[ 孟琳 ]——(2018-1-30) / 已閱10619次
對(duì)我國(guó)行政補(bǔ)償制度的初步完善
作者：孟琳
摘要：行政補(bǔ)償作為現(xiàn)代行政法中一項(xiàng)極其重要的制度，其理論研究和制度建設(shè)在我國(guó)并未得到足夠的重視。在現(xiàn)實(shí)生活中，行政補(bǔ)償制度的健全與否，與公民的合法權(quán)益能否得到切實(shí)的保護(hù)有著極為密切的聯(lián)系，關(guān)系到行政相對(duì)人的合法權(quán)益的切實(shí)保障，關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建。本文旨在考察我國(guó)行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀，針對(duì)我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和相關(guān)問(wèn)題，提出如何在我國(guó)建立合理有效的行政補(bǔ)償制度，為其完善提出綜合性的建議。
行政補(bǔ)償制度是現(xiàn)代法治國(guó)家行政法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它根源于憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，是一種權(quán)利保障和利益平衡機(jī)制，其目的是對(duì)于為了國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，而合法地給特定人帶來(lái)特別損失時(shí)依法予以彌補(bǔ)，以體現(xiàn)社會(huì)正義和法律公平，具有重要的作用和意義。
行政補(bǔ)償?shù)母拍钇鹪从诠嬲魇�，它是一種由于國(guó)家對(duì)土地及其他財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行強(qiáng)制征收而發(fā)展起來(lái)的制度。行政補(bǔ)償在各國(guó)歷史上都比國(guó)家賠償制度更早地發(fā)展起來(lái)。在世界史上，最早開(kāi)行政補(bǔ)償制度先河的是國(guó)家責(zé)任最發(fā)達(dá)的法國(guó)，法國(guó)早在1789年的《人權(quán)宣言》中就宣布：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要顯系必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受剝奪�！盵1]在德國(guó)，有“對(duì)于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國(guó)家應(yīng)予補(bǔ)償”的規(guī)定。[2] 然而，與國(guó)外有關(guān)國(guó)家和地區(qū)行政補(bǔ)償理論的發(fā)展相比，我國(guó)大陸地區(qū)行政法學(xué)界的相關(guān)研究較為滯后，我國(guó)有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條件》中：“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地�！� [3]隨后，政府對(duì)營(yíng)建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設(shè)中征用農(nóng)田土地，收購(gòu)荒地、林地、拆遷房屋等補(bǔ)償方式都作了規(guī)定。國(guó)家賠償立法提上議事日程時(shí)，行政補(bǔ)償才引起了少數(shù)行政法學(xué)者的關(guān)注，相關(guān)的理論研究也主要是圍繞國(guó)家賠償而附帶進(jìn)行的，基本上都停留在對(duì)概念的描述和一般理論的介紹上。目前，對(duì)行政補(bǔ)償?shù)慕缍ㄈ杂胁煌谋硎�。在我�?guó)，理論界和實(shí)務(wù)界有關(guān)行政補(bǔ)償制度的構(gòu)建仍存在諸多問(wèn)題，行政補(bǔ)償制度急需完善。本文將對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行探討。
一、行政補(bǔ)償概述
隨著民主法治理念的進(jìn)步與行政實(shí)踐活動(dòng)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代行政法越來(lái)越重視對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。行政補(bǔ)償作為一種權(quán)利保障與利益平衡的現(xiàn)代法律制度，其重要性日益凸顯。在我國(guó)，行政補(bǔ)償制度雖已為學(xué)術(shù)界所認(rèn)識(shí)，并寫(xiě)入《憲法》，但是深入系統(tǒng)地研究行政補(bǔ)償制度仍是我國(guó)行政法學(xué)界所面臨的一項(xiàng)重大課題。然而，研究行政補(bǔ)償制度，首先要從最基礎(chǔ)的理論知識(shí)入手，弄清楚什么是行政補(bǔ)償。
（一）行政補(bǔ)償?shù)慕缍?br>
明確行政補(bǔ)償?shù)母拍钍茄芯啃姓a(bǔ)償制度的起點(diǎn)。當(dāng)前，我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政補(bǔ)償?shù)母拍钫f(shuō)法不一，具有代表性的觀點(diǎn)主要有：
