[ 向翔 ]——(2004-10-27) / 已閱18855次
析人民法院國內(nèi)民事案件送達
存在的問題及對策
（廣東省深圳市龍崗區(qū)人民法院:向翔）
近年來，隨著我國加入WTO后，社會經(jīng)濟高速發(fā)展，人民群眾的社會活動日益頻繁，民事案件大量增加。作為為國家經(jīng)濟建設(shè)保駕護航的法制建設(shè)也在逐步完善，人民法院的審判工作也顯得尤為艱巨。為保障人民法院審判工作的順利進行，法律文書送達難的問題是當前法院審判改革亟待解決的重要方面。
人民法院受理的大量民事案件都是自然人，很多當事人的居住、工作環(huán)境復(fù)雜，有的甚至居無定所、無職無業(yè)，流動性很大，而且當事人的法律素質(zhì)普遍不高，有的甚至不配合法院工作，給法院送達法律文書造成了很大的困難。公司、企業(yè)或其他組織的民事案件也由于其住所地與實際經(jīng)營地不一致、“皮包公司”、“名存實亡”等原因造成送達難等問題。如何解決人民法院受理的國內(nèi)民事案件送達難的問題，筆者主要從以下幾個方面去剖析，談一點改革上的建議。
一、立法上的障礙和司法實踐上的偏差與困難。
根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱“民訴法”）及其他法律規(guī)定，民事送達分為以下幾種送達方式：直接送達，委托送達，轉(zhuǎn)交送達，郵寄送達，公告送達。
（一）直接送達
《民訴法》第七十八、七十九條，最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見（以下簡稱“民訴法意見”）第81、82、83、84條規(guī)定了直接送達的兩種情況：一種是被送達人配合的直接送達，另一種是被送達人不配合的留置送達。由于現(xiàn)行的《民訴法》是在我國當時處于計劃經(jīng)濟體制的背景下產(chǎn)生的，從其當時的立法思想上來講，立法者認為人民群眾的住所很穩(wěn)定，具有一種“安居”的想法。但實際生活和工作中，隨著我國改革開放、經(jīng)濟建設(shè)的進一步發(fā)展，人民群眾因為生活、工作等方面的需要，造成人口社會流動性日益趨大，并且跨省、跨地區(qū)的流動，可以說是原立法已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會關(guān)系的發(fā)展，反而違背了立法本意。
對于當事人簽收的尚可，而對于當事人不配合的留置送達，《民訴法》給予了很嚴格的限制，要求人民法院必須要邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場見證，法律也沒有明文規(guī)定基層組織或所在單位有義務(wù)必須見證。這體現(xiàn)了立法對司法工作的不信任，而且對不配合的當事人僅能采取拘傳的強制措施，制裁力度遠遠不夠。當時的立法本意是認為當事人及其他人員對人民法院審判工作的支持與配合，而在現(xiàn)實司法實踐中，卻經(jīng)常遇到被送達人拒收的情況，由于其基層組織或者所在單位的代表法律意識不強、怕得罪人而不愿意到場見證，即使到場了也不愿見證。
遇到有的當事人惡意逃避送達，明明他是被送達人本人或者是被送達單位負責(zé)人卻不承認，無法證明其身份的情況，法律沒有明文授權(quán)給法院工作人員有事前查驗其身份證的權(quán)利，使法院送達工作無所適從。由于立法上的缺陷，導(dǎo)致了現(xiàn)實工作中被送達人往往拒絕送達，惡意逃避送達等現(xiàn)象的產(chǎn)生。面對以上妨害訴訟的違法行為，法院卻無可奈何，也沒有較為嚴厲的懲戒手段，從而增加了人民法院審判工作的難度。使法院送達費時費力且見不到成效，增加訴訟成本，浪費司法資源，使審判工作步履維堅。
雖然最高人民法院《關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》（以下簡稱“簡易程序規(guī)定”）第十一條規(guī)定了在被送達人拒絕簽收，被邀請的人不愿見證的情況下，送達人可以注明情況進行留置送達。但是這僅僅只是在簡易程序中適用，而沒有規(guī)定可以在普通程序中適用。這是立法上給人民法院的送達、審判工作造成的困難。
在法院審判改革過程中，為有效提高送達效率，各地法院均通知被送達人到法院來領(lǐng)取法律文書，這在司法實踐中也存在理解和做法上的偏差。
