[ 李長春 ]——(2004-4-30) / 已閱31373次
論民事公益訴訟原告的多元化
李長春
(中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院， 湖北 武漢 430074)
內(nèi)容摘要：保護公益的關(guān)鍵就是從立法上確立民事公益訴訟原告的多元化機制，避免民事司法審判權(quán)在公益訴訟領(lǐng)域的“真空地帶”，這已成為了近現(xiàn)代民事訴訟的一大基本趨勢。當(dāng)事人理論、訴權(quán)理論的發(fā)展與完善從民事訴訟理論層次論證了民事公益訴訟原告多元化的正當(dāng)性，而人民主權(quán)理論和權(quán)力制約理論則從法治的高度奠定了其深層法哲學(xué)依據(jù)。針對我國的立法缺陷，筆者提出了構(gòu)建我國民事公益訴訟原告多元化制度的若干具體構(gòu)想。
關(guān) 鍵 詞：民事公益違法行為；民事公益訴訟；原告；多元化
由于立法的缺陷與現(xiàn)實的需要，關(guān)于公益訴訟制度的研究已成為近年來我國法學(xué)理論界的一大看點，但主要是就如何從整體上構(gòu)建我國公益訴訟制度進(jìn)行了研究并相應(yīng)地提出了諸多完善建議，很少就其中的關(guān)鍵即公益訴訟原告資格作具體而深層次的分析研究。本文宜就這個問題進(jìn)行了一些探討。
一、我國民事訴訟原告一元化無法應(yīng)對日趨嚴(yán)重的民事公益違法行為
所謂“民事公益違法行為”就是指公民、法人或其他組織違背民事、經(jīng)濟法律法規(guī)，損害或可能損害國家、社會公共利益，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)予制裁的行為。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的確立及發(fā)展，各類民事公益違法行為呈現(xiàn)出“潘多拉盒子”打開時的“壯觀”場面。具體表現(xiàn)在：（一）通過非法手段侵害、破壞、浪費公有資產(chǎn)，特別是國有資產(chǎn)的事件層出不窮，數(shù)額越來越大，可謂“舉國震驚”、“世界矚目”。（二）壟斷、限制競爭、不正當(dāng)競爭、侵犯消費者權(quán)益，價格違法等公益違法行為充斥于中華大地的每一個角落。（三）環(huán)境污染等各類公害事件此伏彼起。針對這些痛心疾首的各類民事公益違法行為，我國加大了行政執(zhí)法的力度。但由于各種原因，這些行政機關(guān)的權(quán)力并沒有得到很好的行使和發(fā)揮，“掛一漏萬”似乎成了行政執(zhí)法的一大特色風(fēng)景。針對行政機關(guān)“掛一漏萬”，作為保護國家、社會公共利益最后一道防線的司法權(quán)和司法機關(guān)卻只能“隔岸觀火”，而狹義之士的“路人”又難以“拔刀相助”。大家只好一起聽任這種抽象的國家、社會公共利益或“小額多數(shù)”的“易腐權(quán)利”腐爛下去。為什么會出現(xiàn)這種狀況呢？筆者認(rèn)為，罪魁禍?zhǔn)拙褪俏覈F(xiàn)行民訴法所規(guī)定的原告的一元化，從而形成了對民事公益違法案件的審判盲區(qū)。
我國現(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織�！笨梢姡挥泄�、法人和其他組織因自己的民事權(quán)益受到侵犯或者與他人發(fā)生民事權(quán)益爭議，才能以原告資格向人民法院提起訴訟，要求人民法院行使司法審判權(quán)保護其民事權(quán)益，而與案件沒有直接利害關(guān)系的人或組織無權(quán)向人民法院提起訴訟，至多也只有“支持起訴權(quán)”。由此可以看出，我國民訴法所采取的是比較徹底的原告一元化即有權(quán)發(fā)動訴訟的原告只能而且必須是受害者本人亦即實體權(quán)利關(guān)系人，唯一例外的情況是，針對侵犯國家集體利益的經(jīng)濟犯罪行為，人民檢察院可以代表國家提起刑事附帶民事訴訟。這樣的立法規(guī)定根本不能保護公益違法行為所造成或可能造成的損害。民事公益違法行為的一個重要特點就是其客體主要是抽象的國家、社會公共利益。