[ 孟琳 ]——(2018-1-30) / 已閱10622次
1．在憲法中明確行政補償?shù)脑瓌t。行政補償?shù)脑瓌t是行政補償制度總的指導思想和基本綱領，是行政補償制度必須遵循的總的原則，對行政補償制度的立法和實踐有著重大的指導意義。我國憲法中沒有規(guī)定行政補償?shù)幕驹瓌t，導致了我國現(xiàn)行行政補償制度存在許多問題。因此完善行政補償制度，首先應確立行政補償?shù)脑瓌t。在國內關于行政補償原則的研究中，主要存在著這樣一些觀點：“公平合理原則，這一原則要求對被剝奪或被限制權利者受到的特別損失盡可能予以補償，同時，應采取靈活的態(tài)度，使用不同的標準。補償直接損失原則，指行政補償僅補償與以公共利益為目的的行為之間有直接的因果關系的損失。補償物質損失的原則，即行政征用補償不包括精神上和感情的損失，只補償財產上的利益損失。這是因為行政行為是合法的且為了公共目的，不同于對行政違法行為造成的損害的行政賠償。補償全部損失原則，即行政補償對被剝奪或被限制權利者受到的全部損失予以補償。包括已發(fā)生的、將來一定發(fā)生的、物質上的、感情和精神上的損失。” [17]
2．制定統(tǒng)一的行政補償法。我國行政補償制度的最大不足是缺少關于行政補償?shù)慕y(tǒng)一法律。對行政補償?shù)囊?guī)定散見于許多具體的法律和法規(guī)中，而且其對行政補償?shù)囊?guī)定非常隨意和不統(tǒng)一，導致在同樣的情況下得不到同樣的補償，從而造成不公平的現(xiàn)象。筆者認為，我國目前的法制條件下，制定一部像《中華人民共和國國家賠償法》一樣統(tǒng)一的行政補償法，能較為可行地解決補償不公平的現(xiàn)象。行政補償標準，可以在制定《行政補償法》時予以規(guī)定但不必太具體詳細，只做出標準性規(guī)定即可，可以再另外制定《國家補償標準實施細則》，對特定種類的損害補償，比如精神損害補償，也可以在立法中作技術處理，有些領域的補償標準可以適用民事立法的有關規(guī)定。統(tǒng)一的《行政補償法》既不妨礙單行立法依其規(guī)定對補償問題加以規(guī)范，又可以彌補單行法的不足，使對補償缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領域，受害人也能獲得補償救濟，從這個意義上說，制定統(tǒng)一的行政補償法是我們最終的選擇，也是最為理想的選擇。針對以上存在的問題，筆者建議抓緊制定統(tǒng)一的行政補償法，統(tǒng)一規(guī)定行政補償?shù)姆秶�、條件、標準、程序以及補償機關和補償申請人等。同時考慮到不同領域的具體情況，可在統(tǒng)一的行政補償法的統(tǒng)領下，在不同領域的具體法律規(guī)范中再做出詳細的規(guī)定。
（二）完善行政補償?shù)膱?zhí)法
1.加強對行政權力的監(jiān)督和制約。 “行政權力天生具有自我膨脹的特性，行政權力在運作過程中呈現(xiàn)出自上而下的放射狀結構，每經(jīng)過一個層級，這種放射狀態(tài)總會有所擴大，加之權力本身能夠直接給其擁有者帶來物質或精神上的利益，因而權力主體常常又會自發(fā)產生擴大權力的本能沖動，使行政權具有一種無限延伸的動力，而行政權的擴張無疑使行政機關違法侵權的機會大大增加，而維護公益又授以行政機關合法損害私益的借口，因此法律不僅要為行政權的行使設定最后的邊界，而且還要嚴格規(guī)范行政權行使的程序�！� [18] 行政機關是權力機關的執(zhí)行機關，它的活動必須受到廣泛和有效的監(jiān)督，必須防止行政機關打著維護公共利益的幌子侵犯公民的合法權益。 “法治的理論和各國的實踐證明，不受監(jiān)督和制約的權力，既侵害公民、法人、其他組織的合法權益，也會破壞基本的政治架構�！� [19]因此，只有健全監(jiān)督制度，有效監(jiān)督行政主體的行政行為是否依法、合法，才能真正做到“執(zhí)政為民”。