被送達人為自然人的，該當事人因故不能親自來法院領(lǐng)取法律文書，口頭委托其他成年人來領(lǐng)取，不能出具授權(quán)委托書，但來人又能提供二者的身份證原件或同住家屬的戶口本原件，是否可以按《民訴法》第七十八條之規(guī)定送達給該成年人。一種意見認為可以參照適用該規(guī)定送達給來人；另一種則認為無法辨別來人與被送達人的關(guān)系，且該規(guī)定只適用于法院送達人員到被送達人住處去送達的情況，不能送達給來人。
被送達人為法人或其他組織的，其法定代表人或主要負責(zé)人、訴訟代理人因故不能親自來法院領(lǐng)取法律文書，而叫其工作人員來領(lǐng)取，來人能出示其單位工作證，但不能出具授權(quán)委托書或單位介紹信的，是否可以按《民訴法》第八十一條之規(guī)定送達。一種意見認為只要具有單位工作證明便可參照適用該規(guī)定送達給來人；另一種則認為無法證明該工作證明的有效性和是否實際委托，必須出具書面授權(quán)委托書或單位介紹信，否則不能送達給來人。
被送達人及其訴訟代理人、代收人均因故不能來法院領(lǐng)取法律文書，由訴訟代理人、代收人簽字書面轉(zhuǎn)委托給第三人領(lǐng)取，但被送達人并未在轉(zhuǎn)委托書上簽字或蓋章的，是否可以按《中華人民共和國民法通則》第六十八條之規(guī)定送達。一種意見認為可以；另一種則認為轉(zhuǎn)委托須得到原委托人（即被送達人）的同意，其有效性直接影響到當事人的訴訟權(quán)利，且此類轉(zhuǎn)委托效力待定，具有不穩(wěn)定性，不利于訴訟活動的正常進行，第三人須出具被送達人簽名的授權(quán)委托書，否則不能送達給第三人。
被送達人及其代理律師因故不能來法院領(lǐng)取法律文書，代理律師委托其律師事務(wù)所的其他工作人員，且持有該律師簽名并律師事務(wù)所蓋章的委托書或介紹信，但被送達人未簽名或蓋章的，是否可以送達。一種意見認為代理人是由律師事務(wù)所接受委托而指派的，也可以就代收法律文書事項指派其他人，應(yīng)可以送達；另一種認為屬于轉(zhuǎn)委托，必須持有被送達人授權(quán)的委托書才為有效送達。
由于現(xiàn)行法律及司法解釋均未對以上問題有明確的規(guī)定，當事人對如何是有效送達也有不同的理解，容易造成對法院的對抗情緒，導(dǎo)致投訴的增加，影響法院審判執(zhí)行工作。
（二）委托送達
《民訴法》第八十條、《民訴法意見》第86條規(guī)定了在直接送達有困難的情況下，可以委托其他人民法院送達。在司法實踐中，對不在本轄區(qū)的當事人，受案法院是委托其住所地法院進行送達。但受托法院往往由于責(zé)任心不強，積極性不高，搞地方保護主義，而沒有及時送達，甚至故意不去送達，造成了委托法院送達不能。而委托送達又計算審限，由于“委而不送、送而不達”造成案件超過審限，影響了正常的結(jié)案工作。
還有，二審法院在委托下級法院送達終審裁判文書時，往往由于一審法院因發(fā)回重審或改判而怠于送達，造成當事人申請執(zhí)行困難，甚至已過申請執(zhí)行期限不能申請執(zhí)行，從而導(dǎo)致當事人投訴法院，使法院工作陷入被動的困境。
雖然《人民法院審判紀律處分辦法（試行）》第五十九條規(guī)定了案件承辦人為謀私利拖延辦案或過失拖延辦案承擔(dān)責(zé)任的情況，但該規(guī)定并沒有明確指出適用送達，而且是須造成“嚴重后果的”才給予紀律處分。由于對委托送達沒有專門的立法或司法解釋，易使擔(dān)負送達任務(wù)的法院工作人員消極送達，人為地使阻礙了法院正常的審判執(zhí)行工作。
（三）轉(zhuǎn)交送達
《民訴法》第八十一、八十二、八十三條，最高人民法院《關(guān)于嚴格執(zhí)行案件審理期限制度的若干規(guī)定》（以下簡稱“審理期限規(guī)定”）第十條第（四）項規(guī)定了適用的特例對象為在軍隊、被監(jiān)禁、改造、勞教的當事人，以其送達回證簽收的日期為準。