這就難以確定一個直接、具體的受害者來擔(dān)當(dāng)原告，即使有直接受害者，也由于這種案件的“社會化”和“政治化”特征，加害方所獲得的非法利益總額非常大，而受害方則是小額多數(shù)，絕大部分人存在著“搭便車”的心理定勢。而想起訴的人也可能因為考慮訴訟的不經(jīng)濟及國家未能給予其特殊的優(yōu)惠政策，得不到任何實質(zhì)性支援，只能孤軍奮戰(zhàn)等因素而不得不“忍痛割愛”、“退避三舍”。關(guān)心公益的一般民眾也因為原告資格一元化而導(dǎo)致的“窄口徑”被排除在訴訟大門之外，使得諸如王海等狹義之士的“路人”，為了懲罰那些不法者，不得不采取“苦肉計”，先“買假”加入到受害者的隊伍中去，使自己成為直接利害關(guān)系人，然后才有“告假”的原告資格。事后不得不領(lǐng)受他人“狗拿耗子，多管閑事”的譏諷，被懷疑為“動機不純”。作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院也只能對經(jīng)濟犯罪行為而導(dǎo)致?lián)p害國家、社會公共利益的案件，根據(jù)《刑訴法》提起刑事附帶民事訴訟，換言之，未觸及刑法，沒有達(dá)到犯罪程度的其他一切公益違法行為，人民檢察院是“鞭長莫及”的。此外，即使有直接受害的個體當(dāng)事人“挺身而出”，討個說法，法律也只保護其個人利益。在代表人訴訟中，也只保護明確表示起訴的私人利益，除此以外的其他人的利益乃至國家社會公共利益仍舊歸屬于違法者，也就是說，我國原告資格一元化所對應(yīng)的“一對一”的權(quán)利保護方式重在保護私人利益，而不重在保護國家、社會公共利益，更不消說制裁懲罰公益違法者�？傊@種原告資格上的“一元化”訴訟機制難以應(yīng)對日益猖狂的民事公益違法行為，不可避免地存在大量審判保護的“真空地帶”，而違法者則在行政機關(guān)的“掛一漏萬”和司法機關(guān)的“隔岸觀火”中游刃有余、瀟灑依然乃至變本加厲。
因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)針對民事公益違法行為的特殊性，我國立法應(yīng)改原告資格的一元化為多元化，即不但受公益違法行為直接侵害的人和組織可以提起民事公益訴訟，而且任何關(guān)心公益的公民、相關(guān)團體、人民檢察院都可以代表國家或公眾以原告資格向法院提起訴訟，以全面周密地保護國家、社會公共利益。
二、國外關(guān)于民事公益訴訟原告多元化的法律規(guī)定
（一）古羅馬
在古羅馬法中，“人們稱那些為維護公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民均有權(quán)提起它，受到非法行為侵害的人或被認(rèn)為較適宜起訴的人具有優(yōu)先權(quán)。”[1]由此觀之，古羅馬的任何市民都可以代表集體直接起訴以維護社會公共利益，而不限于直接利害關(guān)系人，直接利害人只具有優(yōu)先起訴權(quán)。
（二）英國
在英國，一般只有法務(wù)長官（檢察長）可以代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾利益，阻止公共性不正當(dāng)行為，但有以下例外：其一，在不正當(dāng)行為已直接使自己的利益受損或可能受損，而法務(wù)長官（檢察長）又拒絕行使其起訴權(quán)時，經(jīng)法務(wù)長官（檢察長）同意私人可以提起訴訟，但其目的不是為了其自身而是為了一般公眾的利益。美國法學(xué)家G·蓋茨稱之為“檢舉人訴訟”。[2] 其二，英國的《污染控制法》規(guī)定：“對于公害，任何人都可提起訴訟”。[3] 其三，某些組織經(jīng)檢察長同意可以提起環(huán)境公共衛(wèi)生群體訴訟。[4] 其四，英國法也賦予某些機構(gòu)如英國的平等委員會及某些特別公職人員如公平交易局局長等以特別訴權(quán)，以維護社會公共利益。[5]
（三）美國