1.“行政補(bǔ)償是指行政主體的合法行政行為給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損失，依法由行政主體對(duì)相對(duì)人所受的損失予以補(bǔ)償?shù)闹贫��！?[4]
2.“行政補(bǔ)償是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在合法地行使行政權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家行政職能過(guò)程中造成相對(duì)人合法權(quán)益的損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法彌補(bǔ)相對(duì)人損失的一種補(bǔ)償性具體行政行為�！盵5]
3.行政補(bǔ)償又稱行政損失補(bǔ)償，是指因行政主體（主要指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員）的合法行政行為造成行政相對(duì)人合法權(quán)益的損失，依法由前者對(duì)相對(duì)人所受的損失予以補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。[6]
4.在日本， “行政補(bǔ)償是指行政主體(主要是國(guó)家行政機(jī)關(guān))管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中的合法行為，使本不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任的公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益遭受特別損失，國(guó)家基于當(dāng)事人事前的協(xié)商一致，以公平合理為原則，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，從經(jīng)濟(jì)上、生活上、或者工作安置上等諸方面對(duì)其所受損失予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程或者制度。” [7]
5.西方國(guó)家有些學(xué)者認(rèn)為，“行政補(bǔ)償指行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有侵權(quán)行為和破壞契約的情況下，因合法的行為對(duì)公民造成損失，為此對(duì)公民所負(fù)的財(cái)產(chǎn)上的補(bǔ)救責(zé)任。” [8]
由上可見(jiàn)，對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，由于國(guó)別和區(qū)域的差異,學(xué)者們對(duì)行政補(bǔ)償有著不同的理解,學(xué)者的觀點(diǎn)盡管有所差異，各有側(cè)重，但并無(wú)大的分歧，筆者通過(guò)分析和研究中外各種有代表性的行政補(bǔ)償?shù)母拍�，認(rèn)為要準(zhǔn)確界定行政補(bǔ)償?shù)母拍睿瑧?yīng)該從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：
首先，應(yīng)當(dāng)明確行政補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍。有的學(xué)者們對(duì)導(dǎo)致行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨殡m然都肯定為合法行為，但對(duì)該合法行為的主體認(rèn)識(shí)頗不一致。有學(xué)者將其限于行政機(jī)關(guān)及其工作人員，有的則泛指國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員，甚至還包括公共團(tuán)體。由此也引發(fā)了學(xué)者在概念用語(yǔ)上的差異：前者通常用“行政補(bǔ)償”來(lái)指稱，后者一般用“國(guó)家補(bǔ)償”來(lái)表示。行政補(bǔ)償與國(guó)家補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵與外延是不相同的，正如行政賠償與國(guó)家賠償?shù)膬?nèi)涵與外延一樣，國(guó)家賠償不僅包括行政賠償而且包括司法賠償。相應(yīng)地，行政補(bǔ)償也只是國(guó)家補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)組成部分，兩者是部分與整體的關(guān)系。所以，行政補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍應(yīng)當(dāng)限定于行政主體及其工作人員。