具體到行政補償來說，筆者認為，就是要監(jiān)督行政主體征收權的行使是不是有法律依據(jù)，是不是遵守了法律規(guī)定的程序，有沒有按法律規(guī)定對相對人受到損失的合法權益進行公平補償。對行政權的制約，主要就是要求行政機關在整個行政補償?shù)倪^程中嚴格履行一切法定的手續(xù)，包括對所有者意見的聽取，以減少或消除自由裁量的可能性。政府嚴格地限定自己對國有土地的所有權，謹慎地行使其處置權、收益權。也就是說，政府對城市國有土地的所有權，僅在政治意義上成立，而不是普通的民事權利。
2.嚴格行政補償執(zhí)法程序�！⌒姓a償和行政賠償一樣既是一種實體制度，也是一種程序制度，實體制度主要是關于權利內容的規(guī)定，程序制度是實體制度的延續(xù)，是維護權利的操作過程，僅有實體沒有程序是不健全的制度狀態(tài)。因此筆者建議，行政機關在行政補償過程中應嚴格依照法律規(guī)定的程序進行。其主要體現(xiàn)為以下一系列的程序內容：“公共利益的需要”的認定；程序補償實施中的程序（包括財產評估程序、補償標準公示程序、協(xié)商程序等）；以及公開，告知，回避、時效、聽證程序等制度都應得到重視。從目前情況看，應是根據(jù)具體行政需要，靈活規(guī)定，但不能違背基本的行政程序法理和制度。
（三）行政補償?shù)乃痉ㄍ晟?br>
1.完善行政補償?shù)乃痉ň葷贫�。司法不僅是制約行政權膨脹的一個有效方式，而且擔負著保護相對人合法權益的重要職責�！霸谝粋�國家內部，權利必須受法律保護，任何權利爭執(zhí)不得由專斷的自由裁量機構來解決而應當能被提交到勝任的、公平的和獨立的法庭，由其采用能保證對當事人都平等和公正的程序，并依據(jù)清楚、具體、現(xiàn)成的和為人知曉、經(jīng)公布的法律來解決�！� [20]因此，我國應借鑒國外發(fā)達國家在其立法和執(zhí)法上的經(jīng)驗及長處，構架制定出適合我國國情的、較為完善規(guī)范的司法救濟制度，以解決現(xiàn)行法規(guī)不能解決的爭議與不平衡。
筆者認為，完善行政補償?shù)木葷绦�，應包括行政復議和行政訴訟。在行政補償?shù)恼麄�過程中都可以進行司法審查。首先，相對人可以對批準公用的目的、征收決定、征用物轉讓的決定提起訴訟，以推翻公共征用征收的決定。其次，相對人可以通過訴訟確定行政機關征用征收行為的合法性、必要性。再次，在確定賠償金額時，當事人對補償達不成協(xié)議或相對人不服行政機關單方面作出的裁決、決定，就應當進入司法訴訟程序。
2.區(qū)分行政補償與行政賠償，正確行使司法審查權。行政補償與行政賠償理論上的區(qū)別標準在于：行政機關的行為是否合法，行為人是否有過錯。如果行政機關的行為違法，行為人主觀上為故意或過失，那么將導致行政賠償；如果行政機關的行為合法，行為人主觀上并無過錯，同時遭受損害的對象是特定的，那么將導致行政補償。但在法律適用過程中，仍然存在二者的交叉與混淆。因此，在審判實踐中，法官應該正確區(qū)分行政補償與行政賠償，重視對行政補償法律關系的分析，采取適當?shù)呐袥Q形式，正確行使司法審查權。
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