美國是現(xiàn)代民事公益訴訟制度比較完善的國家之一，它比較集中地體現(xiàn)了原告的多元主義思路。1890年美國國會通過的《謝爾曼法》，1914年《克萊頓法》均規(guī)定對反托拉斯法禁止的行為，除受害人有權(quán)起訴外，檢察官可提起衡平訴訟，其他任何個人及組織都可以起訴。[6] 1986年10月的《反欺騙政府法》第二次修正案規(guī)定，任何個人或公司發(fā)現(xiàn)有人欺騙政府，索取錢財后，有權(quán)以美國政府的名義控告違法的一方，并在勝訴以后分享一部分罰金（一般是從被告罰金中提取15-30%金額作為獎勵）�！睹绹鴧^(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第17條也規(guī)定：“在法定情況下，保護別人利益的案件也可以用合眾國的名義提起。”[7] 但美國法對公民提起公益訴訟的所作了限制性規(guī)定即只針對“主要的違法行為”以防止濫訴。
（四）德國
德國民事訴訟法規(guī)定，檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表，對涉及國家、社會公共利益的重大案件可提起民事訴訟。[8] 防止不正當(dāng)競爭法、專利法、商標(biāo)法等民事經(jīng)濟法律都規(guī)定了有關(guān)公益團體（如消費者保護團體，促進(jìn)工商業(yè)利益團體等）可以提起團體訴訟。[9]
（五）法國
大革命以后，法官的檢察官在民訴活動和民事活動中不再是國王利益的代表，而是社會公益的維護者。1804《拿破侖法典》規(guī)定，檢察官可以為了社會公益提起或參與訴訟。1806年《民事訴訟法典》及后來的《法國新民事訴訟法》也都有相應(yīng)規(guī)范，如后者第422條規(guī)定“法律專門規(guī)定的案件中，檢察機關(guān)作為主要當(dāng)事人提起訴訟�！钡�423條則更明確規(guī)定“在公法秩序受到損害時，它（檢察機關(guān)）可以為維護公法秩序而提起訴訟�！盵10] 1913年，法國以判例方式確定了團體訴訟。[11] 1973年法國的羅艾依埃（Loi Koyer）法律第46條正式給消費者團體以原告資格。[12]
綜上所述，無論在大陸法系還是英美法系，關(guān)于民事公益訴訟原告的具體制度規(guī)定上有或多或少的差異，但有一點是共同的，即在民事公益訴訟中的原告資格上并未采取一元化即只能由直接利害關(guān)系人提起訴訟，而是多元化，除了直接利害關(guān)系人外，非直接利益關(guān)系人也可以充作原告。具體而言，檢察機關(guān)作為原告提起民事公益訴訟是一種通用形式，與案件無利害關(guān)系的一般民眾或社會組織、社會團體，在很多國家也具有原告資格代表他人提起訴訟，并且在一些國家，對基于公共利益而提起的私人訴訟或民眾訴訟有一定的獎勵。這些共同點一方面說明了在民事公益訴訟領(lǐng)域中立法實行原告的多元化已成為近現(xiàn)代民事公益訴訟的基本趨勢；另一方面，也為我國關(guān)于民事公益訴訟原告制度的設(shè)計提供了藍(lán)本。
三、民事公益訴訟原告多元化的理論依據(jù)
（一）當(dāng)事人適格理論
所謂當(dāng)事人適格就是指對于特定的訴訟，可以自己成為當(dāng)事人的資格，當(dāng)事人適格理論源于德國。在德國普通法時代，由于實體法與訴訟法未分離，傳統(tǒng)當(dāng)事人理論是通說。這種理論采取的是“實體當(dāng)事人”的概念和標(biāo)準(zhǔn)，從實體法角度去考慮當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)，認(rèn)為，進(jìn)入訴訟的當(dāng)事人必須與案件有直接利害關(guān)系，其著眼點就是實體權(quán)利的有否，強調(diào)民訴當(dāng)事人與民事實體主體的同一性，民事實體權(quán)利人為原告之適格，民事義務(wù)人為被告之適格。可見，此說采納的是當(dāng)事人的單一化，并不承認(rèn)例外情況的當(dāng)事人的多元化。