筆者認為對于在軍隊、被監(jiān)禁、改造、勞教的當事人，其單位具有特定性和穩(wěn)定性，法院向其送達以送達到單位簽收即可。立法應(yīng)當對其給予充分的認可，這些單位都屬于國家機關(guān)，有嚴格的程序規(guī)定，沒有必要以當事人的簽收為準。目前立法的規(guī)定完全沒有必要，也體現(xiàn)了立法對其所在的部隊、看守所、監(jiān)獄、勞教所這些國家機關(guān)送達轉(zhuǎn)遞工作的不信任。對在軍隊的當事人必須要經(jīng)過部隊團以上單位的政治機關(guān)轉(zhuǎn)交，轉(zhuǎn)交給團以下機關(guān)和團以上單位的其他機關(guān)還不合法。筆者認為有種立法歧視在里面，不利于我國立法的發(fā)展。同時也在實際操作中增多了送達轉(zhuǎn)遞的環(huán)節(jié)，延長了時間，而且轉(zhuǎn)交送達算入審限內(nèi)，不便于人民法院盡快結(jié)案，人為地給法院審判執(zhí)行工作增加了困難。
（四）郵寄送達
《民訴法》第八十條、《民訴法意見》第85條規(guī)定了郵寄送達以掛號信回執(zhí)上注明的收件日期為準。由于郵政事業(yè)具有國家壟斷性，郵政管理局還屬于國家行政機關(guān)，一般的速遞公司不能辦理郵遞業(yè)務(wù)。所以在司法實踐中，人民法院只能到郵政局去辦理郵寄業(yè)務(wù)。據(jù)筆者了解，郵政局現(xiàn)處于國家機關(guān)機構(gòu)改革過程中的轉(zhuǎn)型階段，由國家行政機關(guān)向自負盈虧的企業(yè)化發(fā)展。由于壟斷性和利益驅(qū)動，掛號業(yè)務(wù)的利潤不足以使郵局在其工作中獲得很大的經(jīng)濟效益，加之人力、物資缺乏，郵寄周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過多的緣故，從而造成回執(zhí)時間很長。在實際工作中，郵局往往沒有把回執(zhí)主動送回給法院。在審判業(yè)務(wù)日益繁重的情況下，法院也不可能做到每次郵寄法律文書都到郵局去跟蹤索要郵件回執(zhí)，也不符合加快法院工作步伐的改革要求。若要想得到高效的郵遞服務(wù)就必須采用郵局的“特快專遞”業(yè)務(wù)，這項業(yè)務(wù)具有快速性和直達性的特點 ，能提高了法院有效送達的質(zhì)量，但訴訟成本非常之高。采用“特快專遞”送達法律文書，根據(jù)郵局目前的收費標準，在其基本收費標準500克以下、周邊地區(qū)就須人民幣20元整。這在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法院尚可承受，而在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的法院，由于辦案經(jīng)費緊張而無法做到，也不符合我國的國情。
具體的送達任務(wù)是由郵遞員去完成，而法律沒有明確郵局送達的法律地位，也沒有規(guī)定郵遞員在遇到當事人拒絕簽收法律文書時可否適用留置送達，郵遞員只好退回給法院，造成送達不能。當被送達人不在送達地址時，郵遞員交由其他人代收，法律文書是否由當事人實際收到，其送達的法律效力是否產(chǎn)生受到質(zhì)疑。若代收人及時轉(zhuǎn)交尚可；若代收人沒有及時轉(zhuǎn)交，當事人已過舉證或上訴、申請執(zhí)行期限才收到，根據(jù)法律規(guī)定，當事人就喪失了該項權(quán)利，立法上就沒有體現(xiàn)到對當事人權(quán)利的保護；若代收人根本就沒有轉(zhuǎn)交，法院卻毫不知情，只好一直等待，有的法院在等待后仍無音訊的情況下，采取公告送達缺席判決，后來當事人出現(xiàn)了，案件往往被二審法院以違反訴訟程序發(fā)回重審。
雖然《簡易程序規(guī)定》第二十九條的規(guī)定“郵件回執(zhí)上注明收到或者退回之日即為送達之日”，但是該項規(guī)定也只是適用于簡易程序，并未明確指明可以適用于普通程序，在立法上阻礙了司法實踐工作。
（五）公告送達
《民訴法》第八十四條、《民訴法意見》第88條對適用公告送達進行了簡單的規(guī)定，明確了公告送達為當事人下落不明或窮盡以上送達手段而不能才采取的最后一種送達方式。對于何為“下落不明”，我國法律沒有明文規(guī)定，最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）第26條規(guī)定：下落不明是指公民離開最后居住地后沒有音訊的狀況。由于對其沒有時間和具體操作上的規(guī)定，令法院無法判斷，無法適用。在審判執(zhí)行實踐中，往往一些惡意逃避送達阻礙訴訟的當事人“下落不明”后，又突然出現(xiàn)，并以“沒有下落不明”投訴法院，使法院審判執(zhí)行工作陷入被動。
