京市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“北京市政府”）與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“京投公司”）正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“協(xié)議”）標(biāo)志著北京市軌道交通投融資體制機(jī)制進(jìn)入了授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式的新階段。該《協(xié)議》首次（創(chuàng)造性的）提出授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）的ABO模式，由北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類(lèi)市場(chǎng)主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付經(jīng)京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿(mǎn)足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。
筆者一直關(guān)注網(wǎng)上有關(guān)ABO動(dòng)態(tài)或文章，終于等來(lái)了一篇《ABO與PPP關(guān)系淺析》的文章，作者單位為北京市工程咨詢(xún)公司 。作者在該文中稱(chēng)“根據(jù)對(duì)北京市原市屬大型政府融資平臺(tái)的了解，結(jié)合一些接觸到的ABO工作，談?wù)剛�(gè)人的看法”雖然該文不是“快評(píng)”但是似乎沒(méi)有談透ABO。作為PPP資深?lèi)?ài)好者的筆者很有感慨：ABO確實(shí)給PPP、政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)提出了新問(wèn)題。筆者本文根據(jù)網(wǎng)上有限的資料，嘗試從法律角度（公司法），提出ABO不是PPP一家之言。本文確實(shí)是個(gè)“慢評(píng)”希望有所貢獻(xiàn)并供大家拍磚。
二、京投公司不認(rèn)為ABO是PPP
京投公司官網(wǎng)通稿稱(chēng)： 授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議的正式簽署，標(biāo)志著ABO模式正式實(shí)施，既符合公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)方向，又有利于厘清政府與企業(yè)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。政府由公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化主體的“監(jiān)管者”和“規(guī)則制定者”，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，主要負(fù)責(zé)規(guī)則制定、績(jī)效考核和監(jiān)督管理等工作，有助于深化投融資體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提高公共管理的效率與質(zhì)量。企業(yè)由“單一的融資平臺(tái)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌?chǎng)資源的整合者”，在政府的監(jiān)督指導(dǎo)下開(kāi)展具體工作，通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制整合相關(guān)資源，提供更多更好、價(jià)格更低的公共服務(wù)，從而有利于公共服務(wù)市場(chǎng)的形成和規(guī)范。
如何理解京投公司官網(wǎng)通稿的內(nèi)容。首先，官方通稿表明北京市政府十分清楚政府不是市場(chǎng)主體，政府不應(yīng)該赤膊上陣沖在第一線，北京市政府目的是要政企分開(kāi)并促進(jìn)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)的改革；其次，京投公司官網(wǎng)通稿沒(méi)有將ABO同PPP掛鉤（扯在一起），2016年4月14日下午，京投公司召開(kāi)2016年一季度工作會(huì)議，可以得出京投公司是將ABO業(yè)務(wù)同PPP業(yè)務(wù)是分開(kāi)考慮的。張燎也認(rèn)為，ABO解決的是本地政府和屬地企業(yè)的政企分開(kāi)及契約化管理，并非特許經(jīng)營(yíng)，更非PPP變種；第三，筆者除了關(guān)注ABO文章外，對(duì)京投公司如何解讀ABO模式也十分關(guān)注。讓人十分欣慰的或十分失望的是，京投公司十分低調(diào)沒(méi)有奢談創(chuàng)新，更沒(méi)有像某些人或公司自稱(chēng)“而是在4年實(shí)踐中摸索出這個(gè)東西，然后契合今天國(guó)家提倡的PPP模式，是殊途同歸的方式”。
筆者認(rèn)為“京投公司不知道在黑暗中摸索了多少年才摸索出ABO”，京投公司應(yīng)該高調(diào)才對(duì)。京投公司的低調(diào)讓人既十分欣慰又十分失望。筆者的評(píng)價(jià)：高，實(shí)在是高。不愧在天子腳下，極富政治智慧。既不是CONCESSION，也不是PPP，通權(quán)達(dá)變。從此，中國(guó)又多了個(gè)“北京特色的PPP”或“北京特色的CONCESSION”。
三、ABO不是Concessions(特許經(jīng)營(yíng))