但隨著訴訟的發(fā)展和紛爭的現(xiàn)實，在起訴時就要求起訴人和被訴人都是實體法律關(guān)系的真正的權(quán)利人和義務(wù)人是不切實際的，會造成許多糾紛如現(xiàn)代型的公益糾紛等無法接近司法救濟，權(quán)利得不到很好的救濟。因此，在近現(xiàn)代民事訴訟意義上的當(dāng)事人適格理論應(yīng)運而生。日本學(xué)者兼子一教授認(rèn)為，通常情況下，實體利害關(guān)系人為正當(dāng)當(dāng)事人，例外情況是第三人基于訴訟擔(dān)當(dāng)而具有當(dāng)事人適格。[13] 有學(xué)者則指出：當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)是“代表性”或者“爭議”（糾紛）管理權(quán)，他們認(rèn)為，過去考察當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)只是從實體權(quán)利方面入手，而沒有考察到當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)的訴訟特征。[14] 德國學(xué)者奧特科爾（Octker）等則創(chuàng)立了“形式當(dāng)事人”的概念，將訴訟當(dāng)事人的概念與實體權(quán)利關(guān)系的主體進(jìn)行了分離，認(rèn)為，在“形式當(dāng)事人”的概念之下，為自己提起訴訟的為原告，其對方為被告，并不存在判斷正當(dāng)當(dāng)事人的實體法基準(zhǔn)。[15] 赫爾維格進(jìn)一步提出訴訟當(dāng)事人資格純粹是訴訟法上的問題，認(rèn)為當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)是“訴訟實施權(quán)”。[16] 可見，近現(xiàn)代民事訴訟意義上的當(dāng)事人適格理論認(rèn)為，訴訟當(dāng)事人是一個程序概念，判斷訴訟當(dāng)事人是否適格，只看起訴的當(dāng)事人是誰，是否擁有訴訟實施權(quán)，而無需從實體法上考察其與訴訟標(biāo)的關(guān)系。進(jìn)而言之，當(dāng)事人可以不是利害關(guān)系人，這就意味著直接利害關(guān)系人既可以為自己的利益也可以為了他人的利益向法院起訴，而無直接利害關(guān)系人為了他人或社會的利益可以向法院提起民事訴訟。具體來說，當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)或標(biāo)準(zhǔn)是訴訟實施權(quán)，有訴訟實施權(quán)的人為適格當(dāng)事人，而無訴訟實施權(quán)的人為非適格當(dāng)事人。當(dāng)事人適格分為實質(zhì)正當(dāng)當(dāng)事人適格和形式正當(dāng)當(dāng)事人適格，認(rèn)為實質(zhì)適格當(dāng)事人是民事實體法法律關(guān)系主體，當(dāng)然擁有訴訟實施權(quán)，而形式正當(dāng)當(dāng)事人系非民事實體法律關(guān)系主體，其訴訟實施權(quán)則表現(xiàn)為糾紛管理權(quán)，主要存在于訴訟擔(dān)當(dāng)或訴訟信托的情形。所謂訴訟擔(dān)當(dāng)是指通過訴訟上的授權(quán)使第三人（非系爭實體法律關(guān)系主體）取得糾紛管理權(quán)為他人（系爭法律關(guān)系主體）而以自己名義作為訴訟當(dāng)事人提起訴訟和進(jìn)行訴訟。根據(jù)訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)氖侄魏头绞降牟煌�，訴訟擔(dān)當(dāng)人分為法定訴訟擔(dān)當(dāng)人和任意訴訟擔(dān)當(dāng)人。前者是根據(jù)法律的強制授權(quán)而不是根據(jù)系爭實體法律關(guān)系主體的直接的意思表示，取得糾紛管理權(quán)，從而成為形式正當(dāng)當(dāng)事人。法定訴訟擔(dān)當(dāng)人分為兩種：其一，對他人的實體權(quán)利義務(wù)或財產(chǎn)擁有管理權(quán)或處分權(quán)的法定訴訟擔(dān)當(dāng)人如代位債權(quán)人、遺產(chǎn)管理人、遺囑執(zhí)行人、破產(chǎn)清算人等。其二，對他人的實體權(quán)利義務(wù)或者財產(chǎn)不擁有管理權(quán)或處分權(quán)的法定訴訟擔(dān)當(dāng)人，他們一般具有某種職務(wù)資格，因公益的需要和法律技術(shù)上的考慮而被賦予訴訟當(dāng)事人資格,如英美法等國公益訴訟中的檢察官。