[ 李昌麒 ]——(2000-11-5) / 已閱26164次
試論房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的法律保障
中國法學(xué) 發(fā)表時(shí)間：199406
本文通過對我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀及問題的考察，闡述了國家應(yīng)從六個(gè)方面確立房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控目標(biāo)及其相應(yīng)的法律對策，包括對耕地占用面積的控制、把房地產(chǎn)開發(fā)控制在城市規(guī)劃許可范圍之內(nèi)、確立合理的地價(jià)和房價(jià)基準(zhǔn)、引進(jìn)高空建筑權(quán)、控制房地產(chǎn)開發(fā)貸款的總量、房地產(chǎn)開發(fā)必須符合生態(tài)環(huán)境的要求以及嚴(yán)格房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資質(zhì)控制等內(nèi)容。
最近幾年來，我國房地業(yè)作為一個(gè)新興的產(chǎn)業(yè)先是在沿海城市后又在內(nèi)地城市迅猛發(fā)展。但從目前的形勢來看，它還遠(yuǎn)未成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要的支柱產(chǎn)業(yè)。這表明在今后相當(dāng)長的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，國家還須對房地產(chǎn)業(yè)采取發(fā)展的方針，因此，對房地產(chǎn)業(yè)實(shí)行宏觀調(diào)控，將是國家的一個(gè)長期任務(wù)。我以為至關(guān)重要的是國家要從全局和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，確立房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的法律措施。為此，很必要對我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀作一大體考察，然后針對已經(jīng)出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的問題，提出相應(yīng)的對策。
控制目標(biāo)之一：對耕地占有面積的控制
我們必須承認(rèn)這樣一個(gè)事實(shí)：我國正在面臨著一場土地危機(jī)，而這種危機(jī)還可能因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)的失控而加劇�，F(xiàn)在我手頭沒有掌握全國性的由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的建立、房地產(chǎn)業(yè)的興起以及城市擴(kuò)張而占用耕地的數(shù)字，但相信那是非常驚人的。這就向國家提出了一個(gè)問題，即如何處理好房地產(chǎn)開發(fā)與占用耕地的矛盾�？陀^地說，既要加快房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又要不占用耕地，是辦不到的，現(xiàn)在問題是要怎樣采取措施把因房地產(chǎn)開發(fā)而占用的耕地控制在最小的限度之內(nèi)。這個(gè)限度的確定必須考慮現(xiàn)有耕地面積、可供開墾為耕地的土地面積、人口增長預(yù)測以及其他建設(shè)可能占用耕地等多種因素。為了把耕地的占用減少到最低限度，我以為以下措施是必須采取的：
第一，把耕地占用的數(shù)額納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃、五年計(jì)劃和年度計(jì)劃。我國現(xiàn)有的長遠(yuǎn)規(guī)劃和五年計(jì)劃，僅僅是十分原則的強(qiáng)調(diào)了要“切實(shí)保護(hù)耕地”，但并沒有像其他事項(xiàng)那樣規(guī)定具體的指標(biāo)，這不能不說是一個(gè)忽視或者說缺陷，盡管各級政府都制定了土地使用權(quán)出讓計(jì)劃但它畢竟是政府規(guī)定的，這也往往會因?yàn)檎囊庵径S時(shí)修改計(jì)劃。因此，在五年計(jì)劃的國土開發(fā)計(jì)劃中其他指標(biāo)可以不列，但是耕地占用面積是必須列的�？紤]到各省、自治區(qū)、直轄市需要占用耕地的依據(jù)不同，因此，我主張以后的五年計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)按地區(qū)分列占用耕地的數(shù)字，然后各地區(qū)在根據(jù)國家確定的耕地占用計(jì)劃，層層分解，凡是列入計(jì)劃的占耕地指標(biāo)，不得突破。各級人民代表大會的計(jì)劃執(zhí)行的報(bào)告中，必須包括耕地占用情況，以便把耕地的占用納入權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。