ABO橫空出世引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。業(yè)界對(duì)此褒貶不一，支持的人認(rèn)為ABO的出現(xiàn)符合當(dāng)前國(guó)情，有助于推進(jìn)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型并對(duì)公共服務(wù)走向市場(chǎng)化有積極作用；反對(duì)的人認(rèn)為ABO的出現(xiàn)違背了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，對(duì)PPP推廣產(chǎn)生負(fù)面影響。比如有專(zhuān)家認(rèn)為：“abo是個(gè)新概念，可以歸結(jié)為特許經(jīng)營(yíng)但不一定是PPP，被授權(quán)單位可以像北京地鐵四號(hào)線那樣做PPP，也可以自行投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，政府只要求最后的效果而不關(guān)心具體模式。無(wú)疑，如果推廣開(kāi)來(lái)，這將對(duì)PPP和特許經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生重大影響�！�2016年4月25日，E20環(huán)境平臺(tái)高級(jí)合伙人、E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤做出快評(píng)。薛濤認(rèn)為，ABO模式的出現(xiàn)，總體積極意義大�！耙粋�(gè)是PPP，一個(gè)是市政設(shè)施資產(chǎn)企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，及屬地型企業(yè)從報(bào)銷(xiāo)制轉(zhuǎn)向承包制，ABO就屬于典型的后者，這個(gè)是值得推廣的。
筆者過(guò)去也看了一些英文的外文資料，未見(jiàn)ABO縮寫(xiě)是BOT/PPP/PFI模式一種。由于未知的世界太多了，孤陋寡聞的筆者不懂法語(yǔ)也不懂德語(yǔ)的，或許ABO是來(lái)自法國(guó)的或德國(guó)的也說(shuō)不定的。為了“慢評(píng)”ABO之目的，筆者近日又看了一些介紹歐洲包括法國(guó)的PPP實(shí)踐，得出的結(jié)論歐洲特別是法國(guó)沒(méi)有用ABO這個(gè)概念。換句話講，ABO同“Concessions”不搭界。
如何理解“授權(quán)”和“特許”兩個(gè)概念的不同。有人將授權(quán)同特許等同嚴(yán)重的說(shuō)是錯(cuò)誤的，至少如此等同（混同）片面。授權(quán)和特許（包括“談判”和“協(xié)商”）或許中文邊界不明（或說(shuō)不清楚的），十分感謝京投公司官網(wǎng)通稿給出了ABO模式的英文含義：授權(quán)（Authorize）-建設(shè)（Build）-運(yùn)營(yíng)（Operate）構(gòu)成ABO模式。從英文的角度理解，Authorize的概念同Concession截然不同，涇渭分明。但是筆者還是需要指出的是，ABO概念是一個(gè)十分拙劣的術(shù)語(yǔ)，提出這個(gè)術(shù)語(yǔ)的人需要加強(qiáng)中西建設(shè)工程知識(shí)的學(xué)習(xí)。這個(gè)概念不光把中國(guó)的項(xiàng)目管理專(zhuān)家（含真正的PPP專(zhuān)家）搞糊涂（大部分已經(jīng)被搞糊涂了？），也會(huì)把國(guó)外項(xiàng)目管理專(zhuān)家搞糊涂的。如果法國(guó)的項(xiàng)目專(zhuān)家到京投公司考察取經(jīng)，京投公司如何向法國(guó)專(zhuān)家（或老師）解釋?zhuān)客ǜ逯小坝杀本┦姓跈?quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)”證明了京投公司的ABO模式同法國(guó)的“French model of delegated management”有啥區(qū)別？這里面區(qū)別大了去了。主要區(qū)別有兩個(gè)：其一京投公司被授權(quán)的不是具體某個(gè)項(xiàng)目；其二京投公司同北京市政府的關(guān)系。
筆者認(rèn)同薛濤“ABO不是PPP”觀點(diǎn)：現(xiàn)有的網(wǎng)上資料足以得出“ABO，不是行業(yè)的新品種！其實(shí)早就有，只不過(guò)給新起名罷了” 的結(jié)論。
四、ABO由于不符合國(guó)際國(guó)內(nèi)地方融資平臺(tái)及其他控股國(guó)有企業(yè)參與PPP的規(guī)定因而不是PPP
1、歐洲（法國(guó)）實(shí)踐。現(xiàn)在歐洲的PPP實(shí)踐，不是歸于英國(guó)的PFI模式（關(guān)于英國(guó)的PFI模式，請(qǐng)見(jiàn)筆者《英國(guó)特色PPP模式之PFI概念—PPP那些事》，就是歸于法國(guó)的“French model of delegated management”。本文重點(diǎn)談?wù)劮▏?guó)模式。在法國(guó)，私營(yíng)部門(mén)提供公共服務(wù)的分為“Concessions”模式和“delegated management”(gestion déléguée) 模式，PPP不是法國(guó)使用的概念。
“delegated management”(gestion déléguée)模式是政府部門(mén)同社會(huì)資本（legal entity which can be a private company, individual, local semi-public company, association, another local authority or a public corporation not controlled by the delegating local authority）簽訂合同，政府將提供服務(wù)的管理（management of the service）委托（entrusted）給社會(huì)資本，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，社會(huì)資本根據(jù)運(yùn)營(yíng)結(jié)果得到回報(bào)。2004法國(guó)國(guó)會(huì)將政府和私營(yíng)部門(mén)簽訂的合同定義（稱(chēng)之為）“Contrat de Partenariat”)。