[17] 民事公益訴訟中的一般民眾是基于法定訴訟擔(dān)當(dāng)中的第一種形式而取得正當(dāng)當(dāng)事人的資格。因為在法治社會，人民擁有管理國家事務(wù)的權(quán)利，根據(jù)人民主權(quán)理論，通常情況下，人民以間接方式管理國家事務(wù)，但必要的例外情況，可行使直接管理權(quán)（后有詳論）。而民事公益訴訟中的人民檢察院就是基于法定訴訟擔(dān)當(dāng)中的第二種形式而取得正當(dāng)當(dāng)事人資格。任意的所以擔(dān)當(dāng)人是實體法律關(guān)系主體明確授權(quán)給第三人以糾紛管理權(quán)，這也合理地解釋了群體訴訟中當(dāng)事人適格的相關(guān)問題。
由以上可以得出這樣一個結(jié)論：在近現(xiàn)代民事訴訟意義上的正當(dāng)當(dāng)事人理論關(guān)于原告資格上的界定已摒棄了傳統(tǒng)正當(dāng)當(dāng)事人適格中的一元化（實體權(quán)利人）而改為多元化，系爭法律關(guān)系主體和非系爭法律關(guān)系主體都可以成為正當(dāng)原告，具體在民事法益訴訟中，不但直接利害關(guān)系人可以作為原告提起和進(jìn)行訴訟，而且非直接利害關(guān)系主體如基于糾紛管理權(quán)的一般民眾、檢察院等都可以擁有原告資格提起和進(jìn)行訴訟。
（二）訴權(quán)理論
任何權(quán)利都應(yīng)有相應(yīng)的司法救濟制度，而提起訴訟的前提就是提起者應(yīng)享有訴權(quán)。關(guān)于訴權(quán)理論，學(xué)者們包括我國學(xué)者都提出過多種理論學(xué)說。最近，我國學(xué)者認(rèn)為，訴權(quán)（民事訴權(quán)）是基于民事糾紛的發(fā)生（民事權(quán)益受到侵犯或與他人發(fā)生爭議），國民請求法院行使審判權(quán)解決民事糾紛或民事權(quán)益的權(quán)利。訴權(quán)的內(nèi)涵具有雙重性即程序內(nèi)涵和實體內(nèi)涵，所謂訴權(quán)的程序涵義即在程序上請求法院行使審判權(quán),這種意義上的訴權(quán)的行使旨在啟動訴訟程序和從程序上請求法院行使審判權(quán)，具有將民事糾紛或爭議引導(dǎo)到民事訴訟中的程序功能。實體涵義是指保護民事權(quán)益和解決民事糾紛的請求，是審判權(quán)保護的核心對象，二者是手段和目的的關(guān)系，并相輔相成共同構(gòu)成訴權(quán)的完整內(nèi)涵。從權(quán)利的角度看，一般情況下，訴權(quán)主體即為民事實體爭議主體，[18] 此種主體擁有的訴權(quán)必然具有完整的雙重涵義，但在特定條件下，訴權(quán)的雙重涵義有可能分離，因為，如果絕對地把訴權(quán)主體界定為直接利害關(guān)系人即民事實體爭議主體，那么，就必然會導(dǎo)致大量的民事權(quán)利得不到民事司法審判權(quán)的救濟，民事糾紛得不到及時地合理的解決，這無疑背離民事訴訟的宗旨，與法治原則及法治目標(biāo)相悖。因此，出于權(quán)利必須救濟和解決民事糾紛等民事訴訟目的的考慮，法理拿起法律技術(shù)的衡平武器，利用“訴權(quán)轉(zhuǎn)讓”或“糾紛管理權(quán)”或“訴訟擔(dān)當(dāng)”等變通之，認(rèn)為，應(yīng)該賦予非實體爭議主體的第三人以程序涵義訴權(quán)來維護實體爭議主體的權(quán)益，從而擴大訴權(quán)主體范圍，這種情況不構(gòu)成對他人訴權(quán)的侵犯，這就解決了為他人利益而進(jìn)行的客觀訴訟主要是公益訴訟所存在的理論難題。當(dāng)今“訴權(quán)”的賦予，很大程度上是為了維護公益或法益的需要。凡是侵害的危險性較廣，影響層面較大，但非具體投射到特定人身上的,就必須擴大訴權(quán)的主體范圍，以維護公益或法益。如果公益和私益并存時，法律不僅保護公益，而且同時保護相關(guān)私人利益，此時賦予私人的訴權(quán)的同時，也賦予“公益維護者”如檢察官、消協(xié)、工會等和關(guān)心公益的一般民眾以維護公益為目的的“訴權(quán)”（程序涵義訴權(quán)）。[19] 這里“擴大訴權(quán)主體范圍”、“賦予訴權(quán)”其實質(zhì)就是變訴訟當(dāng)事人的單一化為多元化。