其次，應(yīng)當(dāng)明確行政補(bǔ)償發(fā)生的原因行為種類。有學(xué)者認(rèn)為原因行為僅包括行政主體行使公權(quán)力的行為。如日本田中二郎先生認(rèn)為：“行政補(bǔ)償稱為損失補(bǔ)償，是指對(duì)因合法的公權(quán)力的行使而蒙受的財(cái)產(chǎn)上的特別犧牲，從全體公平負(fù)擔(dān)的角度予以調(diào)節(jié)的財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償�！� [9]也有學(xué)者認(rèn)為這種行為不應(yīng)局限于行政行為，只要是行政主體為了公共利益而實(shí)施的一切合法行為，均可能成為行政補(bǔ)償?shù)脑�。筆者認(rèn)為行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨椴粌H包括行政主體行使公權(quán)力的行為及其附隨效果，而且包括事實(shí)行為，同時(shí)也應(yīng)該包括公民主動(dòng)協(xié)助行為在內(nèi)，即在特定情況下，特定的公民、法人或者其他組織為了維護(hù)公共利益，使自己的利益受損時(shí)，也能成為行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨椤?br>
再次，應(yīng)當(dāng)明確行政補(bǔ)償?shù)墓窈戏?quán)益的外延。對(duì)公民合法權(quán)益的侵害，某些學(xué)者認(rèn)為行政補(bǔ)償只對(duì)受侵害的公民的財(cái)產(chǎn)損害予以補(bǔ)償；又有學(xué)者認(rèn)為隨著民主、法治觀念日益深入人心，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)及其它基本權(quán)利（比如受教育權(quán)、發(fā)展權(quán)），受到損害時(shí)均應(yīng)予以補(bǔ)償。如我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者李建良先生稱“行政補(bǔ)償為行政法上的損失補(bǔ)償，是指行政基于公共利益的目的，合法實(shí)施公權(quán)力，致人民之生命、身體或財(cái)產(chǎn)遭受損失，而由國(guó)家予以適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫��！?[10]筆者認(rèn)為，鑒于我國(guó)的國(guó)情，公民受補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)利外延目前應(yīng)限于財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，其它的基本權(quán)利也應(yīng)納入補(bǔ)償?shù)姆秶?br>
最后，應(yīng)當(dāng)明確行政補(bǔ)償?shù)姆绞�。有學(xué)者認(rèn)為行政補(bǔ)償?shù)氖侄问菃我坏�，只能是在�?cái)產(chǎn)上進(jìn)行彌補(bǔ)即金錢(qián)給付；還有的學(xué)者認(rèn)為，除了經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償外，還可以從生活上或者工作安置上，乃至于稅收、產(chǎn)業(yè)政策等諸方面對(duì)其所受損失予以補(bǔ)償。從上述學(xué)者對(duì)行政補(bǔ)償?shù)母拍钏鞯年U述來(lái)看，大多數(shù)學(xué)者將金錢(qián)補(bǔ)償、返還原物、恢復(fù)原狀、置換等傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式外，對(duì)于那些生活基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞，失去土作、失去生活來(lái)源或者生活環(huán)境遭到破壞的當(dāng)事人，立法上應(yīng)當(dāng)特別將生活設(shè)施的再建、勞動(dòng)與就業(yè)機(jī)會(huì)的供給、環(huán)境污染的治理等措施列入行政補(bǔ)償?shù)姆懂�。[11]我們的行政補(bǔ)償如果只以一次性經(jīng)濟(jì)給予是有缺陷的，還應(yīng)該從就業(yè)和社會(huì)保障體系等方面給予相對(duì)人更人性化的支助。靈活運(yùn)用不同的補(bǔ)償方式，以期使行政相對(duì)人的權(quán)益獲得最大最高質(zhì)量的救濟(jì)。
（二）行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件
行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件是指國(guó)家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的必要條件，具體而言，是指國(guó)家應(yīng)當(dāng)在何種情況下給予受害人以補(bǔ)償，相對(duì)人符合哪些條件才能取得國(guó)家補(bǔ)償，行政和司法救濟(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)哪些條件才能裁定國(guó)家有責(zé)任對(duì)受害人予以補(bǔ)償。
當(dāng)前，由于國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政補(bǔ)償?shù)母拍钆c性質(zhì)看法還不完全相同，故對(duì)行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件所包括的方面也是見(jiàn)仁見(jiàn)智。
有些學(xué)者認(rèn)為，行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件有三個(gè)：“行政行為合法、無(wú)過(guò)錯(cuò)；該行政行為造成公民、法人及其他組織合法權(quán)益的一定的損害；法律、法規(guī)已對(duì)合法行政行為造成損害后果做出規(guī)定并必須承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任”。 [12] 有些學(xué)者認(rèn)為，行政補(bǔ)償構(gòu)成要件包括“合法行為導(dǎo)致的損失、用于公共目的、特別損失”三個(gè)方面。[13]