第二，把耕地占用計(jì)劃納入指令性計(jì)劃的管理范圍。本來，指令性計(jì)劃與市場經(jīng)濟(jì)的要求是不相容的，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，指令性計(jì)劃指標(biāo)將會逐步減少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，還必須把它納入指令性計(jì)劃的管理范圍，即使在其他市場經(jīng)濟(jì)的國家，也不是對耕地占用放任不管。因此，在將來我國制定計(jì)劃法的時(shí)候，還必須在特定領(lǐng)域肯定指令性計(jì)劃在特定領(lǐng)域的地位并賦予執(zhí)行的效力。
第三，強(qiáng)化依法批地的法律意識，嚴(yán)格追究非法批地主持者的法律責(zé)任。我國《土地管理法》對批地的權(quán)限作了明確的規(guī)定，該法實(shí)施以來，鑒于部分地方政府無視法律的規(guī)定，越權(quán)批準(zhǔn)占用土地的現(xiàn)象十分突出，為此，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家土地管理局關(guān)于部分地方政府越權(quán)批地情況的報(bào)告，但是至今這一現(xiàn)象仍未能有效制止，橫向多頭批地（如開發(fā)區(qū)的管委會、綜合開發(fā)辦公室、開發(fā)指揮部、房地產(chǎn)公司以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在批地）和縱向越權(quán)批地（如化整為零多次批地、下放審批權(quán)等）仍然時(shí)有發(fā)生，造成土地供應(yīng)總量失控。１９９３年，全國下達(dá)的用地供應(yīng)計(jì)劃為４００萬畝，而實(shí)際用地已達(dá)６００萬畝。造成這種狀況，除了某些領(lǐng)導(dǎo)干部土地法制意識淡薄之外，還有兩個(gè)重要原因，一是對越權(quán)批地行為的直接人缺乏應(yīng)有的處罰。我主張今后應(yīng)當(dāng)把土地占用情況作為對政府官員進(jìn)行考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。凡是非法或者越權(quán)批地造成嚴(yán)重后果的，除了可能招致罷免之外，情況嚴(yán)重的還應(yīng)受到刑事處罰；二是對于非法或越權(quán)批準(zhǔn)占用的土地，不宜采取事后按程序追認(rèn)的辦法。這種對“違法事實(shí)”的“合法追認(rèn)”，往往會為那些違法行為者大開方便之門，就通常而言，法律不應(yīng)當(dāng)承認(rèn)既存的違法事實(shí)。
控制目標(biāo)之二：把房地產(chǎn)開發(fā)控制在城市規(guī)劃許可范圍之內(nèi)
編制城市規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》賦予城市人民政府的一項(xiàng)重要職能。按照該法的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。這表明房地產(chǎn)開發(fā)必須符合城市規(guī)劃的要求。在這里，與房地產(chǎn)開發(fā)緊密相關(guān)的，至少有以下三個(gè)問題必須解決：
第一，城市規(guī)劃本身的科學(xué)性。城市規(guī)劃的科學(xué)性是由一系列因素決定的，其中與房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)的是城市總體規(guī)劃中的城市的性質(zhì)、城市建設(shè)用地布局，城市詳細(xì)規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標(biāo)以及城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造等因素。對于這些因素的量化規(guī)定必須建立在民主決策和科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，切忌少數(shù)行政長官意志主宰決策過程。《城市規(guī)劃法》是１９９０年４月開始施行的，依據(jù)這個(gè)法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說各級人民政府都先后制定了本轄區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃。在這些規(guī)劃中有的比較科學(xué)，有的比較粗糙，有的純屬為了應(yīng)付。但是，無論以上哪種情況，恐怕都未在規(guī)劃中完全考慮到房地產(chǎn)迅速發(fā)展這一因素，以致造成現(xiàn)在不少房屋建筑在表面上并不違背規(guī)劃布局的要求，但在實(shí)際上并不符合一個(gè)科學(xué)規(guī)劃應(yīng)有的要求。因此，為了適應(yīng)房地產(chǎn)開發(fā)的需要，我主張各級人民政府都應(yīng)按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)對發(fā)展房地產(chǎn)市場的要求和本轄區(qū)的實(shí)際情況，對過去的城市規(guī)劃進(jìn)行一次民主和科學(xué)的審視，以便進(jìn)一步完善城市規(guī)劃。今后的城市規(guī)劃，我認(rèn)為重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在對舊城的改造上，盡管我國各個(gè)城市的舊城改造取得了顯著的成就，但是，我國舊城改造的潛力還非常之大，舊城改造的最大優(yōu)點(diǎn)莫過于它能夠在不擴(kuò)大土地占用面積的基礎(chǔ)上解決人們?nèi)找嬖鲩L的房屋需要。為此，國家可以設(shè)置若干優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)更多的房地產(chǎn)商從事舊城改造。我們不能走許多資本主義國家至今引以為教訓(xùn)的用擴(kuò)占新地特別是耕地辦法去發(fā)展城市的路子，因?yàn)槟菢又荒苁钩鞘袩o限膨脹，這不符合中國的國情，我國今后尋求的不應(yīng)當(dāng)是過份膨脹現(xiàn)有大城市，而應(yīng)當(dāng)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市。
第二，房地產(chǎn)的開發(fā)必須符合城市規(guī)劃的要求。我國法律之所以賦予城市人民政府制定城市規(guī)劃的職權(quán)，其目的就是要通過規(guī)劃確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，因此，城市規(guī)劃就應(yīng)當(dāng)具備執(zhí)行的效力。就房地產(chǎn)開發(fā)而言，是指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用、房屋建設(shè)工程的選址和布局都必須符合城市規(guī)劃的要求。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，我們卻看到兩種情況：一種是由于種種原因，比如某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)同志的拍板或者不正之風(fēng)之類的影響，有的房地產(chǎn)開發(fā)地段明明不符合城市規(guī)劃的要求，但仍然能夠得以建設(shè)；另一種是以城市規(guī)劃不合理為由，為某個(gè)不符合規(guī)劃的開發(fā)項(xiàng)目尋找存在的理由，如果確實(shí)如此，當(dāng)然也不失為一種辦法，現(xiàn)在需要反對的是規(guī)劃本身是正確的，開發(fā)項(xiàng)目自己不符合規(guī)劃的要求，而用修改正確的去維護(hù)不正確的那樣一種作法。
第三，嚴(yán)格追究違反城市規(guī)劃行為的單位或者直接人員的責(zé)任。對此，《城市規(guī)劃法》已經(jīng)作了一些規(guī)定，現(xiàn)在的問題是如何執(zhí)行，在實(shí)際中最棘手的是那些違反城市規(guī)劃但已經(jīng)建成或大部分建成的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施，對此，大都在執(zhí)行有度的思想指導(dǎo)下，作一翻輕描淡寫的處理了事，這里所指的“度”當(dāng)然不是法律界線而是指的一種“靈活性”。我認(rèn)為這種執(zhí)行思想不可取，我國現(xiàn)在許多法律規(guī)定之所以未能得到很好的貫徹，不能說與我們有些行政和司法執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行有度的思想無關(guān)。當(dāng)然，我們很理解執(zhí)行有度思想產(chǎn)生的背景，從某種意義上也是在從實(shí)際出發(fā)，但是，從長遠(yuǎn)執(zhí)法來講，不應(yīng)當(dāng)牽就這種實(shí)際，因?yàn)檫@種牽就往往會為違法行為找到一個(gè)“防空洞”，我們現(xiàn)在需要樹立的應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格執(zhí)法的思想。