有學(xué)者認(rèn)為，訴權(quán)是國民平等享有的一種憲法性權(quán)利，憲法關(guān)于國民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等與之相應(yīng)的救濟權(quán)的規(guī)定，是訴權(quán)存在的根據(jù)。日本、意大利等國憲法都有規(guī)定，特別是葡萄牙憲法，針對公益訴訟規(guī)定了民眾訴訟權(quán)，尤其是對于損害公共衛(wèi)生、惡化環(huán)境與生活素質(zhì)、損害文化財物等違法行為加以預(yù)防、制止時，提起司法救濟，并有權(quán)要求損害者賠償。[20] 由此可見，在民事公益訴訟領(lǐng)域，非直接利害關(guān)系的民眾擁有訴權(quán)，這得到國家憲法的認(rèn)可。
（三）人民主權(quán)理論和權(quán)力制約理論
（1）人民主權(quán)理論
按照人民主權(quán)理論，人民是一切公共權(quán)力或國家權(quán)力的所有者，但人民一般不直接行使國家權(quán)力，而是把國家權(quán)力委托給專門的國家機關(guān)及其公職人員去具體行使，人民則保持監(jiān)督權(quán)，另行委托權(quán)及在特定條件下直接管理國家事務(wù)的權(quán)力。這些專門的國家機關(guān)及工作人員在具體行使國家公共權(quán)力時，必須反映和體現(xiàn)人民的意志，否則，人民可以啟動相應(yīng)的救濟權(quán)，如盧梭之觀點，“政府是主權(quán)者的執(zhí)行者，它必須按照公民的指示（即法律）辦事，行政權(quán)是一種委托權(quán)，行政官是主權(quán)者委托的官員，人民可以罷免行政官員。在一個國家里，統(tǒng)治者或行政官絕不是主權(quán)者，而是主權(quán)者的仆人即人民公仆”。[21] 具體程序是，先由民選的代議機構(gòu)制定反應(yīng)人民意志的法律，然后由專門的國家機關(guān)和相關(guān)公職人員去執(zhí)行法律，在相關(guān)國家機關(guān)及公職人員官僚主義，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究不能反應(yīng)和體現(xiàn)人民的意志的情況下，人民可以放棄對他們的委托，而直接對違法行為起訴，委托司法機關(guān)利用國家審判權(quán)來執(zhí)行法律。同時，國家機關(guān)無論如何健全和調(diào)整，僅依靠相關(guān)機關(guān)及公務(wù)員來維護公共利益是不夠的。因此，法律應(yīng)授權(quán)公民和社會組織來維護公共利益以補救其不足。而作為法治國家，公民和社會組織維護社會公共利益的唯一途徑應(yīng)是把違法者送上法院，接受公正的司法審判。故必須賦予公民和社會組織以直接起訴權(quán)。[22] 綜上，在國家、社會公共利益受到損害時，除直接利害關(guān)系的不特定權(quán)利主體依法對民事公益違法行為提起民事訴訟外，普通民眾和社會組織也可基于人民主權(quán)理論而擁有訴權(quán)，成為正當(dāng)原告。
我國憲法第2條明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民可以按照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，經(jīng)濟文化事務(wù)以及社會事務(wù)。因此，可以說，我國的民主法律制度體現(xiàn)了人民主權(quán)理論，但由于“我國現(xiàn)代法意識的缺乏，一直沒有從司法制度的設(shè)置和運作方面保障人民通過公訴權(quán)利直接行使管理國家事務(wù)的權(quán)利，只停留在鼓勵群眾向有關(guān)國家機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人檢舉、揭發(fā)、舉報上�！盵23] 其實質(zhì)仍是人治而非法治。因此，要切實保障人民主權(quán)，推行法治，應(yīng)盡快依法賦予公民和相關(guān)社會組織對公益違法行為的公訴權(quán)或直接起訴權(quán)。