筆者認(rèn)為我國(guó)行政補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要件應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：
第一，引起行政補(bǔ)償行為的主體是行政主體及其工作人員。行為主體即引起行政補(bǔ)償行為的主體，它是構(gòu)成行政補(bǔ)償責(zé)任的必要條件之一。在行政補(bǔ)償中，行為主體是有嚴(yán)格限制的，只有行政主體及其工作人員以及他組織、個(gè)人在法律授權(quán)或接受行政機(jī)關(guān)委托的情況下才能成為行為的主體，一般公民、法人均不能成為行政補(bǔ)償?shù)男袨橹黧w。
第二，行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨楸仨毷浅鲇诠怖嬷康�。引起行政補(bǔ)償?shù)男袨楸仨毷浅鲇诰S護(hù)和增強(qiáng)公共利益的目的。因?yàn)樾姓a(bǔ)償是針對(duì)相對(duì)人為了公共利益所作出的特別犧牲，這里的公共利益是指由私人利益所組成的社會(huì)共同的利益，是為社會(huì)全體成員或多數(shù)人所享有的利益，它關(guān)注的是社會(huì)整體的穩(wěn)定和發(fā)展，并代表著共同的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的私人利益。因此，如果公權(quán)力的行使不是出于增益公共利益的需要，則不能引起行政補(bǔ)償責(zé)任。
第三，引起行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨楸仨毢戏āＰ姓a(bǔ)償是因合法的行政行為或相對(duì)認(rèn)為社會(huì)公益而受到損失的補(bǔ)償，這一構(gòu)成要件要求行政補(bǔ)償其前提具有合法性、正當(dāng)性，若為公務(wù)員違法之行為，則發(fā)生損害賠償問(wèn)題。該要件實(shí)際上包含兩項(xiàng)內(nèi)容：一是致害行為必須是執(zhí)行公務(wù)的行為，二是執(zhí)行公務(wù)的行為必須合法。
第四，引起行政補(bǔ)償?shù)膿p失必須是行為主體合法執(zhí)行公務(wù)的行為所造成，即行政主體行為與特別損失之間存在因果關(guān)系，其中合法行為是原因，損失是結(jié)果。即損害的發(fā)生必須與合法的行政行為之間有因果關(guān)系。在具體判斷因果關(guān)系時(shí)，可以采用“相當(dāng)因果關(guān)系說(shuō)”，即用“客觀、恰當(dāng)、符合正常社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的方式來(lái)衡量和確定”。[14]
二、我國(guó)行政補(bǔ)償制度的缺陷及其完善的必要性
我國(guó)行政補(bǔ)償制度產(chǎn)生時(shí)間雖然較晚，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展，我國(guó)的行政補(bǔ)償立法步伐加快，在大部分行政管理領(lǐng)域都建立了行政補(bǔ)償制度。但從另一方面看，我國(guó)行政補(bǔ)償制度的狀況并不樂(lè)觀，由于指導(dǎo)思想上重視不夠、傳統(tǒng)觀念根深蒂固、相關(guān)理論研究相對(duì)比較落后、立法技術(shù)明顯滯后和國(guó)家財(cái)力有限等因素，使得我國(guó)行政補(bǔ)償制度還存在不少的缺陷。
（一）我國(guó)行政補(bǔ)償制度的缺陷
1．我國(guó)行政補(bǔ)償制度的立法缺陷
（1）憲法中行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t不明確
行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t是行政補(bǔ)償制度中一個(gè)非常重要的問(wèn)題，它不僅明確回答了相對(duì)人合法權(quán)益遭受公權(quán)力侵害時(shí)要不要補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，而且還直接決定著國(guó)家對(duì)行政相對(duì)人的損失彌補(bǔ)的程度。許多國(guó)家均在憲法層面上對(duì)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出規(guī)定。我國(guó)，雖然2004年修正的《憲法》對(duì)行政補(bǔ)償做出了規(guī)定，但仍未對(duì)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t予以明確的規(guī)定。行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是健全我國(guó)行政補(bǔ)償制度一項(xiàng)必不可少的重要內(nèi)容。它不僅有助于行政補(bǔ)償制度的統(tǒng)一，補(bǔ)充具體法律條文的不足，而且直接影響著受損人獲得補(bǔ)償?shù)某潭取?br>