“Concessions”模式存在的時(shí)間非常久遠(yuǎn)。特許模式在理論上主要分為以下三類(lèi)：其一是嚴(yán)格意義上的特許(a concession in the strict sense);其二是運(yùn)營(yíng)特許（(an operating concession,“affermage” in French),其三是管理合同（management contracts，“gérance” in French)。在法國(guó)，嚴(yán)格意義的特許經(jīng)營(yíng)合同（使用者付費(fèi)的）不屬于“公共工程合同”(public works contracts)，“Code des marchés publics”不適用（do not apply），工程也不進(jìn)行招投標(biāo)。
2、中國(guó)實(shí)踐。財(cái)政部12月發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）第一章第二條提到的是“本指南所稱(chēng)社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)",這里面很關(guān)鍵的修飾詞是“本級(jí)政府所屬”，當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)和屬當(dāng)?shù)貒?guó)資委管轄的國(guó)企是不能參與當(dāng)?shù)卣腜PP項(xiàng)目，不受當(dāng)?shù)卣茌牭难肫蠡蛘咂渌胤絿?guó)企是可以參與該地PPP項(xiàng)目的。財(cái)政部《政府和社會(huì)財(cái)金[2014]113號(hào)第十條規(guī)定“縣級(jí)（含）以上地方人民政府可建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作”。財(cái)政部113號(hào)文明確了實(shí)施機(jī)構(gòu)為政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位，而國(guó)有企業(yè)屬于企業(yè)法人，不屬于政府職能部門(mén)或事業(yè)單位。
2015年5月22日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文），全文共六條二十五款，是繼《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》專(zhuān)章論述政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式）以來(lái)，國(guó)內(nèi)首次從國(guó)務(wù)院層面（以轉(zhuǎn)發(fā)部委行文件的形式），為PPP模式鼓與呼。以國(guó)務(wù)院辦公廳名義出了42號(hào)文。42號(hào)文這樣說(shuō)的 “ 對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資。”也就是說(shuō)，融資平臺(tái)公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能（改制轉(zhuǎn)型后）方可參與地方政府PPP項(xiàng)目平臺(tái)公司可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。如此效果是大大拓寬了部分優(yōu)質(zhì)省級(jí)平臺(tái)公司參與PPP的路徑。融資平臺(tái)公司在理清與政府的關(guān)系后，可以作為社會(huì)資本第一次明確了社會(huì)資本的范圍，平臺(tái)公司可以成為社會(huì)資本意味著社會(huì)資本就更加寬泛的。
京投公司估計(jì)不可能同北京市政府脫鉤（也脫不了鉤）。筆者認(rèn)為，“國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”，京投公司也沒(méi)有必要脫鉤。按照2015年8月24日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》“根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)”之規(guī)定，京投公司可以大大方方的做個(gè)“公益類(lèi)”國(guó)有獨(dú)資公司（企業(yè)）。京投公司作為國(guó)有企業(yè)以“保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)”在條件許可的情況下“引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力”。京投公司沒(méi)有披上PPP這個(gè)馬甲，很好很明智。筆者認(rèn)為也無(wú)必要披上PPP馬甲。在北京地界上，京投公司不是“社會(huì)資本”，京投公司行為后果由北京市政府承擔(dān)，是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的地位，按照ABO協(xié)議規(guī)定，京投公司履行北京市軌道交通“業(yè)主”職責(zé)。ABO則將關(guān)系理順：歸位。如果京投公司到上海開(kāi)土拓疆的話，則無(wú)疑是“社會(huì)資本”。
實(shí)際上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)43號(hào)）對(duì)于公共服務(wù)市場(chǎng)化，本身也是提供了兩個(gè)路徑:一個(gè)是PPP;一個(gè)是市政企業(yè)市場(chǎng)化改革，或者叫政府平臺(tái)轉(zhuǎn)型。如果北京市政府同上海城投或武漢城投簽訂ABO協(xié)議，則ABO屬于法國(guó)的“French model of delegated management”。北京市政府同京投公司簽訂ABO協(xié)議，則ABO可以歸屬為“政府平臺(tái)轉(zhuǎn)型”的一種嘗試。要政企分開(kāi)，政府就需要公司這個(gè)馬甲，而企業(yè)則需要PPP這個(gè)馬甲。具體到北京的京情，京投公司不需要PPP這個(gè)馬甲，但是披上了ABO這個(gè)馬甲。政企分開(kāi)喊了幾十年了，也做了幾十年了，ABO是政企分開(kāi)實(shí)踐的升級(jí)版。
五、從法律角度分析ABO是傳統(tǒng)模式(公建公營(yíng))的升級(jí)版
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