（2）權(quán)力制約理論
根據(jù)權(quán)力制約理論，“權(quán)力的分立與權(quán)力的制約是法治的支撐點�！盵24] 孟德斯鳩指出“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”洛克也認(rèn)為，“在一定情況和條件下，對于濫用職權(quán)的強力，真正的糾正辦法就是用強力對付強力”。在法治國家，不但要制約權(quán)力的濫用，而且還要制約權(quán)力的惰性，這是權(quán)力制約的本質(zhì)使然。在現(xiàn)代社會，行政機關(guān)是維護國家社會公共利益的主要國家機關(guān)，它擁有非常廣泛的行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。但因為行政權(quán)自身的主動屬性，加上部門主義、地方主義等利益因素的驅(qū)動，行政權(quán)力明顯呈現(xiàn)出擴張、膨脹和萎縮的雙重趨勢，從而使有些領(lǐng)域成了“唐僧肉”，人人都想吃，展現(xiàn)出“齊抓共管”、“你爭我奪”的熱鬧景象，而另一些領(lǐng)域則成了“冷宮”，無人光顧，冷冷清清，出現(xiàn)了行政執(zhí)法的盲區(qū)，使違法者逍遙法外。同時，由于執(zhí)法機關(guān)的特權(quán)問題即一個執(zhí)法機關(guān)“壟斷”了某一部法律的執(zhí)行權(quán)，那么就勢必造成行政機關(guān)變成了牟取“私利”的工具。因為行政機關(guān)內(nèi)在制約的先天不足，難以承接強力制約的重?fù)?dān)，故必須要建立權(quán)力制約權(quán)力的機制，即以司法權(quán)力制約行政權(quán)力，以人民主權(quán)制約國家權(quán)力。因此，當(dāng)國家社會公共利益受到民事經(jīng)濟違法行為侵害，具有執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)對此民事公益違法行為不依法作為或怠于作為時，不僅擁有法律監(jiān)督權(quán)的人民檢察院，而且任何公民、組織都擁有訴權(quán)代表國家或者社會公眾對民事公益違法行為提起訴訟，要求司法審判機關(guān)依法對違法行為作出裁判。這一方面可以打破行政機關(guān)對公共權(quán)力的壟斷，利用司法裁判權(quán)的政策引導(dǎo)功能和強制威懾功能來促使行政權(quán)的依法行使，既不能濫用職權(quán)，謀取私利，也不得因怠于行使而出現(xiàn)行政執(zhí)法盲區(qū)，從而實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的制約。另一方面，任何公民和組織都有權(quán)依法維護國家、社會公共利益，代表國家或公眾起訴民事公益違法行為，其實質(zhì)就是以人民主權(quán)制約國家權(quán)力。當(dāng)然，根據(jù)權(quán)力的劃分，這種權(quán)力制約應(yīng)僅限于國家、社會公共利益遭到損害的場合，不能任意超越，否則，就是對行政權(quán)的侵犯。但應(yīng)注意，由于檢察機關(guān)的職能和性質(zhì)，其作為民事公益訴訟的原告，應(yīng)僅限于重大的損害國家、社會公共利益的案件及公民和組織控告的案件，其他案件可借鑒刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，檢察院可基于法律監(jiān)督權(quán)通知行政機關(guān)限時予以解決，并移送處理結(jié)果，特定條件下可以派員參與調(diào)查和處理。
綜上三個方面，我們可以看出，民事公益訴訟有深厚的理論基礎(chǔ)，不但當(dāng)事人理論、訴權(quán)理論的發(fā)展與完善從民事訴訟理論層次論證了民事訴訟原告多元化的正當(dāng)性，而且人民主權(quán)理論和權(quán)力制約理論則從法治的高度解決了原告多元化的深層法哲學(xué)依據(jù)。
四、我國構(gòu)建民事公益訴訟原告多元化制度的若干構(gòu)想
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