控制目標(biāo)之三：確定合理的地價(jià)和房價(jià)基準(zhǔn)
地價(jià)和房價(jià)是房地產(chǎn)市場的核心問題，也是國家對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要的經(jīng)濟(jì)杠桿。我國過去普遍情況一是地價(jià)低，尤其是涉外地價(jià)更低，從而造成了巨額土地權(quán)益的喪失；二是房價(jià)過高，有的高得驚人，超過了一般的購房戶的承受能力。這兩種情況的存在，都不利于房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是要把作為經(jīng)濟(jì)杠桿的房地產(chǎn)價(jià)格納入法制化的管理范圍。
第一，運(yùn)用法律法規(guī)的形式規(guī)定確立地價(jià)和房價(jià)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。通常認(rèn)為地價(jià)是根據(jù)土地的不同位置、使用性質(zhì)、容積率、級差收益、開發(fā)成本和供求狀況等基本因素構(gòu)成的。商品住宅的價(jià)格國務(wù)院已在《商品住宅價(jià)格管理暫行辦法》中作了規(guī)定，其關(guān)鍵是要合理確定構(gòu)成價(jià)格的各種因素和各類費(fèi)用，并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性質(zhì)實(shí)行不同價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)�，F(xiàn)在的問題是要把確立房地產(chǎn)價(jià)格的各種因素用法律、法規(guī)的形式加以固定，以便成為確立地價(jià)和房價(jià)的基本依據(jù)。
第二，嚴(yán)格房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識。房地產(chǎn)價(jià)格合理與否，直接關(guān)系到國家、開發(fā)商和消費(fèi)者的利益，必須嚴(yán)肅對待。這里至關(guān)重要的是房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)必須由政府確定，對評估人員的資格及其責(zé)任應(yīng)有嚴(yán)格的規(guī)定。房地產(chǎn)價(jià)格畸高畸低是當(dāng)前房地產(chǎn)市場價(jià)格中的一個(gè)主要問題。造成的原因可能是多種多樣的，但是，有關(guān)人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊不能不說是一個(gè)原因，對某些具體評估項(xiàng)目來講還可能是一個(gè)重要原因。對此，必須嚴(yán)肅處理。
第三，由政府定期公布宏觀指導(dǎo)價(jià)格。世界不少國家和地區(qū)的政府，根據(jù)對土地利用的重要性的認(rèn)識及其產(chǎn)業(yè)政策，都加強(qiáng)了對地價(jià)的控制。日本政府每年都要在固定的時(shí)間里公布官方調(diào)查和評估的“公示地價(jià)”，作為一般土地買賣的依據(jù)。對此，我們可以效法，我認(rèn)為，在我國公布的“公示房地產(chǎn)價(jià)”，不應(yīng)當(dāng)只是一種宏觀調(diào)控價(jià)，或者說是“中間價(jià)”，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)有最低價(jià)和最高限價(jià)的規(guī)定。這樣做至少有以下三個(gè)優(yōu)點(diǎn)：一是體現(xiàn)國家對房地產(chǎn)市場的必要干預(yù)；二是為土地和住宅的使用者提供可供參照的價(jià)格信息，平衡他們提心吊膽的購買心理；三是防止暴跌和暴利行為。
第四，引進(jìn)“高空建筑權(quán)”的概念。高空建筑權(quán)是在高層建筑如雨后春筍般發(fā)展的背景下最初只在美國的紐約、后又遍及美國許多城市的一種交易現(xiàn)象，它的基本含義是指對土地以上的空間的建筑權(quán)，也就是說誰要在土地的空間修建構(gòu)筑物，誰就應(yīng)當(dāng)向土地使用權(quán)人支付費(fèi)用。我國現(xiàn)在的高空建筑權(quán)的雛形事實(shí)上已經(jīng)出現(xiàn)，比如有的單位在別的單位的低層建筑上加蓋房屋，然后對所建成的房屋按約定擁有使用權(quán)。隨著城市人口的膨脹，土地供求矛盾加劇，必然會有人尋求高空建筑權(quán)。因此應(yīng)當(dāng)把高空建筑權(quán)引入我國法學(xué)研究領(lǐng)域，并在相關(guān)的法律里作出規(guī)定。
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