（2）統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法的缺位。我國(guó)已有幾十部單行法規(guī)對(duì)行政補(bǔ)償有所涉及，但單行法往往只規(guī)定某一領(lǐng)域的問(wèn)題，它難以窮盡所有行政管理領(lǐng)域的行政補(bǔ)償問(wèn)題，結(jié)果使許多行政管理領(lǐng)域的行政補(bǔ)償問(wèn)題呈空白狀態(tài)、無(wú)法可依。如因合法行政行為對(duì)人身權(quán)的損害賠償，現(xiàn)行立法就未涉及。憲法層面上補(bǔ)償制度的缺位，使得具體的單行立法沒(méi)有切實(shí)可行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成現(xiàn)有立法之間、補(bǔ)償?shù)臈l款之間缺乏銜接與配套，無(wú)法建立一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。從而難免產(chǎn)生損害程度相同或相似的公民得不到相同補(bǔ)償。
2．我國(guó)行政補(bǔ)償制度的執(zhí)法缺陷
（1）對(duì)行政補(bǔ)償缺乏有效的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)在行政補(bǔ)償中具有雙重身份，既是行政補(bǔ)償規(guī)范的制定者，也是行政補(bǔ)償?shù)闹黧w。在行政補(bǔ)償立法還很不完善的情況下，行政補(bǔ)償行為多數(shù)情況下只能通過(guò)行政機(jī)關(guān)自主制定的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。這樣，行政機(jī)關(guān)在行政補(bǔ)償當(dāng)中居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。
（2）行政補(bǔ)償執(zhí)法程序混亂。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)“重實(shí)體、輕程序”的弊病比較嚴(yán)重，受其影響，行政補(bǔ)償領(lǐng)域里程序性問(wèn)題也非常嚴(yán)重。一是程序立法和執(zhí)法的指導(dǎo)思想存在嚴(yán)重問(wèn)題。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制全能政府觀念意識(shí)的影響，政府介入、干預(yù)、調(diào)控行政補(bǔ)償?shù)姆秶�、程度、方式、頻率和權(quán)威性都非常寬泛和深入，行政補(bǔ)償?shù)脑O(shè)定和執(zhí)行是以方便公權(quán)力行使、強(qiáng)化國(guó)家管理為目標(biāo)，公共服務(wù)理念和公民權(quán)利保護(hù)意識(shí)較為薄弱。二是很多立法僅僅規(guī)定了“補(bǔ)償”二字，但對(duì)于補(bǔ)償程序則很少規(guī)定，這導(dǎo)致在實(shí)踐中，對(duì)于由誰(shuí)補(bǔ)償、如何申請(qǐng)補(bǔ)償、如何裁定補(bǔ)償、補(bǔ)償決定的時(shí)效等方面都沒(méi)有程序性規(guī)范，而對(duì)于公權(quán)力主體違反補(bǔ)償程序、降低補(bǔ)償效率的法律責(zé)任等也沒(méi)有程序予以監(jiān)督和規(guī)范。
3．我國(guó)行政補(bǔ)償制度的司法缺陷
（1）對(duì)行政補(bǔ)償司法救濟(jì)不力�！坝袡�(quán)利必有救濟(jì)”是法治主義的起碼要求。當(dāng)受害人與行政主體就行政補(bǔ)償而產(chǎn)生糾紛時(shí)，若無(wú)相應(yīng)的救濟(jì)途徑予以保障，受害人的合法權(quán)益就得不到切實(shí)有效的保障。因此，現(xiàn)代各國(guó)大都對(duì)行政補(bǔ)償規(guī)定了相應(yīng)的救濟(jì)途徑，尤其是司法救濟(jì)途徑。在我國(guó)，獲得行政補(bǔ)償是公民、法人以及其他組織的一項(xiàng)權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)生活中這項(xiàng)權(quán)利卻常常救濟(jì)無(wú)門(mén)。從現(xiàn)行法律來(lái)看，行政補(bǔ)償救濟(jì)途徑的規(guī)定極少�，F(xiàn)行的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》也沒(méi)有明確規(guī)定行政補(bǔ)償糾紛是否可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
（2）在審判實(shí)踐中混淆行政補(bǔ)償與行政賠償。行政補(bǔ)償與行政賠償理論上的區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)在于行政機(jī)關(guān)的行為是否合法，行為人是否有過(guò)錯(cuò)。如果行政機(jī)關(guān)的行為違法，行為人主觀上為故意或過(guò)失，那么將導(dǎo)致行政賠償，如果行政機(jī)關(guān)的行為合法，行為人主觀上并無(wú)過(guò)錯(cuò)，同時(shí)遭受損害的對(duì)象是特定的，那么將導(dǎo)致行政補(bǔ)償。但在法律適用的過(guò)程中，仍然存在二者的交叉與混淆，在合法行為與違法行為共同作用使行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到損害的情況下，此時(shí)行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)慕缦薏⒉皇呛芮宄�。在審判�?shí)踐中，法官往往容易忽略對(duì)行政補(bǔ)償法律關(guān)系的分析，而直接考慮行政賠償。