國內(nèi)民事案件當事人公告的時間為60日，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第三十三條第三款的規(guī)定，還要指定舉證期限不得少于30日，計算起來公告送達需90日以上。若要窮盡以上送達手段再采取公告送達，就使結(jié)案遙遙無期，雖然公告送達不計算審限，但卻延長了審理執(zhí)行案件的時間。往往在司法實踐中造成很多法院還沒有窮盡送達手段就進行了公告送達，造成了當事人的投訴。
二、規(guī)范送達的對策及建議
由于經(jīng)濟、生活、法制環(huán)境的改變，現(xiàn)行法律及司法解釋關(guān)于送達的規(guī)定已不能適應(yīng)法院日益繁重的審判執(zhí)行工作的需要。一些過于原則化、限制性太多、對司法工作的不信任、不具有可操作性的規(guī)定亟待修改。這也是造成送達難的根本原因之所在。
筆者認為，我國關(guān)于送達的立法可以因地制宜的借鑒外國法院的司法送達制度。日本《民事訴訟法》第99條規(guī)定：送達，除另有規(guī)定外，由郵政或執(zhí)行官進行。在由郵政送達的情況下，以從事郵政業(yè)務(wù)的人為實施送達的公務(wù)員。第103條規(guī)定：送達應(yīng)在被送達人的住所、居所、營業(yè)所或事務(wù)所進行。德國、法國等國家還規(guī)定了隨時送達制度，即在任何時候、任何地點，只要看見被送達人，就可以向其送達。美國的民事送達程序建立了“原告負責(zé)向被告送達”的制度，以原告義務(wù)的形式促使向被告送達任務(wù)的完成，這是美國與我國在民事送達方式上最重大的區(qū)別。在120天的規(guī)定送達期內(nèi)，原告可委托任何超過18歲的有民事權(quán)利能力的美國公民來實施送達任務(wù)，向被告送達起訴狀副本及其他法律文書，并向被告發(fā)出《訴訟通知書和放棄送達請求書》，因為被告須承擔(dān)原告因為合理送達而產(chǎn)生的一切費用。若原告送達不到，就須承擔(dān)因送達不能而產(chǎn)生的不利的法律后果。同時，美國民事送達程序中，還有一個“適齡適智”的原則，即為被送達人暫時不在住所時，送達人將法律文書留置在該住所的，該住所地居住的具有成年、正常智力的人簽收同樣為有效送達。我國由于法律淵源、人文環(huán)境及歷史背景等方面的不同當然不能生搬硬套，可以適當?shù)膶ΜF(xiàn)行的立法進行改善，以達到我國民事案件高效送達的目的。
（一）在直接送達方面
立法規(guī)定直接送達可以采用“隨時送達”制度，即在任何時間、任何地點，只要法院送達人遭遇被送達人便可以向其送達法律文書，被送達人有義務(wù)簽收，如果拒不簽收可以現(xiàn)場留置送達，皆為有效送達。對于當事人惡意逃避送達的行為由立法授權(quán)，可采取較為強硬的妨害民事訴訟的司法強制措施，如罰款、拘留等。在送達意義上強化送達目的，即重點是讓被送達人知道法律文書所表述的內(nèi)容，并告知被送達人其不依照法律文書內(nèi)容實施的法律后果。
取消要求人民法院必須邀請“有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場見證”的規(guī)定，或者由最高人民法院和國務(wù)院聯(lián)合制定一套關(guān)于基層組織、所在單位如何協(xié)助法院送達工作的規(guī)定，強化其義務(wù)性并明確其法律責(zé)任。在規(guī)定中明確法院可要求基層組織、所在單位代收，其代收后必須于七日內(nèi)轉(zhuǎn)交給被送達人，立法授權(quán)代收的基層組織、所在單位享有留置轉(zhuǎn)交權(quán)，不論被送達人是否收取，只要實施了法律文書實際轉(zhuǎn)交的行為即可�；鶎咏M織、所在單位須于轉(zhuǎn)交完畢三日內(nèi)向法院出具已實際送達的證明，若不轉(zhuǎn)交或拖延不轉(zhuǎn)交或轉(zhuǎn)交了拒不出具轉(zhuǎn)交證明，由立法授權(quán)法院可對基層組織、所在單位及直接責(zé)任人采取司法強制措施，以保證法院工作的嚴肅性和送達的有效性。
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