（二）我國(guó)完善行政補(bǔ)償制度的重要意義
行政補(bǔ)償制度是現(xiàn)代法治國(guó)家行政法制建設(shè)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它根源于憲法上對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，是一種權(quán)益保障與利益平衡的制度，它對(duì)于保護(hù)私人權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公正，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等都有著非常重要的意義，但除個(gè)別單行法對(duì)某些行政管理領(lǐng)域（如土地征用）的補(bǔ)償做了一些零散的規(guī)定外，整體的、規(guī)范化的行政補(bǔ)償制度尚未建立，大量的行政補(bǔ)償問(wèn)題在我國(guó)目前尚無(wú)法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當(dāng)補(bǔ)償，甚至完全得不到任何補(bǔ)償。因此，我國(guó)目前迫切需要建立整體的、規(guī)范化的行政補(bǔ)償制度。建立這一制度的具體意義表現(xiàn)在：
1.完善行政補(bǔ)償制度是保護(hù)人權(quán)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要。“法治是與人權(quán)緊密聯(lián)系在一起的，法治國(guó)家的最重要特征之一是人權(quán)得到法律的切實(shí)保護(hù)。而人權(quán)最基本的內(nèi)容是人的生存權(quán)，生存權(quán)最重要的體現(xiàn)和保障則是公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。在現(xiàn)實(shí)生活中，公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅可能受到政府違法行為的侵犯，而且更可能受到政府合法行為的損害。一個(gè)國(guó)家，對(duì)于公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)因政府行為受到的損害，如果政府只對(duì)其違法行為造成的損害予以賠償，而不對(duì)其合法行為導(dǎo)致的損失予以補(bǔ)償，那么其對(duì)人權(quán)的保障顯然是不完善的�！盵15]
2.保護(hù)因公益受害的受害人的權(quán)益，化解社會(huì)矛盾和保障社會(huì)穩(wěn)定需要我國(guó)完善行政補(bǔ)償制度。“行政相對(duì)人權(quán)益因社會(huì)公益而受到損害有兩種情況:一是相對(duì)人自己主動(dòng)協(xié)助公務(wù)或見(jiàn)義勇為而導(dǎo)致的損害；二是因行政主體的行政行為而被動(dòng)受害�！� [16]對(duì)于第一種情況，相對(duì)人很少自己主動(dòng)去向政府申請(qǐng)補(bǔ)償（當(dāng)然也有這樣的相對(duì)人或其家屬主動(dòng)申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)模瑢?duì)于第二種情況，相對(duì)人通常會(huì)主動(dòng)去向政府要求補(bǔ)償，政府如果不予補(bǔ)償或補(bǔ)償不公平、不適當(dāng)，他們會(huì)不斷地上訪，影響社會(huì)穩(wěn)定。由于我國(guó)目前沒(méi)有行政補(bǔ)償方面較為統(tǒng)一、明確的法律規(guī)定，故因此而引發(fā)的社會(huì)矛盾和糾紛是經(jīng)常發(fā)生的。
3.保護(hù)市場(chǎng)主體利益，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要我國(guó)完善行政補(bǔ)償制度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要兩個(gè)重要條件:一是自由；二是平等。政府合法行為對(duì)市場(chǎng)主體利益的損害其受害人往往是特定的，而不可能是普遍的。這些受害人因政府行為受到的損害實(shí)際是政府加予他們的不平等負(fù)擔(dān)。政府如果不對(duì)這些市場(chǎng)主體所承擔(dān)的特別負(fù)擔(dān)予以補(bǔ)償，就會(huì)使他們相對(duì)于其他市場(chǎng)主體處于不平等的地位，他們就很難與其他市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)，從而妨礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
三、完善我國(guó)行政補(bǔ)償制度的相關(guān)措施
通過(guò)以上分析可以看出，我國(guó)現(xiàn)行行政補(bǔ)償制度尚存在諸多缺陷，完善我國(guó)的行政補(bǔ)償制度就顯得尤為必要。因此，針對(duì)以上的分析，筆者對(duì)我國(guó)行政補(bǔ)償制度的完善提出以下建議：
（一）完善立法
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